審執(zhí)分離和執(zhí)行員制度研究

導(dǎo)語：審執(zhí)分離和執(zhí)行員制度研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

執(zhí)行難是長期困擾人民法院的一個問題，民事強制執(zhí)行效果不佳，直接影響著我國司法權(quán)威和公信力，對我國未來的法治建設(shè)也有著消極影響。面對執(zhí)行難問題，最高人民法院院長在十二屆全國人大四次會議報告工作時表示，要用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題，破除實現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬。為確保實現(xiàn)在兩到三年時間內(nèi)基本解決執(zhí)行難問題，2016年4月20日最高人民法院“基本解決執(zhí)行難”暨執(zhí)行案款清理工作動員部署視頻會上，對“什么叫執(zhí)行難”、“怎樣算基本解決”等問題做出了解釋，為攻克執(zhí)行難理清思路和標準。需要認識到，近年來我國為解決法院執(zhí)行難做出了諸多的努力。在技術(shù)上，積極加強法院信息化建設(shè)，建立健全法院多種執(zhí)行查控措施和手段；在制度建設(shè)上，探索審執(zhí)分離體制改革，在多地進行了試點，產(chǎn)生了“紹興模式”、“長沙模式”、“莆田模式”、“前海模式”等多種彌足珍貴的經(jīng)驗，這些試點模式各有側(cè)重和優(yōu)點，給未來我國執(zhí)行權(quán)的合理配置改革探出道路；在立法措施上，民事訴訟法的修改，執(zhí)行工作相關(guān)司法解釋的出臺，都積極規(guī)范了執(zhí)行工作，推進了執(zhí)行難的化解。但是我們需要反思和認識到，執(zhí)行難是諸多消極的、落后的、不利的因素揉合在一起產(chǎn)生負面反應(yīng)的“綜合癥”。執(zhí)行難的解決，關(guān)鍵在于制度的深化改革和創(chuàng)造性突破。唯有破釜沉舟式的改革勇氣與決心，才能將“執(zhí)行難”真正克服。筆者面對我國執(zhí)行難的現(xiàn)狀，認為技術(shù)手段的更新和開發(fā)，應(yīng)當作為執(zhí)行工作的一項必修課常抓不懈，而克服執(zhí)行難的關(guān)鍵在于立法措施上對審執(zhí)分離模式的選擇和執(zhí)行員制度的深化考慮，以及加強立法司法解釋對執(zhí)行工作的支撐。本文就審執(zhí)分離模式展開討論研究，希望能給執(zhí)行難的解決帶來啟發(fā)。

一、審執(zhí)分離模式的可選路徑

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出“完善司法體制，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點”。可見，審執(zhí)分離的必要性早已達成共識，但就我國審執(zhí)分離模式的選擇，無論是決策層還是學界，均沒有形成統(tǒng)一的觀點，目前主要有三種觀點：一是“徹底外分”，二是“深化內(nèi)分”，三是“深化內(nèi)分、適當外分”。“徹底外分”的主要觀點認為，應(yīng)當將整個執(zhí)行工作從法院分離，交由其他司法或行政部門負責；該觀點認為將執(zhí)行權(quán)外分，符合執(zhí)行權(quán)的權(quán)利屬性，同時也符合法官員額改革的法官精英化。“深化內(nèi)分”的主要觀點則認為，應(yīng)當將執(zhí)行權(quán)繼續(xù)留在法院，但是在法院內(nèi)部深化審執(zhí)分離，有不同的機構(gòu)負責審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)；該觀點認為，將執(zhí)行權(quán)留在法院內(nèi)部有利于提高司法效率，同時實現(xiàn)執(zhí)行裁判權(quán)和執(zhí)行實施權(quán)的平衡和制約，且我國行政權(quán)力本身就過于強大和難以制約，執(zhí)行權(quán)留在法院能夠更好的避免權(quán)力濫用。“深化內(nèi)分、適當外分”的觀點則希望，在深化內(nèi)分的基礎(chǔ)上，合理的將一部分執(zhí)行工作向法院外分離，交由其他部門負責；這種觀點實際是希望，一方面能夠最大化的考慮法院司法效率和對行政權(quán)力制約，一方面能夠通過適當外分實現(xiàn)執(zhí)行難的破解。以上三種審執(zhí)分離模式，筆者較為認同“深化內(nèi)分、適當外分”的觀點，同時筆者認為，“深化內(nèi)分”應(yīng)當是就執(zhí)行機構(gòu)而言的制度建設(shè)，“適當外分”重點則應(yīng)該是對執(zhí)行員制度的探索和改革。就審執(zhí)分離工作而言，“深化內(nèi)分”應(yīng)該是審執(zhí)分離的基礎(chǔ)模式，而“適當外分”則是審執(zhí)分離后執(zhí)行員制度的必然選擇。

二、“深化內(nèi)分”基礎(chǔ)模式的選擇

國家法律將執(zhí)行權(quán)賦予哪個機關(guān)或哪類人員，是由很多方面原因決定的，諸多的因素當中，除對本土社會文化傳統(tǒng)、社會現(xiàn)實的利用和考慮外，我國社會主義市場經(jīng)濟需要法治制度具備的減少交易成本、促進財富配置最優(yōu)化等特性，也是我國強制執(zhí)行制度設(shè)計時的重要考量，可以宏觀地認為強制執(zhí)行制度一方面必須符合國家社會的現(xiàn)實，另一方面又必須追求做到高質(zhì)高效的執(zhí)行效果。綜合考慮這些因素，筆者認為應(yīng)當將“深化內(nèi)分”作為我國審執(zhí)分離的基礎(chǔ)模式進行選擇。（一）從執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性考慮。民事強制執(zhí)行權(quán)是一項具有行政特性的國家權(quán)力，該項權(quán)力與司法審判權(quán)之間存在異質(zhì)性，這是討論審執(zhí)分離問題的理論基礎(chǔ)，需要注意的是，我國憲法和其它法律對民事執(zhí)行權(quán)的屬性沒有予以規(guī)定，對其性質(zhì)的爭論一直存在，對其屬于何種國家權(quán)力，存在行政權(quán)說、司法權(quán)說和折衷說。筆者認為德國學者的司2017•12（中）法權(quán)說，最為符合法律理論邏輯和司法工作實際。在德國，隨著20世紀70年代《民事訴訟法》的修訂和理論研究的發(fā)展，有關(guān)執(zhí)行權(quán)性質(zhì)的爭議逐漸消失，司法權(quán)學說取得壓倒性優(yōu)勢。其司法權(quán)說學者認為，強制執(zhí)行的首要任務(wù)是幫助債權(quán)人獲得清償，強制執(zhí)行程序上的公共利益和不服從的后果，都服務(wù)于實現(xiàn)債權(quán)人權(quán)利，不同于行政行為的為了自己的事物而行為，強制執(zhí)行中執(zhí)行機構(gòu)總是在陌生人的事務(wù)中，為了他人的目的作為第三人而行為，且執(zhí)行程序總是依債權(quán)人申請而啟動。進而在德國學者看來，聲稱強制執(zhí)行在實體上屬于行政權(quán)，主要原因在于“不屬于立法又不屬于裁判的，就屬于行政”這樣的行政概念存在。就我國的實際而言，執(zhí)行權(quán)的權(quán)利屬性并不是審執(zhí)分離模式選擇的關(guān)鍵，事實上，如果僅就執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性進行分析，進而決定執(zhí)行權(quán)與審判權(quán)的分離模式，是武斷和不負責任的。將執(zhí)行權(quán)配置于法院內(nèi)部還是法院外部，這個問題也無法通過簡單的權(quán)利性質(zhì)分析獲得答案，需要結(jié)合其他具體因素予以論證，而且由于文化、制度的巨大差異，我國國家權(quán)利的配置，本就有更多考慮社會現(xiàn)實需要的特點，而非嚴格按照權(quán)力屬性來配置。（二）從司法權(quán)威和司法公信力建設(shè)的角度看。審執(zhí)分離本身并非目的，審執(zhí)分離實質(zhì)上是解決“審而不執(zhí)”、“審而難執(zhí)”等問題的方法，并借以提高司法公信力。而且從審判權(quán)到執(zhí)行權(quán)存在著銜接和配合，這種銜接和配合，一方面體現(xiàn)在判決書技巧帶給執(zhí)行的難易，另一方面體現(xiàn)在好的執(zhí)行效果事實上提升了司法公信力。徹底外分的審執(zhí)分離模式，意味著法院無需考慮執(zhí)行問題，看似提高了審判權(quán)的獨立性和權(quán)威性，但是我們需要正視，執(zhí)行難并非簡單的執(zhí)行力度或執(zhí)行手段的不足，當前我國面臨的執(zhí)行難，是社會發(fā)展和制度建設(shè)的階段性問題。歸根結(jié)底，執(zhí)行難是國家對社會的管理能力遠落后于經(jīng)濟社會發(fā)展的集中反映，是國家強制力和激勵守法的能力不足的突出體現(xiàn)，這種現(xiàn)實困難并不會因為簡單的將執(zhí)行權(quán)從法院分離而消失。這就意味著，無論如何外分，如果徹底外分不能解決現(xiàn)有的執(zhí)行難問題，那么就毫無意義，而且在民眾眼中法院判決的公信力將進一步下降。這種司法改革風險，是我國法治建設(shè)走到今天所不能承受的。（三）從權(quán)力配置和權(quán)力監(jiān)督角度考慮。首先，將執(zhí)行權(quán)配置給行政部門，將給法院工作帶來新的軟肋。在我國一府兩院的體制下，本身就意味著許多法院工作需要政府部門的配合，根據(jù)前文的論述，當執(zhí)行權(quán)外分配置給行政部門，法院的司法權(quán)威和司法獨立也將事實上受到更多的行政系統(tǒng)牽制。其次，目前人民法院通過一系列的信息化和技術(shù)手段探索，法院執(zhí)行已經(jīng)實際對被執(zhí)行人擁有相當強的技術(shù)手段和措施，與公安部門的技術(shù)偵查手段不同，被執(zhí)行人是民事案件的當事人，其權(quán)利保護不同于刑事案件的對象，也就意味著執(zhí)行技術(shù)手段應(yīng)當有更高的監(jiān)控和監(jiān)管機制，而我國本身就存在行政權(quán)力過于強大，制約機制不足的問題，執(zhí)行權(quán)外分后無論配置給哪個行政部門，都將進一步擴大行政權(quán)力，事實上給執(zhí)行權(quán)的實施帶來監(jiān)管困難。（四）從效率和成本的角度考慮。司法裁判當然包含著對正義價值的追求，而對正義的求取，顯然也有成本的考慮，而效率高低意味著這份正義的質(zhì)量。執(zhí)行的過程中，存在實體權(quán)利的救濟和疑難問題的及時裁決等現(xiàn)實需要。徹底外分的執(zhí)行權(quán)在實施中，將相比于另兩種審執(zhí)分離模式，過分割裂審執(zhí)關(guān)系，且更難與審判權(quán)銜接和配合，進而帶來低效高成本的執(zhí)行制度，事實上不利于解決執(zhí)行難和執(zhí)行中權(quán)利的保護。同時，民事案件當事人在得到生效判決書后，大多希望能夠盡快實現(xiàn)判決書中載明的權(quán)利，而徹底外分的執(zhí)行權(quán)將意味著，當事人需要“跨機關(guān)”的申請實現(xiàn)權(quán)利，相比于“跨部門”的申請，哪種效率更高無需多言。可以見得，徹底外分很可能帶來執(zhí)行工作效率的下降和成本的上升，進而造成新的執(zhí)行難。我國的制度、文化和社會現(xiàn)實與其他國家存在著巨大的差距，在借鑒國外的成熟制度前，必須意識到制度的設(shè)計離不開本土資源的考慮。中國的法治之路必須注重利用中國本土資源，注重中國法律文化的傳統(tǒng)和實際。“深化內(nèi)分”的審執(zhí)分離基礎(chǔ)模式，符合我國基本國情和本土資源，有利于在未來給予司法權(quán)公信力較好的培養(yǎng)條件，也有利于未來強制執(zhí)行制度的進一步深化改革，并且有利于強制執(zhí)行高效高質(zhì)的實現(xiàn)債權(quán)人利益。同時，“深化內(nèi)分”的審執(zhí)分離基礎(chǔ)模式，不但是出于前文提到的成本和效率價值、司法公信力、權(quán)力屬性和權(quán)力配置等方面的考慮，同時也是出于對執(zhí)行制度與執(zhí)行員制度間的配合和完善考慮。

三、執(zhí)行員制度“適當外分”的趨勢和必要性

在面對執(zhí)行難問題時，需要認識到，執(zhí)行難不僅僅是因為技術(shù)手段和物質(zhì)力量不足，也有深層次的執(zhí)行制度原因。執(zhí)行制度的完善，并不僅僅是將執(zhí)行工作與審判工作分離，“深化內(nèi)分”后的執(zhí)行員定位顯得尤為重要和急迫，在完善改進執(zhí)行工作的過程中，執(zhí)行員制度的改革極為重要，而審執(zhí)分離模式和執(zhí)行員制度的配合，是解決執(zhí)行難問題的一個關(guān)鍵。而在前文“深化內(nèi)分”的基礎(chǔ)上，“適當外分”的執(zhí)行員制度，符合我國目前和未來的執(zhí)行制度需要。當前我國立法對執(zhí)行員制度的規(guī)定，幾乎僅有《人民法院組織法》第41條、《民事訴訟法》第228條以及《法官法》第52條進行規(guī)范，相比于域外執(zhí)行員制度，我國執(zhí)行員制度在嚴重缺少必要法律規(guī)定的現(xiàn)實下，一直呈現(xiàn)定位不清、職權(quán)范圍不清、任職條件不清等狀況。未來的執(zhí)行員制度設(shè)計，一方面需要結(jié)合我國國情的現(xiàn)實基礎(chǔ)，另一方面需要考慮執(zhí)行工作不但要解決“難”，更要解決執(zhí)行規(guī)范高效的“好”，未來我國執(zhí)行工作通過技術(shù)手段和物質(zhì)力量提升，所能帶來的執(zhí)行效果提升將逐步弱化，隨著我國法治化建設(shè)的逐步推進，以及司法制度改革的深化，深層次執(zhí)行制度問題的解決將成為克服執(zhí)行難的關(guān)鍵，也是執(zhí)行工作能夠長期讓人民群眾滿意的基礎(chǔ)。而制度的設(shè)計規(guī)劃，不但需要結(jié)合其所根植的社會基礎(chǔ)，也應(yīng)當積極參考和學習域外強制執(zhí)行制度和經(jīng)驗。結(jié)合域外執(zhí)行員制度的規(guī)定和解決執(zhí)行難的需要，未來我國執(zhí)行員制度在完成細化法律規(guī)范、明確任職條件和職權(quán)之后，部分執(zhí)行工作采取對外授權(quán)執(zhí)行的辦法實現(xiàn)，即“適當外分”對外授權(quán)以實現(xiàn)執(zhí)行工作的繁簡分流，進而實現(xiàn)執(zhí)行工作的高效高質(zhì)。下文筆者簡述法、英、德、日本等國家“執(zhí)行員”制度中的一些特點，并分析說明未來我國強制執(zhí)行制度“適當外分”的必要性和意義。（一）法國。法國的強制執(zhí)行主體包括：司法執(zhí)達員、執(zhí)行法官、行政部門與檢察院。當中司法執(zhí)達員屬于受特別規(guī)則約束、名稱受到保護的自由職業(yè)人員，債權(quán)人將執(zhí)行根據(jù)交給司法執(zhí)達員，推定是對司法執(zhí)達員給予委托，在民事強制執(zhí)行活動中被看作是顧客或當事人的委托人。可以認為法國的司法執(zhí)達員，是享有法律授權(quán)，接受債權(quán)人委托，依據(jù)執(zhí)行根據(jù)為債權(quán)人實現(xiàn)權(quán)利的社會司法助理人員。（二）英國。英國的執(zhí)行人員分為：高等法院執(zhí)行官、郡法院執(zhí)行員、治安法院文職執(zhí)行官、郡法院持證私人執(zhí)行員。當中，高等法院執(zhí)行官持有執(zhí)照，是類似于律師的獨立法律職業(yè)人，實行市場化運作，靠傭金及收費作為其收入來源。不同于高等法院執(zhí)行官，郡法院執(zhí)行員和治安法院文職執(zhí)行官是英國司法管理體制下法院事務(wù)管理局的工作人員，而郡法院持證私人執(zhí)行員，則是依債券人授權(quán)通過動產(chǎn)扣押的方式為債權(quán)人追收債款的人員。（三）德國。德國法院執(zhí)行員的地位相對獨立，是負責送達和執(zhí)行的司法行政管理官員，屬于德國公務(wù)員法上的公務(wù)員，其自行對當事人負責，且不需要直接接受法院指揮，當事人也可以不通知法院而直接求助于法院執(zhí)行員，從而加快執(zhí)行程序。在實施強制執(zhí)行時，法院執(zhí)行員可以根據(jù)公務(wù)員報酬規(guī)則獲得應(yīng)由其收取的執(zhí)行費的一部分。（四）日本。日本的執(zhí)行機構(gòu)是執(zhí)行裁判所和執(zhí)行官。執(zhí)行官是設(shè)置在地方裁判所中，依據(jù)法律規(guī)定負責執(zhí)行裁判、送達裁判所發(fā)出的文書以及其他事物的獨立國家機關(guān)，以收取手續(xù)費作為其收入的來源，國家僅在手續(xù)費低于一定數(shù)額時給予執(zhí)行官補助金。雖然執(zhí)行官的收入來自執(zhí)行手續(xù)費，但是其與債權(quán)人的關(guān)系并非私法上的委任關(guān)系，其故意或過失違法對他人施加損害的，國家承擔賠償責任。綜合分析以上四國的執(zhí)行員制度特點，我們不難發(fā)現(xiàn)他們的一些共性：執(zhí)行員的獨立地位、執(zhí)行的適當市場化。審執(zhí)分離意味著，執(zhí)行機構(gòu)和審判機構(gòu)的分離，執(zhí)行程序和審判程序的分離，執(zhí)行裁決和執(zhí)行實施的分離，也就當然意味著執(zhí)行人員的獨立地位。審執(zhí)分離后的執(zhí)行員獨立地位，是司法制度發(fā)展的需要，也是法治化的需要，本文不再詳述。而執(zhí)行的適度市場化外分，則是市場經(jīng)濟對執(zhí)行工作高效高質(zhì)的要求使然，是將司法資源用在維護司法公正的刀刃上的需求，也是執(zhí)行員獨立地位的必然結(jié)果。不同于審判工作，多數(shù)情況下，執(zhí)行工作是依據(jù)法律裁判文書或其他執(zhí)行根據(jù)行一定行為，無需對事實和法律再做判斷。也就是說關(guān)于案件當事人對案件事實和法律依據(jù)的爭議，已經(jīng)在審判階段完成。不同于審判權(quán)，執(zhí)行權(quán)不是判斷是非而是強制實現(xiàn)生效法律文書確定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的權(quán)力，執(zhí)行工作的重點并非對公正的追求，而是對公正的實施。這就意味著，在經(jīng)歷審判程序之后，當事人對執(zhí)行工作最大的期許，更多的是執(zhí)行法院能否高質(zhì)高效的完成執(zhí)行工作，實現(xiàn)權(quán)利人的權(quán)利。但公共資源在強制執(zhí)行工作中所能扮演的角色，更多的是對權(quán)利人權(quán)利的基本法律保護，若僅僅依靠公共資源來保障執(zhí)行工作高質(zhì)高效的實現(xiàn)權(quán)利人權(quán)利，顯然是非常困難的。上述四國對執(zhí)行工作的承擔者，雖然成多樣化的表現(xiàn)，但是可以發(fā)現(xiàn)他們都采取了收入市場化的手段，或者采取了職業(yè)自由化的手段，進而實現(xiàn)了部分強制執(zhí)行工作的市場化運作。以市場化較為深入的英國為例，其市場化運作的執(zhí)行效果好，效率高，現(xiàn)在越來越多的申請人希望市場化的手段執(zhí)行。而無論是德國法院執(zhí)行員的公務(wù)員模式，或是英國高等法院執(zhí)行官、郡法院持證私人執(zhí)行員的獨立法律職業(yè)人模式，以及日本的執(zhí)行官模式，都對執(zhí)行工作人員的激勵采取措施，而眼下我國對執(zhí)行員的工作缺少激勵制度，審執(zhí)分離尚在探索中的情況下，必要的市場化舉措更是奢談。“適當外分”的核心是授權(quán)，即通過法律或有權(quán)力的機關(guān)授權(quán)，讓得到債權(quán)人委托的專業(yè)人員能夠直接參與到執(zhí)行工作中，化解執(zhí)行難和執(zhí)行壓力。目前，我國強制執(zhí)行工作顯然不具備市場化的“適當外分”條件，但是隨著我國法治化建設(shè)的實施、立法工作的推進和法律共同體的逐步形成，執(zhí)行工作不再可能由某個機關(guān)或部門包攬，事實上也沒必要由某個機關(guān)或部門包攬——大量簡單執(zhí)行工作不應(yīng)當再占用大量公共資源。而眼下我國正處于新一輪司法改革的工作中，筆者認為，應(yīng)當積極嘗試執(zhí)行工作的“適當外分”，采取包括向律師簽發(fā)“執(zhí)行令”、“強制執(zhí)行授權(quán)書”等文書，甚至直接試點“公職執(zhí)行律師”，嘗試以授權(quán)的方式，讓一部分簡單的執(zhí)行工作交由律師直接執(zhí)行，這樣的方式對執(zhí)行工作的幫助是不言而喻的。當然，執(zhí)行員制度的設(shè)計，需要立法工作和司法制度改革的配合，而不是簡單地模仿國外已有制度。執(zhí)行員制度的設(shè)計，一方面要考慮和審判執(zhí)行制度配合，另一方面要考慮執(zhí)行效率和執(zhí)行效果，同時又要考慮我國各系統(tǒng)官僚體制的特點，可以說執(zhí)行員制度的設(shè)計非常復(fù)雜，需要全局性的認真考慮。

四、結(jié)語

解決“執(zhí)行難”是我國司法體制改革的一項重要目標，是為我國未來經(jīng)濟社會發(fā)展保駕護航的基礎(chǔ)，也是保障人民群眾感受到司法公平正義的要素。就解決執(zhí)行難而言，除利用新技術(shù)手段和信息化建設(shè)外，制度的建設(shè)和完善必不可少，甚至非常急迫，而審執(zhí)分離的制度設(shè)計和執(zhí)行員制度的建設(shè)，應(yīng)當是我國應(yīng)對執(zhí)行難的重要制度改革措施。同時，加快完善立法工作，積極協(xié)調(diào)各個政府部門間的協(xié)作，加強司法意識等工作和措施，為未來的“深化內(nèi)分、適當外分”探索出一條適合中國國情的審執(zhí)分離模式和執(zhí)行員制度。

作者:劉志恒 單位:昆明市五華區(qū)人民法院