社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)不足與完善

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一、刑法對(duì)“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”規(guī)定之修正必要

(一)相關(guān)刑事法律梳理。《刑法修正案(八)》出臺(tái)以前，我國(guó)刑法對(duì)于公安機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)有著明確表述:第38條第2款、第76條、第84條規(guī)定被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋的三類犯罪分子由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行。對(duì)于此三類犯罪分子應(yīng)當(dāng)遵守的規(guī)定，在第39、75、84條中分別將社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)表述為“執(zhí)行機(jī)關(guān)”、“考察機(jī)關(guān)”、“監(jiān)督機(jī)關(guān)”。后在社區(qū)刑罰執(zhí)行工作中，公安機(jī)關(guān)屢現(xiàn)精力不足、工作開(kāi)展不順。作為《刑法》所規(guī)定的執(zhí)法主體，與2003年“兩高兩部”《關(guān)于開(kāi)展社區(qū)矯正試點(diǎn)工作的通知》“司法行政機(jī)關(guān)牽頭”的規(guī)定相矛盾，造成了長(zhǎng)期存在對(duì)社區(qū)刑罰執(zhí)行的工作、執(zhí)法“雙主體”(公安是執(zhí)法主體、司法行政是工作主體)的詬病。最終2011年《刑法修正案(八)》通過(guò)刪去具體的社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)、修改為“依法實(shí)行社區(qū)矯正”的方式，規(guī)避了“雙主體”問(wèn)題，同時(shí)也回避了執(zhí)行機(jī)關(guān)的具體所指。另外，緩刑、假釋的犯罪分子在考驗(yàn)期間應(yīng)當(dāng)遵守哪一機(jī)關(guān)的相關(guān)規(guī)定，也能體現(xiàn)對(duì)其執(zhí)行刑罰的機(jī)關(guān)是哪一具體機(jī)關(guān)。因此相應(yīng)地，《刑法修正案(八)》將第77條第2款、第86條第3款中“公安機(jī)關(guān)”的規(guī)定改為“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門”，意即回避了公安機(jī)關(guān)原本作為執(zhí)法主體的身份。緊接著2012年《刑事訴訟法》也就社區(qū)矯正執(zhí)法主體問(wèn)題做出了相對(duì)實(shí)體法規(guī)定的適應(yīng)性修改，將原有的“公安機(jī)關(guān)予以考察、監(jiān)督”的內(nèi)容改為第258條中的“依法實(shí)行社區(qū)矯正，由社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行”。2016年12月，在提供具體工作法律依據(jù)的《征求意見(jiàn)稿》中，規(guī)定了“國(guó)務(wù)院司法行政部門”主管全國(guó)社區(qū)矯正工作，“縣級(jí)以上地方人民政府司法行政部門”負(fù)責(zé)其行政區(qū)域內(nèi)的社區(qū)矯正工作。須知當(dāng)前司法實(shí)踐中主管社區(qū)矯正的是司法部社區(qū)矯正管理局這一職能機(jī)構(gòu)，地方政府的司法行政部門則是包含社區(qū)矯正在內(nèi)的多項(xiàng)職能工作的綜合性機(jī)構(gòu)，《征求意見(jiàn)稿》中的機(jī)構(gòu)設(shè)置未能將社區(qū)矯正同其他司法行政工作區(qū)分開(kāi)來(lái)，相比《中華人民共和國(guó)監(jiān)獄法》中對(duì)于“監(jiān)獄”這一行刑機(jī)構(gòu)明確的表述，社區(qū)矯正的機(jī)構(gòu)、場(chǎng)所在法律規(guī)定中還是相當(dāng)籠統(tǒng)的，不利于執(zhí)法工作的開(kāi)展。(二)現(xiàn)有條文凸顯機(jī)構(gòu)模糊之局限。首先，刑法規(guī)定籠統(tǒng)導(dǎo)致指導(dǎo)不暢。值得肯定的是《刑法修正案(八)》為社區(qū)矯正在我國(guó)作為刑罰執(zhí)行方式提供了法律依據(jù)，但對(duì)于何為社區(qū)矯正執(zhí)法機(jī)關(guān)、如何運(yùn)作的具體要求并未作出規(guī)定。刑法對(duì)于社區(qū)矯正的規(guī)定較為籠統(tǒng)、缺乏實(shí)際操作性，誰(shuí)來(lái)接替公安機(jī)關(guān)“只‘破’不‘立’”〔3〕，造成司法行政機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正執(zhí)法主體的法律地位不受保障，其無(wú)執(zhí)法權(quán)，執(zhí)法嚴(yán)肅性、威懾力不高，工作的開(kāi)展受到了各種挑戰(zhàn)，社區(qū)矯正工作仍依賴于《實(shí)施辦法》等規(guī)范性文件的規(guī)定，法律進(jìn)步有限。《征求意見(jiàn)稿》中“國(guó)務(wù)院司法行政部門”的規(guī)定，似是為彌補(bǔ)這一不足，但也不免失之于寬，可見(jiàn)刑法的規(guī)定將直接制約即將出臺(tái)的《社區(qū)矯正法》關(guān)于機(jī)構(gòu)問(wèn)題的規(guī)定。其次，機(jī)構(gòu)表述不一導(dǎo)致指向不明。《刑法》修改應(yīng)當(dāng)十分慎重，特別針對(duì)某一立法目的所做的修改應(yīng)當(dāng)思慮全面，意指明確。《刑法修正案(八)》出臺(tái)以前公安機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正執(zhí)行主體的地位明確，第39、75、84條中的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”、“考察機(jī)關(guān)”、“監(jiān)督機(jī)關(guān)”均可對(duì)應(yīng)第38、76、85條理解為公安機(jī)關(guān)，而《刑法修正案(八)》直接刪去了對(duì)于社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)的規(guī)定，導(dǎo)致這三種表述所指不明，刑法作為法律規(guī)范的明確性受到了破壞。再次，程序法保障有限。2012年修改后的《刑事訴訟法》第258條雖然補(bǔ)充了《刑法》未予明確的機(jī)構(gòu)問(wèn)題，但其表述停留在“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”，雖然間接承認(rèn)了規(guī)定執(zhí)行機(jī)關(guān)的必要，但卻仍未給負(fù)責(zé)社區(qū)矯正的司法行政機(jī)關(guān)正名。程序法對(duì)于實(shí)體法的具體執(zhí)行有著保障作用，而這次修改中卻沒(méi)能解決實(shí)務(wù)問(wèn)題，對(duì)刑法規(guī)定進(jìn)一步完善的要求仍有必要。(三)現(xiàn)有刑事法律局限之原因。研究社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的相關(guān)刑事法律，需在立法原意和限制的范圍內(nèi)考量。首先，對(duì)于現(xiàn)行刑法中社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)規(guī)定籠統(tǒng)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)考慮到《刑法》作為部門法，直接影響到下位法的制定，不可朝令夕改，需兼顧法律的前瞻性。鑒于在社區(qū)矯正試點(diǎn)試行中，公安機(jī)關(guān)和司法行政機(jī)關(guān)之間發(fā)生過(guò)執(zhí)法主體的變更，但社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)又尚未產(chǎn)生成熟經(jīng)驗(yàn)的情況下，《刑法》修改直接由“公安機(jī)關(guān)”改為“司法行政機(jī)關(guān)”執(zhí)行社區(qū)刑罰的做法顯然草率。在《社區(qū)矯正法》尚未出臺(tái)，社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)未成定局的情況下，將社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)規(guī)定為較為寬泛的“國(guó)務(wù)院有關(guān)部門”是一個(gè)保守之舉，但也是可以理解的，以防對(duì)社區(qū)矯正制度發(fā)展預(yù)估狹隘、對(duì)社區(qū)矯正法的制定起到限制作用。其次，對(duì)于“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”表述不清、指向不明的問(wèn)題，其本質(zhì)在于立法的滯后性，因?yàn)榱⒎靶薷亩紩?huì)受到社會(huì)物質(zhì)條件和實(shí)踐發(fā)展水平的限制，法律修正案也是積極適應(yīng)實(shí)踐發(fā)展的進(jìn)程及需求的產(chǎn)物。現(xiàn)行刑法很難將試點(diǎn)中的執(zhí)法機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)寫入刑法，這是由于我國(guó)尚未形成完善的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)體系。在實(shí)踐中雖經(jīng)歷了執(zhí)法主體轉(zhuǎn)換，司法行政機(jī)關(guān)不斷通過(guò)建設(shè)縣級(jí)執(zhí)行機(jī)構(gòu)(社區(qū)矯正中心等)、強(qiáng)化司法所力量等途徑完善社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，但仍面臨一些質(zhì)疑，一些地方進(jìn)行了不同于現(xiàn)狀的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)創(chuàng)新探索，是對(duì)現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置的挑戰(zhàn)。如果現(xiàn)行機(jī)構(gòu)設(shè)置仍不能很好適應(yīng)社區(qū)矯正工作、不能產(chǎn)生好的經(jīng)驗(yàn)，則立法難以對(duì)其作出確認(rèn)。(四)域外刑事法律對(duì)我國(guó)的借鑒。許多國(guó)家(地區(qū))刑事法律中對(duì)于緩刑、假釋等執(zhí)行機(jī)關(guān)均有著具體的條文規(guī)定，有的通過(guò)“定義”的方式在刑法典之首對(duì)相關(guān)主體、機(jī)構(gòu)進(jìn)行明確，如美國(guó)《阿拉巴馬州法典》第14－8－1條“……州矯正機(jī)構(gòu)。這個(gè)詞意味并包括以下機(jī)構(gòu):阿而墨和德雷珀矯正中心、弗蘭克林青年中心……”〔4〕，另有加拿大、我國(guó)香港等國(guó)家和地區(qū)也多采用這種立法方式，使得法典中對(duì)于執(zhí)法機(jī)構(gòu)的類型和設(shè)置一目了然，通過(guò)法律條文的明確強(qiáng)化了執(zhí)法主體的法律地位和效力。有的與我國(guó)相似，將相關(guān)條文編于刑罰篇，同時(shí)規(guī)定職能和執(zhí)行機(jī)關(guān)，如《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》在第三編刑罰的第十章處刑中第73條第6款規(guī)定:“對(duì)被判緩刑人行為的監(jiān)督由授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行，而對(duì)軍人，則由部隊(duì)或機(jī)關(guān)的指揮人員進(jìn)行。”在第四編免除刑事責(zé)任與免除刑罰的第十二章“免除刑罰”中第79條“假釋”第6款規(guī)定:“對(duì)被假釋人員行為的監(jiān)督由授權(quán)的專門國(guó)家機(jī)關(guān)執(zhí)行，而對(duì)軍人，則由部隊(duì)和機(jī)關(guān)的指導(dǎo)人員進(jìn)行。”〔5〕另外，在《俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典》中，第八編“對(duì)被判緩刑人員的監(jiān)督”第二十四章第187條規(guī)定:“對(duì)被判緩刑人員的行為由其住所地的刑事執(zhí)行檢查處進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)被判緩刑軍人由其所在部隊(duì)指揮機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督。”〔6〕俄羅斯刑事法律對(duì)于緩刑犯監(jiān)督管理的規(guī)定，同我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定有著極其相似的情況，因此更加值得進(jìn)行比較借鑒。可見(jiàn)，《俄羅斯聯(lián)邦刑法典》對(duì)于緩刑犯的具體執(zhí)行機(jī)關(guān)并未做具體規(guī)定，但明確了“由授權(quán)的國(guó)家機(jī)關(guān)進(jìn)行”，而在《俄羅斯聯(lián)邦刑事執(zhí)行法典》中具體指出了“由其住所地的刑事執(zhí)行檢查處進(jìn)行監(jiān)督”。對(duì)于執(zhí)行機(jī)關(guān)如何在法律條文中體現(xiàn)，不同的國(guó)家有著不同的規(guī)定方式，但均指明了由何種機(jī)構(gòu)承擔(dān)，可見(jiàn)刑事立法中對(duì)于刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的規(guī)定是必不可少的部分。因此，在我國(guó)，“機(jī)構(gòu)”入刑具有必要性:第一，《刑法》對(duì)于管制、緩刑、假釋犯的刑罰執(zhí)行不能在執(zhí)行主體上進(jìn)行模糊處理。《立法法》第6條第2款規(guī)定“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性”。在刑法中要體現(xiàn)法律規(guī)范的明確性、具體性，不僅需要對(duì)具體入罪門檻和法定刑界限加以明確，更不能遺漏對(duì)刑罰具體執(zhí)行的明確。刑法規(guī)范的明確性要求應(yīng)當(dāng)包括對(duì)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的具體明確。第二，執(zhí)行主體改變后遺留的條文漏洞應(yīng)及時(shí)修補(bǔ)。對(duì)《刑法》的有效執(zhí)行，有賴于立法條文的針對(duì)性強(qiáng)、操作性高，《刑法修正案(八)》顧此失彼地刪去了原有執(zhí)法主體的內(nèi)容卻未對(duì)原有條文的邏輯鏈條一并完善，因此對(duì)于執(zhí)行主體表述不規(guī)范、意指不明的刑法條文應(yīng)一并統(tǒng)一修改。第三，《刑法》對(duì)于社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的規(guī)定直接影響后續(xù)的《社區(qū)矯正法》作出相應(yīng)規(guī)定，有利于明確社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的執(zhí)法權(quán)。

二、相關(guān)刑法條文修改內(nèi)容之爭(zhēng)議及思考

(一)司法行政機(jī)關(guān)作為社區(qū)矯正執(zhí)行主體的爭(zhēng)議。第一，應(yīng)確立司法行政機(jī)關(guān)為執(zhí)行主體。有觀點(diǎn)提出應(yīng)由刑法確認(rèn)司法行政機(jī)關(guān)的社區(qū)矯正執(zhí)行主體身份。〔7〕認(rèn)為司法行政機(jī)關(guān)管理刑罰執(zhí)行工作符合刑事司法職能分配的要求，司法所在與監(jiān)獄銜接、掌握和利用基層社會(huì)資源方面存在優(yōu)勢(shì)〔8〕;認(rèn)為社區(qū)刑罰執(zhí)行與監(jiān)禁刑罰執(zhí)行同歸司法行政機(jī)關(guān)管理，有利于實(shí)現(xiàn)刑事執(zhí)行一體化，應(yīng)盡快于刑法中明確執(zhí)行機(jī)關(guān)。〔9〕第二，司法行政機(jī)關(guān)不宜作為執(zhí)行主體。當(dāng)前，司法行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)行主體實(shí)際上是由司法所承擔(dān)。但在硬件上，司法所基礎(chǔ)設(shè)施落后于社區(qū)矯正規(guī)范化專業(yè)化要求;軟件上，工作隊(duì)伍也呈現(xiàn)專業(yè)性不足、執(zhí)法能力不強(qiáng)、穩(wěn)定性不高的問(wèn)題〔10〕;地域上，司法所分散和獨(dú)立的特征無(wú)法保障矯正資源的整合，按照行政區(qū)劃劃分的管轄范圍太小，也不能基本適應(yīng)社區(qū)服刑人員流動(dòng)性較大的現(xiàn)實(shí);管理上，司法所屬于多頭管理，受地方政府、司法局等多部門的管理〔11〕，需要配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，各項(xiàng)任務(wù)存在性質(zhì)差異。(二)執(zhí)行機(jī)構(gòu)獨(dú)立還是多元的爭(zhēng)議。首先，應(yīng)盡快建立獨(dú)立專門的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)。一方面，工作多元化不符合刑事執(zhí)行專門化、統(tǒng)一化要求，由身兼多任的司法所管理社區(qū)罪犯容易造成職責(zé)沖突，既不利于提高刑罰執(zhí)行效率，也不利于自身其他職責(zé)的履行。另一方面，從長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，社區(qū)矯正應(yīng)由專門機(jī)構(gòu)統(tǒng)一管理，這是由社區(qū)矯正性質(zhì)決定的，是與其相應(yīng)的權(quán)力屬性相符的職能機(jī)構(gòu)。〔12〕社區(qū)矯正在我國(guó)刑事執(zhí)行領(lǐng)域展現(xiàn)出了優(yōu)勢(shì)及發(fā)展?jié)摿Γ湟?guī)范化專業(yè)化發(fā)展必然要求提供多學(xué)科融合、高素質(zhì)的服務(wù)，而當(dāng)前執(zhí)法主體及工作隊(duì)伍是難以勝任的。其次，認(rèn)為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)多元。有學(xué)者認(rèn)為緩刑犯、假釋犯、管制犯三者性質(zhì)不同，應(yīng)當(dāng)區(qū)分管理、設(shè)置不同的矯正項(xiàng)目，因此所對(duì)應(yīng)的矯正機(jī)構(gòu)也應(yīng)不同。〔13〕(三)宜建立獨(dú)立專門機(jī)構(gòu)管理社區(qū)矯正之辨析。首先，“司法行政機(jī)關(guān)”不宜規(guī)定為社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)。在觀點(diǎn)爭(zhēng)議中，支持者主張確立司法行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體，反對(duì)者提出司法所不適合管理社區(qū)矯正，呼吁建立獨(dú)立專門的機(jī)構(gòu)。但實(shí)際上這些討論中并沒(méi)有明確反對(duì)“司法行政機(jī)關(guān)”作為社區(qū)矯正執(zhí)行機(jī)關(guān)入刑的觀點(diǎn)。筆者認(rèn)為，《刑法》中不應(yīng)將“司法行政機(jī)關(guān)”作為社區(qū)矯正的執(zhí)行機(jī)關(guān)，理由有三:其一，《刑法》中規(guī)定了“監(jiān)禁刑由監(jiān)獄執(zhí)行”的條文，而“司法行政機(jī)關(guān)”的級(jí)別要高于“監(jiān)獄”，更是包含了監(jiān)獄機(jī)關(guān)，使得社區(qū)矯正與監(jiān)禁刑刑罰執(zhí)行在地位上并不對(duì)等。其二，司法行政機(jī)關(guān)的工作職能和任務(wù)包括刑罰執(zhí)行和非刑罰執(zhí)行，因此，寫入“司法行政機(jī)關(guān)”涵蓋范圍過(guò)寬，在一定程度上會(huì)淡化刑罰執(zhí)行的本質(zhì)屬性。其三，雖然《實(shí)施辦法》出臺(tái)后扭轉(zhuǎn)了“雙主體”的局面，但公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等作為社區(qū)矯正工作的參與者，仍然發(fā)揮著毋庸置疑的作用。特別是公安機(jī)關(guān)在司法所缺乏執(zhí)法權(quán)處置權(quán)的情況下，對(duì)違反社區(qū)矯正相關(guān)規(guī)定、禁止令等的社區(qū)服刑人員予以處罰、收監(jiān)等，是學(xué)者提出應(yīng)將公安機(jī)關(guān)列為輔助機(jī)關(guān)的觀點(diǎn)的重要原因，認(rèn)為應(yīng)利用好公安機(jī)關(guān)過(guò)去積累的行刑經(jīng)驗(yàn)和掌握的戶籍等信息庫(kù)。〔14〕因此，將司法行政機(jī)關(guān)作為執(zhí)法主體寫入刑法，有可能導(dǎo)致其他機(jī)關(guān)推諉工作、回避參與的理由。其次，司法所不宜作為社區(qū)矯正執(zhí)行場(chǎng)所。社區(qū)矯正執(zhí)行主體經(jīng)歷了兩次變化，第一次變化是由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)轉(zhuǎn)向司法行政機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)共同負(fù)責(zé)，即將原來(lái)由公安機(jī)關(guān)監(jiān)管的社區(qū)罪犯納入到社區(qū)矯正的管轄范圍，但公安機(jī)關(guān)仍作為執(zhí)法主體參與配合監(jiān)管;第二次變化是《實(shí)施辦法》出臺(tái)后，規(guī)定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)為司法行政機(jī)關(guān)，公安機(jī)關(guān)不再作為執(zhí)法主體，僅對(duì)社區(qū)罪犯重犯收監(jiān)等工作配合協(xié)助。第一次變化的問(wèn)題在于雙主體模式雖然強(qiáng)調(diào)了配合，卻忽視了這樣不僅容易導(dǎo)致溝通不暢、管理推諉，也影響了工作的專業(yè)化和規(guī)范化。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的第二次變化是司法所獨(dú)立管理，但由于基層司法所有九項(xiàng)職能，力不從心，只能通過(guò)借調(diào)監(jiān)獄、戒毒人民警察、聘用社會(huì)工作者、協(xié)管員等方式充實(shí)力量，希望以此來(lái)強(qiáng)化執(zhí)法能力，但實(shí)踐證明，司法所作為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)并不是最佳選擇。司法所不宜作為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的原因:一是司法所是各區(qū)縣司法局在鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的派出機(jī)構(gòu)，在社區(qū)矯正之前，它并沒(méi)有刑罰執(zhí)行的功能，社區(qū)矯正對(duì)司法所來(lái)說(shuō)是個(gè)新事物。司法所雖然承擔(dān)了罪犯管理職責(zé)，卻并沒(méi)有處罰權(quán)，無(wú)法及時(shí)對(duì)社區(qū)罪犯采取強(qiáng)制措施。與監(jiān)獄相比，尚不具備刑罰執(zhí)行的法定職權(quán)，對(duì)此，有一些地方初步嘗試了以組建執(zhí)法中隊(duì)的方式將社區(qū)矯正工作與司法所剝離，以解決司法所的現(xiàn)實(shí)困境。〔15〕這反映了基層工作者通過(guò)實(shí)踐認(rèn)識(shí)到做好社區(qū)矯正工作需要建立專門的刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)。二是社區(qū)矯正作為國(guó)家刑罰執(zhí)行權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)肅嚴(yán)格、公平公正。而各地司法所的建設(shè)和條件仍然存在著地區(qū)差異，在機(jī)構(gòu)設(shè)施、隊(duì)伍建設(shè)、管理體系、執(zhí)法水平、嚴(yán)格程度等方面尚不能達(dá)到統(tǒng)一規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)，一些地方脫管漏管虛管問(wèn)題嚴(yán)重。這些問(wèn)題在身兼數(shù)職、編制不足的司法所中難以在短期內(nèi)得到根本改變。因此，將社區(qū)矯正從司法所職能工作中剝離出來(lái)由專門的機(jī)構(gòu)承擔(dān)具有緊迫性。再次，應(yīng)建立社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)管理社區(qū)矯正。目前在刑法條文中明確的社區(qū)矯正實(shí)施對(duì)象有管制犯、緩刑犯和假釋犯，除卻管制刑是刑法規(guī)定的主刑以外，另兩種則為具體應(yīng)用中根據(jù)一定條件給予罪犯的寬緩的執(zhí)行方式，其中緩刑與假釋又具有著行刑過(guò)程中是否存在監(jiān)禁刑部分等顯著區(qū)別。不同類型的社區(qū)服刑人員，其人身危險(xiǎn)性、行刑方式、考驗(yàn)方式及后果都是有所區(qū)別的，但這些區(qū)別在行刑過(guò)程中所體現(xiàn)的是具有針對(duì)性、個(gè)別化的矯正手段，強(qiáng)調(diào)不同類型社區(qū)服刑人員在監(jiān)管方式、強(qiáng)度、矯正項(xiàng)目等方面的對(duì)癥下藥，是能夠在矯正類型化、個(gè)別化的管理原則下得以實(shí)現(xiàn)的。而將以上三類罪犯在行刑階段嚴(yán)格劃分，雖然具有合理的理論解讀，卻很難適應(yīng)當(dāng)下社區(qū)矯正在我國(guó)的制度發(fā)展條件。同時(shí)，不同于英美國(guó)家具有成熟的矯正制度和機(jī)構(gòu)框架，我國(guó)在推動(dòng)社區(qū)矯正本土化發(fā)展的進(jìn)程中，仍同步進(jìn)行著對(duì)于管制、緩刑、假釋制度及其運(yùn)用的調(diào)整和推動(dòng)，相較于針對(duì)各類實(shí)施對(duì)象建設(shè)對(duì)應(yīng)的執(zhí)行管理機(jī)構(gòu)，首先建立起一個(gè)成熟、獨(dú)立的社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)更為重要，其體現(xiàn)的刑罰執(zhí)行系統(tǒng)的發(fā)展方向，也將是有別于英美國(guó)家的。總之，通過(guò)刑法來(lái)規(guī)定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，是確認(rèn)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)執(zhí)法地位的立法行為，社區(qū)矯正工作的運(yùn)行離不開(kāi)一個(gè)明確、獨(dú)立且完備的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。“司法行政機(jī)關(guān)”作為社區(qū)刑罰執(zhí)行主體具備合理性，但不宜在《刑法》中直接規(guī)定，由司法所作為基層社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)的做法亦不可取。確立和保障司法行政機(jī)關(guān)對(duì)非監(jiān)禁刑的刑罰執(zhí)行主體身份、構(gòu)建合理的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)體系的正確做法，應(yīng)當(dāng)有兩個(gè)步驟:(1)在司法行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)之內(nèi)確立一個(gè)與監(jiān)獄機(jī)關(guān)相對(duì)的社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，專門執(zhí)行社區(qū)矯正，完善上下級(jí)相應(yīng)的縱向體系、各級(jí)管轄區(qū)域的橫向劃分;(2)通過(guò)刑事法律的完善賦予這一機(jī)關(guān)執(zhí)法權(quán)及處罰權(quán)，與提高工作隊(duì)伍的刑罰執(zhí)行素質(zhì)水平相結(jié)合，保障其能夠較為有效地完成社區(qū)矯正中懲罰性、恢復(fù)性職能。

三、對(duì)《刑法》中“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”表述修改的建議

社區(qū)矯正相關(guān)法律體系的建立是一個(gè)逐步完善的過(guò)程，而完善的順序必然是從上位法對(duì)基本問(wèn)題的解答和確認(rèn)，到下位法對(duì)如何具體執(zhí)行和保障的規(guī)定。《社區(qū)矯正法》尚未出臺(tái)，其《征求意見(jiàn)稿》已引發(fā)了學(xué)界和實(shí)務(wù)單位的諸多討論，對(duì)于基本問(wèn)題的意見(jiàn)不合仍然是討論的核心。在《刑法》中尚未明確社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)問(wèn)題，甚至條文呈現(xiàn)空白，必然造成無(wú)休止的爭(zhēng)論，《社區(qū)矯正法》從效力等級(jí)上也無(wú)法超越基本法《刑法》去確認(rèn)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)問(wèn)題，否則將造成法律沖突。因此，通過(guò)制定刑法修正案對(duì)社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)問(wèn)題進(jìn)行完善，是解決這一沖突發(fā)生的必要先行之策。刑法的修改，對(duì)社區(qū)矯正法的制定也將有所借鑒。(一)對(duì)“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”表述的修改方式。主要有:一是將《刑法》中的“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”改為“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”。二是在第38條、第76條、第85條“依法實(shí)行社區(qū)矯正”的表述前增加“由社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”。三是將第39條、第40條、第75條、第84條中“執(zhí)行機(jī)關(guān)、考察機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)”的表述統(tǒng)一替換為“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”。(二)修改理由。1．改為“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”的表述是否準(zhǔn)確確定社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)需要明確社區(qū)矯正性質(zhì)。有觀點(diǎn)認(rèn)為社區(qū)矯正是非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動(dòng)與矯正惡習(xí)助其回歸社會(huì)的雙重性質(zhì)〔16〕;有觀點(diǎn)認(rèn)為社區(qū)矯正具有刑罰執(zhí)行和社會(huì)福利雙重性質(zhì)。〔17〕也有觀點(diǎn)認(rèn)為，社區(qū)矯正既不是刑罰執(zhí)行活動(dòng)也不是刑種，而是我國(guó)的刑事政策。〔18〕還有觀點(diǎn)指出“社區(qū)矯正”的翻譯有誤，管理社區(qū)服刑人員的本質(zhì)屬性是刑罰執(zhí)行、懲罰是其基本任務(wù)，應(yīng)改為“社區(qū)刑罰執(zhí)行”〔19〕;《刑法修正案(八)》為社區(qū)矯正的刑罰執(zhí)行性質(zhì)正名后，社區(qū)矯正的懲罰性得到了強(qiáng)調(diào)，促使實(shí)務(wù)部門進(jìn)一步正視執(zhí)法工作的嚴(yán)肅性和規(guī)范化。筆者認(rèn)為，影響刑事立法對(duì)“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”明確表述的重要因素是對(duì)社區(qū)矯正的性質(zhì)缺乏共識(shí)。之所以產(chǎn)生如此情況，需從兩個(gè)角度來(lái)看。第一，學(xué)者對(duì)于社區(qū)矯正性質(zhì)的討論，是基于對(duì)這一制度展開(kāi)的理論研究，是對(duì)于社區(qū)矯正制度本身的一種定性，或者說(shuō)是對(duì)社區(qū)矯正應(yīng)當(dāng)以何種功能、價(jià)值扎根于我國(guó)的討論。這種討論，需將我國(guó)犯罪與社會(huì)問(wèn)題現(xiàn)實(shí)、法律實(shí)施環(huán)境等，同這一制度在國(guó)外起源時(shí)的功能目標(biāo)、國(guó)際運(yùn)用和實(shí)踐中所發(fā)展出來(lái)的多種形式和經(jīng)驗(yàn)相結(jié)合來(lái)展開(kāi)。可以說(shuō)，這些爭(zhēng)議仍然在嘗試解決這一制度引入后如何進(jìn)行選擇和重構(gòu)的基礎(chǔ)性問(wèn)題。第二，在實(shí)務(wù)中，社區(qū)矯正是國(guó)家刑罰執(zhí)行制度的一大創(chuàng)新，因此社區(qū)矯正的性質(zhì)對(duì)于刑事法律來(lái)說(shuō)很容易回答。相比監(jiān)禁刑執(zhí)行，社區(qū)刑罰執(zhí)行的價(jià)值、功能的體現(xiàn)有賴于社會(huì)力量的參與、教育手段的重視，但這不影響社區(qū)矯正刑罰執(zhí)行方式的定性。因此，從刑法規(guī)范的角度來(lái)說(shuō)，過(guò)去、當(dāng)下、未來(lái)都是將社區(qū)矯正作為一種刑罰執(zhí)行方式來(lái)定性，那么，其執(zhí)行機(jī)關(guān)自然應(yīng)當(dāng)是刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)。社區(qū)矯正工作同時(shí)包含懲罰性和恢復(fù)性兩方面屬性，兩者并不矛盾，因?yàn)樯鐓^(qū)服刑人員既是罪犯，又是具有矯正可能性、有限人身自由、接受矯正再教育的特殊預(yù)防對(duì)象。但正是這種雙重屬性，容易導(dǎo)致實(shí)務(wù)工作中有失平衡。由于各地隊(duì)伍設(shè)置、資源配置情況不同，矛盾傾向也各有不同，一旦形成力量單一、力量?jī)A斜的情況，很容易引起社區(qū)矯正的功能傾斜與變味，違背其刑罰設(shè)置的懲罰性與恢復(fù)性初衷。其中，特別是“輕懲罰”的傾向最具潛在危機(jī):過(guò)分強(qiáng)調(diào)社會(huì)力量參與、利用社會(huì)資源、配置矯正社工幫助社區(qū)服刑人員，有利于提升矯正活動(dòng)的多樣化和矯正資源的豐富性，但卻容易使社區(qū)服刑人員對(duì)社區(qū)矯正產(chǎn)生“幫困扶助”的印象，弱化接受懲罰的意識(shí)。因此，對(duì)于社區(qū)矯正懲罰性的復(fù)歸具有必要性，有助于正本清源、正視社區(qū)矯正根本的刑罰執(zhí)行性質(zhì)。出于對(duì)社區(qū)矯正性質(zhì)的把握，將社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)表述為“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”符合刑法所規(guī)定的社區(qū)矯正性質(zhì)，也符合我國(guó)國(guó)情下社區(qū)矯正所主要發(fā)揮的刑罰執(zhí)行作用，而對(duì)恢復(fù)性、社會(huì)性、福利性的重視是社區(qū)矯正與嚴(yán)格自由刑、監(jiān)禁刑進(jìn)行區(qū)分的特性，是社區(qū)矯正發(fā)揮其特殊功能和優(yōu)勢(shì)的方法和手段，不能掩蓋其本質(zhì)屬性。2．修改為“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”的積極作用(1)如果《刑法》將“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”修改為“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”，首先可解決《實(shí)施辦法》中規(guī)定的由司法行政機(jī)關(guān)承擔(dān)社區(qū)矯正工作但缺乏上位法依據(jù)的緊迫問(wèn)題。(2)“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”的表述相對(duì)明確、涵義清楚。以監(jiān)禁刑罰為例，刑法第46條規(guī)定:“被判處有期徒刑、無(wú)期徒刑的犯罪分子，在監(jiān)獄或者其他執(zhí)行場(chǎng)所執(zhí)行……”并未對(duì)監(jiān)禁刑罰的執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行單一的劃定，實(shí)際的執(zhí)行機(jī)構(gòu)包括監(jiān)獄、看守所、少管所、拘役所等。因此“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”也無(wú)需明確劃定為具體的、單一的機(jī)構(gòu)，例如在《實(shí)施辦法》中規(guī)定的司法所。(3)即將出臺(tái)的《社區(qū)矯正法》與《監(jiān)獄法》屬同一法律層級(jí)，監(jiān)禁刑罰執(zhí)行與社區(qū)刑罰執(zhí)行相對(duì)應(yīng)，采用“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”的提法不僅符合其性質(zhì)，也有利于清楚界定社區(qū)矯正的適用范圍。(4)回顧《刑法修正案(八)》，采用“依法實(shí)行社區(qū)矯正”的說(shuō)法實(shí)際上是為社區(qū)矯正法正式出臺(tái)預(yù)留空間、做好準(zhǔn)備。刑法對(duì)于社區(qū)矯正的規(guī)定應(yīng)當(dāng)按照刑法體例做出方向性的確認(rèn)，再由社區(qū)矯正法來(lái)具體規(guī)定，對(duì)刑法起到援引補(bǔ)充的功能。〔20〕“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”簡(jiǎn)明扼要，是相對(duì)于監(jiān)禁刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)而言的，利于刑法與社區(qū)矯正法做好法律規(guī)范間的銜接配合。從發(fā)展的角度來(lái)說(shuō)，這兩個(gè)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)的劃分既是有區(qū)別的，又包含著刑罰執(zhí)行的共性，“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”的名稱符合刑事執(zhí)行一體化的發(fā)展趨向。3．“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”替換“執(zhí)行機(jī)關(guān)、考察機(jī)關(guān)、監(jiān)督機(jī)關(guān)”從刑法條文的明確性和銜接性來(lái)考慮，在《刑法修正案(八)》出臺(tái)之前采用“執(zhí)法機(jī)關(guān)”、“考察機(jī)關(guān)”、“監(jiān)督機(jī)關(guān)”的提法是適當(dāng)?shù)模驗(yàn)楫?dāng)時(shí)的《刑法》規(guī)定管制、緩刑、假釋由公安機(jī)關(guān)執(zhí)行，考察、監(jiān)督的執(zhí)行主體明確，故不同表述并不影響對(duì)于這三類罪犯執(zhí)行機(jī)關(guān)的理解。而《刑法修正案(八)》新增的“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”的表述卻模糊了執(zhí)法主體，在這種背景下，造成了對(duì)原有的“執(zhí)行機(jī)關(guān)”、“考察機(jī)關(guān)”、“監(jiān)督機(jī)關(guān)”的規(guī)定指向不明的感覺(jué)，必須結(jié)合《刑事訴訟法》和《社區(qū)矯正實(shí)施辦法》等來(lái)理解，但實(shí)際上《實(shí)施辦法》的制定者與刑事立法者在認(rèn)識(shí)上也存在差異，這樣就導(dǎo)致社區(qū)矯正執(zhí)法機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有明確的法律地位。從社區(qū)刑罰執(zhí)行的功能而言，不宜采用“考察機(jī)關(guān)”和“監(jiān)督機(jī)關(guān)”。緩刑和假釋的執(zhí)行均是對(duì)于法院刑事裁決的執(zhí)行，“考察”突出了對(duì)緩刑犯在考驗(yàn)期限內(nèi)的考察，“監(jiān)督”突出了對(duì)假釋犯的附條件釋放監(jiān)督，這樣的表述雖然能體現(xiàn)出緩刑、假釋的差異和特征，但是卻限制了社區(qū)矯正作為刑罰執(zhí)行多元功能的發(fā)揮。在社區(qū)矯正中，對(duì)緩刑犯不僅要考察，而且要監(jiān)督，同時(shí)要教育矯正;對(duì)假釋犯不僅要監(jiān)督，而且要教育矯正，同時(shí)，“考察”和“監(jiān)督”之間難以進(jìn)行質(zhì)的區(qū)別。因此，刑法中仍然保留的對(duì)不同類型罪犯有不同機(jī)關(guān)表述的提法已是一種過(guò)時(shí)的提法。容易導(dǎo)致“考察機(jī)關(guān)”只考察、“監(jiān)督機(jī)關(guān)”只監(jiān)督而不進(jìn)行教育矯正的誤讀。刑法中之所以有三種機(jī)關(guān)的差異表述，在于管制是我國(guó)的主刑之一，而緩刑、假釋是“刑罰的具體運(yùn)用”，是刑罰處罰的另一種有條件的處置、執(zhí)行方式。有觀點(diǎn)認(rèn)為，在緩刑與假釋之間，緩刑替代短期自由刑，而假釋替代中長(zhǎng)期自由刑，因此立法以“監(jiān)督機(jī)關(guān)”說(shuō)明對(duì)于假釋犯的管理應(yīng)比緩刑犯(“考察機(jī)關(guān)”)嚴(yán)格。〔21〕高銘暄教授也提出了應(yīng)當(dāng)區(qū)別管理、區(qū)分管理機(jī)構(gòu)的觀點(diǎn)。〔22〕應(yīng)當(dāng)看到，在國(guó)際范圍內(nèi)，一些發(fā)達(dá)國(guó)家在對(duì)社區(qū)罪犯的管理中注意到區(qū)別管理和區(qū)別管理機(jī)構(gòu)的傾向，例如在美國(guó)的許多州中，分別設(shè)有緩刑辦公室和假釋辦公室，對(duì)未成年犯有專門的未成年管理機(jī)構(gòu)，以體現(xiàn)出在管理機(jī)構(gòu)上的區(qū)別。但是在我國(guó)，由于對(duì)社區(qū)服刑人員的適用率比較低，在我國(guó)1979年第一部刑法中雖然列舉了對(duì)社區(qū)罪犯管理不同名稱的三種機(jī)構(gòu)，但在事實(shí)上只有一個(gè)管理機(jī)構(gòu)承擔(dān)管理，這就是公安機(jī)關(guān)的派出所，但派出所由于工作繁忙，只能是兼職管理社區(qū)罪犯。在我國(guó)社區(qū)矯正試點(diǎn)后，逐步將執(zhí)法主體從派出所轉(zhuǎn)到司法所，不僅沒(méi)有考慮到用不同的機(jī)構(gòu)管理不同的罪犯，甚至沒(méi)有考慮到用專門的機(jī)構(gòu)來(lái)管理社區(qū)罪犯。所以，從現(xiàn)實(shí)的國(guó)情出發(fā)，在刑法中列出三種不同的管理機(jī)構(gòu)，只是理想和紙上談兵，我們首先需要明確的是建立專門的專業(yè)化的社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)，隨著社區(qū)服刑人員適用比例的擴(kuò)大和人數(shù)的增加，再進(jìn)一步考慮設(shè)立不同的管理機(jī)構(gòu)，在刑法中目前的三種機(jī)構(gòu)表述的規(guī)定是脫離實(shí)際的。而用“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”替代則是一個(gè)適當(dāng)?shù)倪x擇。

四、對(duì)刑法中機(jī)構(gòu)表述修改后的實(shí)務(wù)構(gòu)想

建議將刑法中的“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”修改為“社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)”，勢(shì)必涉及該機(jī)關(guān)的體系設(shè)計(jì)問(wèn)題。筆者的初步構(gòu)想:一是橫向與監(jiān)禁刑罰執(zhí)行的區(qū)分與銜接。我國(guó)司法部、省級(jí)司法行政機(jī)關(guān)已分別設(shè)置了與監(jiān)獄管理機(jī)構(gòu)相對(duì)應(yīng)的社區(qū)矯正管理機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了監(jiān)內(nèi)與監(jiān)外刑罰執(zhí)行的區(qū)別。根據(jù)十八屆四中全會(huì)提出的“統(tǒng)一刑罰執(zhí)行體制”的要求，有必要在國(guó)家和省級(jí)層面將兩個(gè)機(jī)構(gòu)合并為刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度而言，這樣有利于共享行政資源與設(shè)施，有利于共享刑罰執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)與社會(huì)參與資源，減少刑罰執(zhí)行成本;也有利于推動(dòng)監(jiān)獄與社區(qū)矯正在執(zhí)行變更中更好銜接以及擴(kuò)大假釋。二是縱向?qū)崿F(xiàn)垂直管理、管轄劃分合理。社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)與監(jiān)獄機(jī)關(guān)之間存在差異，監(jiān)獄分布一般較為分散、數(shù)量少，而社區(qū)刑罰執(zhí)行遵循居住地原則、分布較密集、數(shù)量多。為提升管理效率，有觀點(diǎn)認(rèn)為社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)設(shè)置的發(fā)展方向應(yīng)是在省級(jí)以下實(shí)行垂直管理、直轄市的區(qū)縣司法局不必設(shè)置社區(qū)矯正科。〔23〕對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)結(jié)合社區(qū)服刑人員數(shù)量、分布情況，有選擇地設(shè)置專門獨(dú)立的社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)，有區(qū)別地劃分管轄范圍。垂直管理有利于避免與其他非刑罰執(zhí)行工作產(chǎn)生交集和干擾、提升刑罰執(zhí)行的嚴(yán)肅性和專業(yè)性，省級(jí)以下可根據(jù)行政區(qū)劃大小和社區(qū)服刑人員分布情況，選擇社區(qū)刑罰執(zhí)行機(jī)關(guān)獨(dú)立運(yùn)行或與縣市級(jí)司法局合署辦公的形式，靈活整合人力及資源。結(jié)合選調(diào)當(dāng)?shù)厮痉ㄋ⑴沙鏊藛T和招收社區(qū)刑罰執(zhí)行公務(wù)員組成執(zhí)法隊(duì)伍。

綜上，對(duì)《刑法》中“社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)”表述的修改建議，是促進(jìn)健全社區(qū)矯正制度組織保障的重要問(wèn)題，立法部門需加以重視。社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)是開(kāi)展社區(qū)矯正工作的首要前提，機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、級(jí)別、管轄、獨(dú)立專門化程度等，直接影響到社區(qū)矯正工作質(zhì)量，機(jī)構(gòu)問(wèn)題得不到解決，隊(duì)伍的專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)、懲罰與恢復(fù)關(guān)系的平衡、社區(qū)矯正機(jī)構(gòu)如何與其他部門通力合作等問(wèn)題，也將缺乏抓手甚至本末倒置。

作者:郭琪 單位:上海政法學(xué)院