美韓文化發展政策啟發

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一、我國文化改革發展歷程

(一)改革開放前文化改革發展態勢(1949—1977年)

1956年4月，在《論十大關系》中對文化發展提出了“百花齊放、百家爭鳴”的方針(即“雙百”方針)，“雙百”方針明確地指出了文化發展的基本走向，指明了文化發展的前進道路，符合我國的實際情況，因此也成為我國文化發展的一項基本方針。繼“雙百”方針之后，于1964年9月又提出了“古為今用、洋為中用、推陳出新”這一方針，該方針是在當時文化排外主義比較盛行的情況下提出的。這一方針的提出表明了我黨在文化發展過程中對傳統文化和外來文化的態度，對于之后的文化改革發展具有指導意義。

(二)改革開放后文化改革發展態勢(1978—1990年)

1978年12月，黨的十一屆三中全會的勝利召開成為中國歷史上具有深遠影響和重大意義的一次轉折，就文化發展而言，系統地糾正了以階級斗爭為綱的文化發展模式，恢復到之前的健康穩健的文化發展體制。1979年9月，在慶祝新中國成立30周年的講話中，首次提出了“社會主義精神文明”這一全新的概念，并指出:“提高全民族的教育科學文化水平和健康水平，建設高度的社會主義精神文明。”1979年10月，鄧小平代表黨中央出席中國文藝工作者第四次代表大會并發表祝辭，提出新時期我國文化藝術事業發展的新方針，劃清了文藝與政治的界限，承認了文化市場的發展地位，提出了文化改革發展的目標。至此，文化改革發展得到了健康有序的發展環境，我國的文化改革發展進程開始明顯加快，文化政策地位明顯提高，國家級的文化政策開始形成單獨文件并在全黨全社會得以貫徹落實。1986年9月，黨的十二屆六中全會通過并了《中共中央關于社會主義精神文明建設指導方針的決議》，進一步闡明了社會主義精神文明的重要地位，指出了社會主義精神文明建設的指導方針和基本任務。該決議對于進一步加快我國文化改革發展進程，推動我國文化建設和體制改革具有重大意義。

(三)社會主義市場經濟確立后文化改革發展形勢(1991—2001年)

黨的十四大將社會主義市場經濟體制作為我國經濟體制改革的目標，這也標志著我國的改革開放進入了新的階段。1991年7月，黨的第三代領導人在《慶祝中國共產黨成立70周年大會上的講話》中，首次提出了“中國特色社會主義文化”這一概念，并認為“有中國特色社會主義的經濟、政治、文化是有機統一、不可分割的整體。”2000年，在黨的十五屆五中全會上通過了具有重要意義的文件，即《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十個五年計劃的建議》，在該文件中第一次提出了“文化產業”這一嶄新的概念。文化產業概念的提出，標志著我國文化改革發展的一大進步，對文化體制改革和文化產業發展具有決定性的意義。從20世紀80年代的“文化市場”到現在的“文化產業”，這一認識觀念上的進步反映了我們對于文化發展規律的認識逐步加深，這是市場經濟進步在文化改革發展進程中的重大體現。2000年，在廣東考察工作時提出了“三個代表”重要思想，即“我們黨始終代表著中國先進生產力的發展要求，代表著中國先進文化的前進方向，代表著中國最廣大人民的根本利益。”將“代表中國先進文化的前進方向”作為“三個代表”重要內容，突出體現了先進文化的偉大歷史作用，指明了文化發展對黨和國家的重要意義，這也是中國特色社會主義文化創新的重要的理論成果。此外，這一時期由國家相關部門制定和頒布的法律法規、政策性文件、部門規章有200多部，涉及諸多領域，如《著作權法》、《廣播電視管理條例》、《電影管理條例》、《出版管理條例》、《音像制品管理條例》、《印刷管理條例》等，這極大地豐富了文化法律法規建設。

(四)新時期文化改革發展的新形勢(2002年至今)

2002年，在黨的十六大報告中，首次在黨的文件中將文化分成公益性質的文化事業和經營性質的文化產業，并且強調要積極完善文化的相關政策，積極發展文化事業和文化產業。2003年10月，黨的十六屆三中全會通過了《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，提出了科學發展觀的重要思想，并在此基礎上提出了“新的文化發展觀”。新的文化發展觀是對文化改革發展戰略思想的突出貢獻，對于振興社會主義文化事業和加快推進文化產業發展，推動中國特色社會主義文化全面發展具有十分重要的指導意義。2004年9月，中共中央在十六屆四中全會提出了建設和諧社會的這一嶄新的命題，并于2006年10月，在十六屆六中全會上，對構建社會主義和諧社會作了系統全面的闡述。全會通過的《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》明確提出:“建設和諧文化，是構建社會主義和諧社會的重要任務。社會主義核心價值體系是建設和諧文化的根本。”2005年12月，國務院出臺了《關于深化文化體制改革的若干意見》，這是迄今為止關于文化體制改革最全面的綱領性文件，從改革文化事業單位和文化企業、調整文化領域結構等六大方面指明了深化我國文化體制改革的指導思想和目標任務。2006年9月，《國家“十一五”時期文化發展綱要》，這是我國第一部文化方面的發展綱要。2012年2月15日，《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》(以下簡稱《規劃綱要》)公布，《規劃綱要》圍繞建設社會主義文化強國的宏偉目標，明確了“十二五”時期我國文化改革發展的指導思想、方針原則、具體目標和任務，對文化改革發展作出了全面部署。《規劃綱要》重申了十七屆六中全會提出的文化改革發展的指導思想和重要方針，并在此基礎上提出了到2015年我國文化改革發展的十項主要目標，進一步明確了文化改革發展的具體要求。2012年11月8日，同志在十八大報告中提出要“扎實推進社會主義文化強國建設”，指出了文化改革發展的重要性和戰略意義，指明了我國未來文化改革發展的方向和道路。

二、我國文化改革發展的問題

(一)文化事業改革不深入

我國文化改革發展在黨的正確領導下，取得了較大的進步。但近幾年來，我國文化事業改革和文化體制改革顯現出了許多問題與缺陷，深層次問題始終沒有得到很好的解決，體制性問題成為制約文化事業發展的最大問題。首先，政府職能依舊沒有轉變，陳舊思想根深蒂固。目前，我國文化體制依舊管理過死、權限過寬，文化企事業單位職責不清，許多文化機構份內的事項都由政府直接插手代勞，文化機構法人地位和自主創新能力也漸漸消失，文化事業機構經營能力也逐漸下降。其次，部分文化事業單位所有制形勢和資金來源單一，常年依靠財政補貼，形成巨大財政負擔。2006—2011年，文化事業單位開支占文化財政總投入的86．6%，而文化產業投入僅占文化財政總投入的13．4%，大多數文化事業單位常年靠財政吃飯，盈利能力低下，資金來源單一，形成巨大的財政負擔。2005年開始的文化事業單位轉企改制也因單位自身問題和種種限制而效果不佳。最后，文化機構內部機制僵化，人事制度冗員現象嚴重。文化機構缺乏鼓勵創新的績效獎勵工資制度和競聘淘汰的激勵工作機制，崗酬匹配機制不健全，冗余人員過多。

(二)文化市場發育不健全

目前，我國文化市場還處于從計劃經濟下的行政干預模式向市場經濟下的自由配置模式轉變的過程之中。伴隨著改革開放和市場經濟的快速發展，我國文化市場也開始了以市場為導向的模式轉變，但依舊存在許多問題與不足。首先，文化市場發展緩慢，文化市場開放程度仍十分有限。我國市場經濟已經取得了飛速的發展，但文化市場發展速度明顯與經濟發展速度不相匹配，文化市場開放程度較低，許多文化單位仍是“企業招牌、衙門模式”，文化事業單位轉企改制效果不夠明顯。其次，政府監管過嚴，范圍過寬，事無巨細。我國文化市場發展受行政干預的影響較為嚴重，在圖書、教輔、音像、出版等方面仍有行政干預的政治色彩，文化市場資源配置功能難以有效發揮，致使文化產品價格扭曲。最后，文化市場產權保護真空。我國文化市場產品和創意的產權版權保護仍是空白，市場交易透明度低，盜版侵權時有發生，秩序混亂，這對文化產業長遠發展和我國文化國際形象十分不利。

(三)文化法律體系不完善

我國文化法律體系的不完善已經成為不爭的事實，且引起了法律界學者的廣泛關注。目前，我國文化法律的層次較低、可操作性較差，文化法律法規的數量和有效性遠遠不能滿足我國文化改革發展的需要。首先，文化法律建設較為落后。文化立法程序不完善，文化法律建設不系統，許多具有重要意義的法律法規仍是空白，缺乏促進文化改革發展的文化大法，促進文化市場發展繁榮的專項法律不健全，《電影法》、《電視法》、《廣播法》、《文化市場法》等均未出臺。其次，文化政策取代文化法律的現象嚴重。我國文化改革發展多以政策性文件為指導綱領，臨時制定部門規章，甚至以領導批示為落實方案，缺乏文化改革發展的科學性和嚴肅性，而且不同部門間、不同層次間的規章計劃還存在著矛盾抵觸的現象，這不僅影響文化發展規劃的落實，更影響法律的權威性和連續性。最后，文化法律建設重心偏離。許多文化法律法規過于偏重監督、限制和處罰，而沒有考慮文化法律的促進作用，應建立以發展、促進、服務為重心，以規范、懲戒為輔助的文化法律法規體系，積極引導文化市場繁榮發展。

(四)文化發展資金不充足

我國文化改革發展的資金不足是制約文化改革發展和文化產業發展的一大障礙。十年來，我國文化財政投入占國家財政比重始終保持在0．4%以下，盡管我國文化投入年年增長，但相對于財政總支出的比重和相較于文化強國的財政投入規模，我國仍然處于較低水平。首先，財政投入力度不足，投入比重不均衡。我國目前還沒有專門針對文化改革發展和文化產業發展的資金投入規劃，支持文化產業發展仍然沒有完全納入各級經濟管理部門的扶持領域，扶持文化改革發展和文化產業發展的項目資金沒有完全納入各級財政預決算項目，所需資金大多是臨時調撥，扶持力度難以保障。文化事業財政投入和文化產業財政投入比重嚴重失衡，事業投入過高，產業投入過低，不利于文化事業改革和文化產業發展。其次，投資融資限制過多，渠道不暢通。我國文化發展投融資限制過多，門檻過高，缺乏投融資的社會渠道，過于依賴財政投入，沒能充分發揮資本市場、銀行信貸、社會捐贈對文化市場的投融資作用。

三、美韓文化發展的主要政策

(一)美國文化發展的主要政策

美國是世界政治經濟強國，也是世界文化強國，引領著世界文化的發展，其文化之發達讓世界其他國家“望其項背”，它的成功離不開國家和政府的大力支持以及相關文化政策的支持和法律保障。而美國政府能全面落實其文化政策則是有賴于完善健全的法律體系。通過法律來保障文化政策落實，利用市場化發展文化產業，依托發達經濟推動文化的全球化發展，既提高了文化產業的競爭力，也促進了文化發展的高度繁榮［1］。

1．完善的文化產業政策

(1)文化產業高度市場化。美國文化產業的市場化程度高度發達，已成為推動美國政治經濟發展的支柱產業之一，其文化市場主要以自由開放和自由競爭為主要特征，得益于美國政府“開放、競爭”的文化市場管理模式。文化高度發達的美國，目前沒有專管文化的政府機構，而是以完善的法律體制和非政府的民間文化組織進行管理，如聯邦藝術暨人文委員會、國家藝術基金會、國家人文基金會和國家博物館學會等。這些非政府機構分別行使某一方面的政府職能，主要以協調文化活動和財政資助為主，沒有實際的行政管理權，在地方也沒有相關的分支派出機構。政府在文化領域的職能主要體現在公益性和市場難以觸及的文化領域。依托發達的經濟，文化產業也走向了高度市場化，影視、出版、唱片已形成完善的經營銷售網絡，甚至控制了諸多其他國家的文化市場。可見，“政府退后，市場優先”的文化產業發展模式確實是文化改革發展的未來方向。(2)健全的文化法律體系。美國文化產業得以順利發展的重要原因之一就是健全的文化法律體系。美國文化法制體系相較我國比較健全，且日趨完善，通過法律來落實文化發展政策遠比指導性文件更有保障，也更易落實。早在1790年，美國就頒布了第一部《文娛版權法》來保護文化的發展，而后，又相繼出臺了《聯邦稅收法》(1917)、《無線電法》(1927)、《國家藝術及人文事業基金法》(1965)、《博物館圖書館事業法》(1996)、《聯邦通訊法》(1996)、《反電子盜版法》(1997)、《跨世紀數字版權法》(1998)，此外還有《合同法》、《勞工法》、《商標法》、《反不正當競爭法》、《烏拉圭回合協議法》等文化相關法律法規，這些法律法規共同形成了完善的文化法律體系，對文化產業發展起到了極大的推動作用。(3)利用先進科技推動文化全球化的發展戰略。發達的科學技術在美國文化產業和文化市場上也得以全面體現。目前，美國在許多文化領域是世界最先進的，如電子出版、大眾傳播、影視制作、網絡傳輸、影音發行、通訊衛星、數字化等。依托發達的科技，美國政府通過文化外交、自由貿易打開了世界文化市場，引導文化產品出口，擴大了國內文化產業，推動其文化全球化的發展戰略，一方面利用文化產品行銷全球大大增加了國民收入和就業崗位，另一方面也通過文化理念的輸出增加了對世界政治經濟所產生的影響。

2．依托發達經濟的投融資政策

美國經濟的高度發達，保障了文化領域的資金投入;文化產業的發展，也將促進經濟的健康運行。由于聯邦政府未設文化部，所以主要依靠聯邦藝術暨人文委員會、國家藝術基金會、國家人文基金會和國家博物館學會對文化發展和文化產業進行資助，州和地方政府也會對文化領域進行資助，但對文化的直接投入十分有限，主要是鼓勵社會、企業、個人對文化的投融資，這方面的資金遠遠多于政府的投入。政府規定，對于文化行業的捐贈者和贊助者，政府會給予稅收等方面的優惠，此外，文化行業的社會關系也是捐贈贊助的重要來源。政府鼓勵企業對文化領域的投融資，發達的資本市場與貨幣市場也為投融資提供了便利。許多文化企業也與各大財團保持著千絲萬縷的聯系，也讓文化產業融得大量資金。政府的大力鼓勵和發達的投融資體系，使得社會各界均樂于對文化行業進行投資、融資、捐贈和贊助。

(二)韓國文化發展的主要政策

韓國在20世紀60年代時還是貧困國，然而到了八九十年代，韓國就已是亞洲最具活力的經濟體，之后就一直是亞洲乃至世界的經濟先鋒。目前，韓國文化產業高度發達，最具代表性的影視唱片業更是風靡世界。作為我們的鄰國，韓國文化改革發展的成功具有十分重要的參考價值［2］。

1．文化立國的產業政策

(1)突出文化發展戰略。早在1986年，韓國的經濟發展“六五”計劃中就已明確提出了“文化發展和國家發展同步化”的戰略目標，為之后“文化立國”打下了堅實的基礎。1990年，政府出臺了《文化發展十年規劃》，完善了文化發展的相關指導和規劃。1993年，韓國政府制定了《文化繁榮五年計劃》，提出了未來五年文化產業的發展格局。1998年，韓國繼日本之后，正式提出了“文化立國”戰略，全面推進文化改革發展和文化產業發展，于同年又頒布了《國民政府的新文化政策》。1999年，韓國政府頒布了新一期的《文化產業發展五年計劃》，繼續文化的快速發展。進入21世紀，文化產業又被定位為韓國經濟發展的戰略性支柱產業，文化發展和文化產業發展的地位有增無減，并于2000年提出了《21世紀文化產業的設想》和《電影產業振興綜合計劃》。2001年，再次提出《文化韓國21世紀設想》，為21世紀韓國的經濟發展和文化產業發展指出前進的道路。至此，“文化”已成為韓國的經濟支柱和發展戰略而不可撼動。(2)健全政府職能機構。為促進文化改革發展和文化產業發展，韓國政府建立了一批專事文化的政府機構，為文化發展保駕護航。1994年，韓國發展下設了文化產業政策局，專門指導規劃文化產業的發展。1997年，因東南亞金融危機影響，韓國經濟受創，韓國政府為扶持文化產業渡過難關，成立文化產業基金，專對文化企業提供貸款。1999年，韓國政府設立游戲綜合支援中心和游戲技術開發中心，專對新興的游戲文化產業提供資金和技術幫助。2000年，新增文化產業振興委員會，旨在對文化產業發展提供全面指導和落實相關政策安排。之后，又設立文化產業振興院，旨在配合制定文化產業發展政策，培養文化專門人才，開發國外文化市場。(3)優化文化產業布局。韓國建立的一批文化職能機構，在優化文化產業布局、調整文化產業結構中發揮了巨大作用。依據本土文化市場結構的特點和優勢，文化產業振興院作出了專業化城市生產布局規劃，將部分優勢文化產業集中在某些城市來集中發展，每個文化產業規劃城市的發展領域各有不同，互有分工。如富川、大田、釜山主要發展漫畫、影音和游戲，光州、春川主要發展動畫、卡通，全州、濟州主要發展數字、影像等。此外，全國到2010年共建立20多個文化產業園區，以整合科研實力，進一步提高文化產業競爭力。

2．力度空前的財政政策

“文化立國”戰略的制定，為韓國未來發展指明了方向，隨著韓國經濟實力的不斷增強，其財政政策的大力扶持也漸漸成為推動文化改革發展和文化產業發展的重要手段。韓國要以文化立國，可想而知，其在文化方面的財政投入一定不少，統計數字也顯示出韓國在文化產業發展方面的財政投入空前，投入比例穩居世界前兩名。1998年，財政在文化產業方面投入已達到29232億韓元。2000年，財政在文化產業方面的投入突破了國家財政總額的1%，如此高的比例領先世界。2001年，財政在文化產業方面的投入同比增長9．1%，突破1兆韓元。2003年，財政在文化產業方面的投入更是達到1．1673兆韓元。此外，政府還設立了文藝振興基金、文化產業振興基金、信息化促進基金、廣播發展基金、電影振興基金、出版基金來共同促進文化產業化發展，形成了資金投入規模大、優惠程度高、扶持范圍廣的文化發展財政政策體系。

四、美韓文化發展政策的啟示

(一)健全文化產業發展政策

韓國文化發展和文化產業發展的成功主要依托其“文化立國”的戰略目標，產業政策的發展戰略和發展目標對一個產業的興衰至關重要。因此，首先應當充分認識文化改革發展和文化產業發展的重要意義，堅定“文化興國”的政策導向，在此基礎之上提高文化產業地位，制定一系列符合國家現實條件的文化發展政策，在黨的大政方針指導下，健全長期性、綜合性、前瞻性的文化改革發展政策和文化產業發展政策［3］。其次，為真正貫徹落實文化改革發展政策，為文化產業發展保駕護航，應健全政府文化改革發展機構，建立部門間的溝通機制，協調政策實施落實。最后，注意在文化改革發展政策制定和實施過程中，應時刻發揮市場化的優勢作用，美國文化產業的高度發達也正是市場化作用的結果，這是行政命令所無法取代的，堅持“政府退后，市場優先”的文化產業發展模式必將是文化產業發展政策的未來方向。

(二)完善文化法律法規體系

通過對國外文化發展政策的比較分析，我們不難發現，文化發展的優劣和文化相關法制建設有著密切聯系，最為典型的要數美國。美國文化法制體系相較我國起步較早、更為健全，且日趨完善，通過法律來落實文化發展政策遠比指導性文件更有保障，也更易落實。盡管我國也在文化法制建設上有了長足進步，但我國在文化事業、文化產業、文化市場等諸多領域仍是法律空白，許多法規也時過境遷。因此，我國應當積極借鑒國外有益經驗，及時修訂陳章舊規，適時制定新則，在已有法律的基礎上，完善文化方面的法律法規體系，填補我國文化法律的不足，為文化改革發展和文化產業發展提供法理支持和法律保障［4－5］。

(三)加強財政政策扶持力度

財政政策始終是推動文化改革發展和文化產業發展最為重要的政策工具。以“文化立國”的韓國在文化改革發展和文化產業發展方面的財政投入十分巨大，2001—2011年韓國在文化方面的財政投入占財政總支出的比重年均始終保持在1%以上，而同期我國的文化財政投入占財政總支出的比重年均僅為0．386%。巨大的財政投入為韓國文化產業的高速繁榮打下了堅實的基礎。韓國政府還建立了各種扶持文化企業發展的文化產業基金，形成資金投入大、優惠程度高、扶持范圍廣的文化發展財政政策體系。我國文化發展和文化產業發展較為落后，財政政策的扶持對文化產業發展意義重大，我們應在借鑒國外先進經驗的基礎上，加強政府財政對文化企業的扶持力度，加大對文化產業的資金投入，建立以政府財政為主導、鼓勵社會投資的文化產業基金會，以拓寬資金來源渠道，建立文化改革發展和文化產業發展的專用資金制度，以使財政資金能夠發揮最大效用。

(四)實施多元化投融資政策

國外文化改革發展的有益經驗和我國文化改革發展的現實情況都表明，僅僅依靠財政政策的單方面投入是遠遠不夠的，應當擴大資金來源，拓寬融資渠道，建立多元化的投融資政策。美國依托高度發達的經濟，在發展文化產業方面大力鼓勵社會、企業、個人對文化產業和文化機構投資，充分利用發達的資本市場和銀行信貸為文化企業進行融資，社會投入資金遠遠多于政府投入。我國也應在借鑒國外先進經驗的基礎上，完善對文化改革發展和文化產業發展的投融資政策，降低市場準入制度以鼓勵社會投資，擴大非公有制經濟參與的范圍和比重，并對投資政府導向文化產業的企業給予一定稅收優惠，拓寬融資渠道，加強資本市場和銀行信貸對文化產業的支持力度，大力推進文化改革發展和文化產業發展繁榮。（本文來自于《哈爾濱商業大學學報·社會科學版》雜志。《哈爾濱商業大學學報·社會科學版》雜志簡介詳見.）

作者：尹航李秉坤工作單位：哈爾濱商業大學財政與公共管理學院