私產憲法保護的缺點與改善

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本文作者：吳育珊工作單位：中共廣東省委黨校

改革開放以來,從一大二公到允許一部分人先富起來直到后來私產入憲,財產權問題一直是我國憲法修改的中心議題。24年憲法第四修正案關于私有財產權的規定規范了我國私有財產權保障制度,但同時也還存在不足。在現有的憲法制度安排和權利設置框架內,探討私產的憲法保護及其完善具有非常重要的意義。

一、改革開放以來私產保護的憲法歷程

從改革開放3多年的歷程來看,我國憲法對私產保護的發展大體上經歷了四個重要發展階段:否定階段、有限制的保護階段、逐步完善階段與規范階段。111978年憲法否定私產。1978年憲法是新中國成立后的第三部憲法,在公民私有財產權保障方面,不僅低于公有財產的保障力度,而且第8條社會主義公有財產神圣不可侵犯還徹底否定了公民對生產資料的所有權。此外,第9條規定國家保護公民的勞動收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權。從上述條文中可看出憲法不再使用私有財產這一概念,這就意味著公民個人擁有的生產資料以及各種債權、知識產權等其他權利不受憲法的保護。這樣,憲法所保護的公民私有財產權就己經不再是完整意義上的財產權了。私產的憲法保障幾欲殆盡。211982年憲法有限制的保護私產。1982年憲法是中華人民共和國憲政史上的一個重要里程碑。1982年憲法制定的時候,我國正處于改革開放的初期階段即社會轉型時期。在私產的憲法保障方面,該憲法第12條規定了社會主義的公共財產神圣不可侵犯,第13條將前三部憲法國家保護公民的合法收入、儲蓄、房屋和各種生活資料的所有權中的各種生活資料的所有權改為其他合法財產的所有權。但是由于該憲法并未規定私有經濟形式的存在,因此這種其他合法財產實際上還是仍然局限于生活資料的范圍,沒有提到生產資料所有權的保障,所以1982年憲法是對私有財產權保障的限制性。31現行憲法的前三次修改逐漸完善對私產保護。隨著改革開放的深入,現行憲法頒布后,我國主要通過調整經濟制度來提高對私有財產的保護力度,并在前三次修正案中逐步完善。主要表現以下在兩個方面。第一,財產權的范圍擴大了。1988年通過的憲法第1修正案規定:國家允許私營經濟在法律規定的范圍內存在和發展。私營經濟是社會主義公有制經濟的補充。1993年通過的憲法第7修正案規定:國家實行社會主義市場經濟。隨后我國資本市場、技術市場等逐步建立。1999年通過的憲法第14修正案規定:國家在社會主義初級階段,堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度,堅持按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度。這樣,通過憲法的修改使得原來僅限于主要是生活資料的公民個人的財產權范圍擴大了。第二,對不同類型的財產權的保護方式發生了變化。如前所述,我國憲法在規定社會主義公有財產神圣不可侵犯的同時,對公民個人的私有財產基本上采取的是限制的措施。1988年憲法第1修正案規定了私營經濟存在的合法性,但是它的地位僅僅是公有制經濟的補充。1999年憲法第16修正案明確規定了私營經濟等是社會主義市場經濟的重要組成部分,國家保護個體經濟、私營經濟的合法權利和利益并對其實行引導、監督和管理。41第四次修憲規范保護私產。24年3月14日第十屆全國人大通過的第四個憲法修正案,在公民基本權利保障領域,第一次在憲法中規定了國家尊重和保障人權的原則,并賦予私有財產權以明確的憲法地位。該修正案第22條規定:公民的合法的私有財產不受侵犯、國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權、國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。這意味著中國公民的私有財產權獲得了憲法的確認和保障,解決了私有財產權保障規范體系上的不完整性,明確了私有財產權是一種權利。同時,用財產權代替了原條文中的所有權,擴大了私有財產的保障范圍,并明確規定了對私有財產進行征收征用給予補償。憲法修正案規定私有財產權的憲法地位,有助于在全社會實現保護私有財產的基本價值,要求政府和公共機關尊重私有財產權的價值,為私有財產權擁有者提供良好的法律環境,使私有財產(權)的保護具有統一的憲法基礎。[1]

二、目前私產憲法保障存在的缺陷

通過對我國現行憲法私有財產權保障規范體系的條文,即第四個憲法修正案第22條關于私有財產權規定的分析,可以看到,目前我國對私有財產權保障已擁有不可侵犯條款、限制條款與征收征用補償條款一套相對完整邏輯結構的保障體系,但尚仍存在某些不足。11私有財產權性質不確定,不利于基本權利的保障。私有財產權是公民的一項基本權利,是其他基本權利存在的物質基礎。現代西方國家憲法對有關財產權保障的規定,一般都置于公民的基本權利體系之中。然而從我國憲法規定保障條款的位置上看,私有財產保障的主要條款是放在5憲法6第一章總綱部分,而不是放在公民的基本權利和義務這一章。顯然,我國憲法對私有財產權的性質認識不清,將私有財產權的規定納入到總綱部分的經濟制度范疇,這種立法體例使財產權作為公民基本權利的性質具有模糊性,弱化了其在憲法中的地位,必然導致憲法基本權利體系的不完整,不利于基本權利的保障。此外,公民的基本權利是立憲時對公民與國家之間的權利界限的基本劃定,在實踐中私有財產權不被當作公民基本權利來保護而將其命運由國家決定的話,這樣的私有財產權很容易受侵犯。21公私財產權憲法地位不平等,不利于市場經濟的發展。從現行憲法第12條和第13條的規定中不難發現,我國憲法對公有財產給予了相對于私有財產更高的憲法評價:公有財產是神圣不可侵犯,私有財產是不受侵犯;公有財產沒有任何前綴限制,私有財產必須限定是合法的。這在一定程度上反映了憲法制定過程中占主導地位的社會意識形態對不同主體財產權利的評價。這種規范的差異說明憲法對公私財產的評價和保護是處于不同層次的,也說明憲法對公民私有財產的保護強度低于公有財產。社會主義市場經濟要求建立一種平等競爭的機制,任何主體在市場中的地位都是平等的。對公有和私有兩種不同性質的財產所有權實施平等的保護,是市場經濟發展的內在要求,如果沒有這種平等的財產所有權作保障,在商品流通領域必然不可能出現公平、有償、誠信的等價交換。這樣既不利于公平競爭的市場環境的建立,也不利于多種經濟成分的共同發展。31公共利益的模糊界定和征收補償條款的不充分,不利于私有產權的憲法保護。24年憲法修正案吸收了國外憲法的相關經驗,規定國家為了公共利益的需要,可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或征用并給予補償,從而使公共利益成為限制私有財產權的正當理由。然而憲法并沒有對公共利益進行客觀準確地界定,27年頒布實施的物權法也沒有對其進一步界定,都只是一個籠統的概念。然而公共利益是個筐,什么東西都往里裝,現實生活中這一概念已經出現了嚴重濫用現象:幾乎每個地方的房屋拆遷都打著公共利益的旗號,公共利益已然成為強制拆遷甚至侵害公民個人利益的最好理由。此外,24年憲法修正案也沒有明確對公民的私有財產實行征收或征用是相當補償,還是完全補償,或者是等價補償,使得公民的財產權仍然面臨著被國家征收或征用而無法得到有效補償的風險。可見,憲法中公共利益的模糊界定和補償條款的缺失已經落后于實際需要和普通法律,亟待補充明確。41私有財產權制度性保障缺位,憲法救濟目的落空。我國雖然將私有財產權的保護寫進了憲法,建構了一個基本完整的私有財產權的靜態公法保護體系,但從文本到實現還有很大的差距。早在1982年的憲法,已經有保護公民合法收入、房屋、儲蓄的相關內容,但在南京的拆遷辦公室、北京的金水橋畔、漯河的京廣線上,屢屢有人為有法不依付出了生命代價和慘痛的后果。在24年憲法修正案出臺的前夕,湖南省嘉禾縣政府為珠泉商貿城的順利拆遷喊出了誰影響嘉禾一陣子,我就影響他一輩子的口號,成為城市拆遷中政府錯位角色的典型。當前我國尚未建立起完善的違憲審查制度,當私有財產權受到侵害時,公民不能通過部門法設定的途徑獲得救濟。沒有救濟的權利不是權利,司法救濟的不力使得公民在私有財產權遭受公權力侵害之后無法尋求法律保護,這潛在地鼓勵了公權向私權的擴張,使公民的合法的私有財產不受侵犯最終淪為一句宣言式的空話,同時也造就了以上個案的產生。

三、進一步完善我國私產憲法保護的設想

11明確私有財產權的憲法性質。私有財產權規定為公民基本權利,己經成為全世界的一項共識。5世界人權宣言6第17條明文規定:人人得有單獨的財產所有權以及同他人合有的所有權、任何人的財產不得剝奪。我國簽署并批準加入國際人權公約,是我國政府對人權包括私有財產權更加關注、尊重和保障的表現。正如費希特所說:財產不只是表示對不動產之類的東西的占有,而且也表示感性世界中自由行動的權利。[2]3-31換言之,無財產即無人格。由此可見,私有財產的基礎地位與重要意義。在市場經濟社會中,私有財產權被廣泛地視為一項基本人權,鑒于此,我國憲法應當明確私有財產權的憲法性質,將其作為一項獨立的、基本的人權,從總綱中撤出并回復至公民基本權利和義務一章。讓憲法私有財產權及其保障條款回歸公民基本權利體系,更有利于保障作為公民基本權利的私有財產權,也更有利于對抗來自公權力的入侵。21賦予所有財產權平等的憲法地位和憲法保障。平等保護不同所有者的財產,是現代法治國家通行的制度,也是良好公正的社會和經濟秩序形成的基本的社會基礎。市場經濟要求國家平等地對待各種經濟活動主體,不搞差別對待。所以,賦予私有財產權與公有財產權以平等的憲法地位并給予平等的保護是市場經濟的要求。從法學角度看,不論哪種所有制下的財產,都是法律承認和保護的利益,在保護順序和保護水平上不應該厚此薄彼。考察各國憲法的規定,沒有哪個國家規定只有合法的私有財產才不受侵犯。而從科學的立法技術上來看,將私有財產劃分為合法非法并無實際意義,憲法和法律保護的財產本身即暗含其必以合法為前提,沒有必要畫蛇添足。憲法作為國家的根本大法,對部門法的指導作用是毋庸置疑的。但同時部門法在制定實施中的法律實踐又會反過來促進憲法的進一步修改和完善。27年頒布實施的物權法中物權平等原則的制定為憲法公私財產平等保護相關條款的進一步修改和完善創造了新的契機。綜合上述因素,我們建議將憲法第12、13條合并為:非經法律程序,財產權不可侵犯,以此來進一步明確所有財產權的平等地位與對它們的平等保護。31科學構建公共利益認定程序,完善征收征用補償條款。公共利益是通俗而難解的話題,其內容有寬泛性,是一個開放發展的概念,與國家政策和不同時期的社會需要密切聯系。為了避免實踐中以公共利益之名行損害私權之實的現象發生,必須對其進行科學界定。但大量理論和實踐證明,對公共利益作精確的界定幾無可能,而相對合理地界定也不能徹底解決問題。因此,要解決憲法中公共利益的模糊界定問題,應從程序角度構建相應的公共利益認定制度。一方面通過人大決議程序認定,對一些重要的、關系到個人重要利益的財產實行征收時應由縣級以上人民代表大會決定是否符合公共利益。人大在做出決議之前應履行聽證程序,聽取當事人和利害相關人以及中立的第三者的意見。之所以這樣,是因為判斷一個具體項目是否符合公共利益的決策后果要由社會公眾承擔,故決定權應掌握在公眾手中,代表公眾的機構為人民代表大會及其常委會。另一方面,通過司法程序界定公共利益,法官在個案上通過創造性的裁判來賦予公共利益基本的判斷標準,即把公共利益具體化,這需要一個公平和正義的司法體制存在為前提。唯有這樣,才使公共利益的認定更加客觀公正,客觀上也在公權力與私權間設立防火墻,在私權遭到公權力的侵擾時提供權利救濟的路徑。征收征用補償是平衡公共利益與私人利益的制度設計,目前我國國內對于征收補償的立法不統一,外商投資企業法中規定的是相應的補償,土地管理法中規定的是適當補償等等,不但導致不公平結果,而且與國際上的作法也相去甚遠。從權利保護和公共負擔公平分配的角度看,補償應該是足以恢復被征收人受損害的權益。因此,憲法應該明確規定征收必須給予充分而適當的補償。作為基本法,在財產補償方面,應該為法律的制定提供一個基本的原則與標準,維護法制之統一。41建立完善私有財產權的憲法保障機制。保護私有財產不能是簡單的一句話,它需要一個各種普通法構成的法律體系來保障實施。[3]憲法保護私有財產權的精神和內容需要公法制度展開,憲法依賴公法為私有財產提供有效保護。但公法制度的不完善甚至遠離憲法親近公權的傾向,使人們堅定了這樣一種認識:必須建立完善私有財產權的憲法保障機制。這種機制得以貫徹的途徑主要有兩個:一是通過諸如民法、刑法、行政法等其他部門法律規范加以具體落實。二是憲法的司法化。通過憲法司法化為公民的平等權、財產權等基本權利提供司法保障。實踐生活中已經有所嘗試,山東齊玉苓教育權案是全國首例以司法手段保護憲法規定的公民基本權利案件,開創了憲法司法化的先河。23年5月16日5中國青年報6報道的三位法學博士上書全國人大,指出5城市流浪乞討人員收容遣送辦法6有違憲法,要求用違憲審查制度來撤銷。這些個案為我國落實憲法上的基本權利提供了模式,也讓人們意識到憲法終將成為公民權利終極的、不可剝奪的救濟渠道。