社會生態修復法制初探

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生態文明的呼喚：生態修復良法之治

生態文明社會的“善治”要求呼喚生態修復的良法之治。生態文明社會建設是一個全面的生態環境善治及其影響下社會治理的過程，這一過程本身就需要管理方法和政策體系的創新，而“環境善治”理念的引入恰恰為此提供了優良的制度建構土壤。“環境善治﹙Goodenvironmentalgovernance﹚”是近十多年來國際上倡導的改革環境管理方法的理論和政策體系。環境善治理論的主要思想是要在環境保護中充分發揮相關各方的作用，并充分利用法律、行政、經濟和社會手段，改變環境保護僅由政府﹙特別是由環境保護部門﹚獨力舉辦并過分依賴行政手段的局面。環境善治倡導的手段主要有：有效的法律、有權威和有效率的政府、政府與企業的伙伴關系、政府問責制、下放權力、發揮社會機構的作用、公眾參與環境管理、環境信息公開化等［7］。環境善治是生態環境保護治理的一種較為新穎的管理理論創新，這種理論也是生態文明社會建設中所需要的。善治強調了有效的法律這一主要手段，法律也確是制度建構的前提和保障，生態修復法制化就成為相關制度建構的必由之路。生態文明社會建設要求的善治是一種良法治理的狀態，而良法是一種法制的理想狀態，這種狀態不僅僅在于理論的創設更在于實踐的檢驗。早在亞里士多德時代，這位偉大的哲學家就給良法定立了三個標準，即良法為公益；良法體現自由的道德標準；良法創設的機制使政權持久［8］。我國古代傳統思想里對良法也有相應的標準，儒家主張明德慎罰，強調法應具有的兩個方面的作用，一是教化以明德，二才是罰。與當代立法中多強調強制性處罰的立法理念相比這種思想竟更能反映法的本質。注重法的教化激勵作用給我們當前生態文明良法之治目的的實現提供了一定的啟發。此外，我國法家更是明確了良法另外兩個標準，一是“當時而立法”［9］即法應順應時代變化；二是“毋強不能”［10］即法要考慮實際情況以及當時的民力。由此可以看出，東西方法治思想中關于良法的標準是鮮明的，并且我們當今的社會立法也都正在或需要遵循這些標準。藉此，生態文明社會建設要求下的生態修復良法應當具備三個最主要標準：一是應全面發揮教化與懲戒的雙重立法作用，并體現其最本質的公益；二是應當順應生態文明社會建設的需要建構生態修復法制體系；三是應體現社會經濟發展實際情況，應當允許不同標準的存在。當然，關于生態修復良法的標準還有程序正義、形式正義等等，但上述三個標準更能夠反映生態修復法制建設的最鮮明特征。良法是生態文明社會中生態修復法制化的方向。良法給法制建設提供了標準，生態修復良法也為生態修復法制化指明了方向。正因為這種方向性指引作用，使得生態修復良法的三個最主要標準能夠決定生態修復法制化建設的最主要內容。首先，全面發揮法的教化與懲戒雙重作用，是生態修復法制處理人與自然關系所具體要求的。強制性是法的一個根本特性，但是并不表示懲戒就是法的唯一作用形式。特別是當法以協調人類自身行為，達到維護自然目的，進而促進人類社會自身可持續發展面貌出現的情況下，法就不能夠僅僅以強制性懲戒手段來彰顯其權威了。沒有教化作用的充分發揮，法律將失去一半的功效。而教化有多重形態，其中一定程度的懲戒也能算是一種教化，但是教化更多程度上是以較為溫和的形態出現的。并且，許多情況下，懲戒所取得教化功能也是極其有限的。因為人總是在利與害中有所傾向，并想法躲避懲戒，找機會去逃避義務，很多情況下使法制難以有效實施。對此，現代制度經濟學總結了一個重要概念———“機會主義行為”，其最根本的表現形態就是人或企業會趨利避害［11］。這是企業或人的一種本能，這種趨利避害最終導致的結果就是人或企業會不停地查找成本降低的路徑，甚至通過違法來換取利益的最大化。而經濟學研究認為，約束機會主義行為的最好方式就是激勵，這里的激勵恰恰就是教化的溫和形態。通過激勵措施甚至形成激勵法制以此補充法教化作用的表現形式，最大限度發揮法的教化與懲戒雙重功能。因此，良法對激勵法制的要求決定了生態修復法制化的一種傾向，即由懲戒到懲戒與激勵并重，甚至更加強調激勵。其次，生態修復良法要體現最本質的公益。本文認為最本質的公益應當是建立在個體利益充分實現基礎上的更加正義的社會集體利益①。最本質的公益需要發揮法的雙重作用，體現法的正義價值。亞里士多德提出了正義兩個層面的含義：一是矯正正義，主體間自愿以及非自愿的交往中所得與所失的中間，交往以前和交往以后所得相等；二是分配正義，即依據人們各自價值對于共有物的分配［12］。此后，比利時法學家達班則進一步解釋了分配正義，他認為分配正義確定集體成員應從集體得到什么，它從立法上對權利、權力、榮譽和報酬等方面進行分配［13］。分配正義根據人的出身、才德以及對國家的貢獻把榮譽財富以及合法公民人人有份的公共物品按比例分配給不同地位、不同身份的社會成員［14］。并且就民眾的樸素正義觀而言，只有最小限度破壞原有秩序和盡最大可能維持人際關系的和諧，在人情、面子、權利義務分配等諸多方面，達到博弈后的均衡，這才是人們心目中最大的正義，而非在國家法的條條框框之下的開庭、審理、判決和執行［15］。分配正義關注更多的正是這種民眾要求的實質正義，只有個人能夠有效地從集體那里通過分配或再分配相應的權利、權力、榮譽以及報酬等方面的利益時，個人的利己主義動因才能獲得充分滿足。而在法律控制中，個人主義就應與集體主義相綜合、相和諧。并且利己主義也能夠刺激人們的積極性、激勵人們做不斷的努力，如果法律制度試圖根除或反對利己主義，那么它便是愚蠢的②。就生態修復而言，生態修復在實踐中多是對某一區域內受損的生態系統的平衡進行恢復或重建，這一區域相對于全國利益而言必然是個體利益。過去我們常常夸大整體利益忽視個體利益的滿足，這并不能夠更有效地實現全社會的生態文明。生態修復的社會化修復目的就是為了使得個體利益在社會整體利益實現基礎上實現最大程度的滿足。使得生態系統受損地區能夠獲得修養生息以及可持續發展的機遇和能力。這是對生態受損地區及其人群基本生存權和發展權的正義對待，是對此地區或人群最起碼的尊重。由此，可以彰顯其基于個體利益尊重基礎上的社會正義的本質———分配正義。而建立在對個體利益尊重基礎上的分配正義，更能夠通過法制化形態激勵人們在努力實現個體利益基礎上，更多地創造并實現社會整體利益，這也充分體現了法制除了強制作用之外的激勵作用。因此，從分配正義意義上說，生態修復法制化及其良法形態充分彰顯了在個體平等享有權利基礎上社會公益，是對生態文明社會建設整體利益的準確闡釋。再次，法應時而立，科勒曾經說過，每一種文明的形態都必須去發現最合適其意圖和目的的法律。永恒的法律是不存在的，因為適合于一個時期的法律并不適合于另一個時期。法律必須與日益變化的文明狀況相適應，而社會的義務就是不斷地制定出與新的情勢相適應的法律［16］。因此，良法應順應社會經濟發展的形勢，做出應有的補充或更正，使其不斷完善。同樣如此，生態文明社會下的生態系統平衡的維護對生態環境保護立法已經提出了新的更高要求。原有的以工業文明為代表的環境保護和資源保護類法律顯然已經不能適應對于生態系統整體維護的社會實際要求。的確，我國現有立法中有環境恢復或土地復墾的規定，但不論是環境恢復原狀還是土地復墾都僅僅是生態修復的初始手段或相應技術的某個方面，是工業文明時代生態環境末端治理的典型立法形態。例如，在礦區生態環境保護中有礦山恢復保證金的相關立法，有《土地復墾條例》、《礦山地質環境保護規定》等單行立法，但是這些立法多是從土地復墾這一目的著眼。然而土地復墾無論在技術上還是其立法理念上都僅僅是對一種環境要素的綜合治理，根本不是生態系統整體的校正，將生態修復停留在以土地復墾為表現形態的立法最初階段是不適應當前生態文明社會法制建設需要的。此外，就環境保護立法而言，同樣也僅僅是對于環境要素的維護，而且這種維護僅僅停留在對于受損環境要素的保護以及對環境利益的賠償上。對于生態系統整體平衡的恢復與重建卻大多予以忽視，或者僅僅滿足于環境意義上的小修小補，更難以適應生態文明對于生態系統整體維護的要求。同時，當前我國環境立法還大多以社會利益的損失與彌補為調整對象，并沒有形成從根本上恢復與重建受損生態系統的法律治理概念。因此，生態修復良法要求生態修復法制化過程中必須更新原有的僅僅強調某種環境元素或生態要素的恢復治理、土地復墾治理等階段性治理理念，從生態系統整體著眼，探索適應生態文明社會建設要求并體現對自然和社會“全面關愛”的生態修復法制途徑。最后，法應勢而立，即法應當根據實際情況，因地制宜。良法應當體現分配正義，這種分配正義往往是針對地區社會經濟發展不平衡而產生的。我國的基本國情依然是地區社會經濟發展不平衡，并且在一段時期內難以根本改變。如果一刀切似地制定統一的生態修復標準，將難以體現對受損生態系統區域內公眾權益的分配正義。這就需要在生態法制化過程中，使生態修復的標準更加因地制宜；同時，生態修復的主體應當多元化，主體的義務也應當有多種承擔方式。這主要是因為，許多情況下，資源開發引發的生態系統失衡是一種較為普遍的狀態，而這種資源開發的受益方是多方面的，不僅有資源開發方本身也有未開發地區一方，甚至在這些資源開發中國家才是最大受益者，因此，讓某一方承擔生態修復義務是不公平也是不正義的。分配正義就是要使受損生態系統所在區域內的人群，獲得與發達地區相似或者相同的社會的以及經濟的發展機遇或狀態。這也是生態修復的社會屬性所要求的，更是生態文明社會建設的本質性要求。

生態文明社會建設要求下生態修復法制的作用

通過上文對于生態修復良法以及生態修復法制化方向的討論可以看出，生態修復法制化對于生態文明社會建設具有至關重要的作用。法治是社會有序發展的根本保證，而法制又是法治的前提。生態修復良法標準下的生態修復法制化發展趨勢更是生態文明社會有序建設的保障。首先，生態修復法制化是實現生態文明社會建設中自然方面內容的保證。生態修復本身就是一種自然修復的手段和技術形態，只不過這種技術形態以人為主要動力和執行力。沒有人類社會有序的研究和開發并實施這些生態修復技術，自然的修復將是緩慢和無法滿足人類可持續發展需要的。因此，通過一定的法制化標準使相應的技術指標能夠有序、合理從而更好地為社會建設服務，這是一種良法之治的表現。換句話說就是生態修復有了較為合理的標準和制度運行規制體系，生態修復相應的實施步驟和程序才能有所保證；也正是這些相應制度的運行，才能夠使得生態修復工程正常有序運行；生態修復的主體、生態修復的管理者和監督者才能明確，生態修復工程所需要的各種資金才能有所保障。以此為基礎，在生態修復工程廣泛開展的前提下，生態文明社會建設才能夠有序和有效開展，其自然修復的目標才能夠盡快實現。其次，生態修復法制化是生態文明社會建設中“文明”的體現。生態文明是繼物質文明、精神文明與政治文明之外的另一種更高層次的文明，也是人類對于社會經濟發展狀態下，對于外在自然的一種新的享受。而法制則是文明的保障，也正是法制的存在文明才具有了不斷發展的可能。因此，作為生態文明建設主要措施的生態修復的法制化進程，將為這一文明狀態下的社會建設提供有力的保障。生態修復法制是生態文明的強心劑，正是生態修復法制對于激勵的強調與運用，才使得生態文明有了另一番動力。與原有的強制性懲罰措施相比，生態修復法的激勵更彰顯一種人性的引導和經濟文明的刺激，是精神文明與物質文明更高階段的產物。這種更高層次的文明能夠適應社會經濟發展的高級形態，人們也更愿意接受這種引導。生態文明社會的建設才有主動性的因素。再次，生態修復法制化的目的就是通過制度的運行，更好地實現生態文明社會的善治。生態文明社會建設的實質也就是實現人與自然的和諧關系，體現人與自然的協調與利益的均衡。而善治的要求也就是使人與自然關系在法律的作用下更加能夠達到利益博弈的共通點，實現雙方利益最大程度上的均衡。法律產生的因素之一就是利益的博弈，這種博弈一會帶來社會關系以及各種利益的有效分配，二則帶來人性文明抉擇的最基本展示。生態文明就是人性文明在人與自然關系博弈中最新的體現，維護和善待自然就是善待人類社會本身，而以人類社會本身利益最大化的實現促進自然利益更好地維護，則是生態文明社會善治的本意。因此，生態修復法制化通過修復自然與修復社會雙重目標的實現，體現了人類利益最大化與自然利益維護之間的最均衡狀態，是法律中利益博弈均衡形態的最基本體現。因此，生態修復法制化能夠為生態文明社會建設善治要求提供最需要的法律制度。最后，也是最實際的是，生態修復法制化為生態文明社會建設提供了實踐的可能性。一方面法制建設能夠為社會建設提供最具實際操作意義的制度建構方式，生態修復法制建設能夠從制度建設上量化生態文明社會建設的各項要求，例如權利要求和義務承擔要求等；另一方面，生態修復法制化將生態文明社會建設的最基本要求一一設定為最基本的社會道德標準，并使之上升為國家意志，取得了由理論到社會實踐的強制力保障；再一方面，生態修復法制是環境保護法治建設的創新，是其在生態文明社會建設要求下的新發展。生態修復法制理念彌補了原有的環境保護法治建設中只注重懲罰不注重激勵，只注重保護不注重修復的弊端，實現了環境保護法治向生態文明社會建設要求靠攏的現實要求。這將使得生態文明社會法治建設更加完整和更符合社會經濟建設的實際。四、關于生態修復法制的幾點建議基于上文對于生態修復法制化的若干理論解讀，本文認為建構生態文明社會要求下的生態修復法制應當從以下幾個制度的建立進行考慮。首先，應建立專門的生態修復管理制度。明確生態修復的義務主體和生態修復的對象是建立管理制度的前提。關于義務主體，本文認為，國家應當是生態修復義務的主導者，是最重要的義務主體之一。不僅因為國家是最大的受益者，更是因為在我國國家是各種資源的管理者和所有者，因此負有不可推卸的主導責任。但是其他所有因生態系統受損而獲益的利益體都應當對生態修復負有應盡的義務，只不過這種義務可以通過國家進行“代執行”。關于生態修復的對象，本文認為，不僅是受損的生態系統，那些沒有受損但是遭到一定程度破壞的生態系統也應成為生態修復的對象。基于此，生態修復的管理者應當是國家及其各級政府，各項生態修復活動的管理都應當由政府代表國家統一行使管理權。為此，應建立專門的管理機構，制定相應的管理規制，設立專門的監督機構，建立專項財政，成立監管部門等等。其次，應建立生態修復規劃與評價制度。這一制度與現有的環境規劃與評價制度可以互鑒。但是在生態修復的評價制度建立上，生態修復的標準制度應當更為因地制宜，允許不同地區設立符合自身社會經濟發展狀況的生態修復標準。生態修復規劃制度應當更加民主化，為此應當允許公眾參與與自身利益相關的生態修復工程的規劃與實施過程，擴大公眾參與生態修復的范圍；設立更加便民的生態修復信息公開制度保證公眾的知情權；構建公眾否決制度，將生態修復工程切實與民生民意結合在一起，實現最大程度的文明開化。在評價制度建設上也應當更加能夠體現文明的要求，不僅要專業化評價隊伍，設立專家評價機制，還要使得評價更透明，更具有決定功效，將評價結果直接與各種工程驗收以及個人利益掛鉤，提高生態修復評價機制的權威性。再次，應建立生態修復的專項資金機制。除了進一步完善現有的生態財政轉移支付制度外，還應當鼓勵民間生態融資和投資；制定政策，激勵公眾從事生態修復產業，促進新型生態修復產業的發展；設立專項財政，保障生態修復資金源的穩定；建立生態修復保證金制度；最重要還是要建立生態修復基金，從根本上改變資金鏈的問題，也同時為建立生態修復激勵機制奠定資金基礎。再有就是應建立生態修復激勵制度。在政策上要給予生態修復個人或企業以優惠，鼓勵他們研發技術和投資生態修復產業；在資金上建立的生態修復基金應當有專門的鼓勵經費，專門用于“有功則賞”；在業績評定上要直接與個人工作相掛鉤，把生態修復的業績作為管理者考核、獎勵或升遷的依據；在保證金制度上要有返還機制，對有功者要返還獎勵；在污染費以及資源稅費制度上也要有返還獎勵制度；同時還應當建立起專門的激勵標準和激勵權益救濟制度以及監督制度等。最后就是要建立起相應的輔助制度，例如生態修復權益救濟制度，生態移民的搬遷安置制度，生態修復功能區的社會保障制度，生態修復補償和賠償制度等等。這里需要強調的是生態修復的補償制度不同于生態補償制度。生態修復補償是對特定主體而言的具有實際可算損失的補償，或者是對其在生態系統受損狀態下可實際獲得利益的補償。這種補償往往是通過資源開發成本使受益者直接給付。

本文作者：吳鵬工作單位：中國政法大學