小議憲法監(jiān)督保障制度

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本文作者：皮純協(xié)任志寬

本文就進(jìn)一步完善具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督保障制度,維護(hù)憲法的實(shí)施,談幾點(diǎn)看法。

一、完普具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督保障制度的必要性

所謂憲法監(jiān)督保障制度,是指根據(jù)憲法(或憲法性文件,憲法性的慣例)規(guī)定,擁有立法解釋權(quán)或監(jiān)督權(quán)的特定國(guó)家機(jī)關(guān),依照一定的程序?qū)彶楹筒脹Q國(guó)家的法律、法令、命令、行政措施以及國(guó)家機(jī)關(guān)或領(lǐng)導(dǎo)人的行為是否同憲法的原則或內(nèi)容相抵觸.以維護(hù)憲法的權(quán)威,維護(hù)法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán),保障憲法實(shí)施的制度。一九八二年憲法(以下簡(jiǎn)稱新憲法)認(rèn)真總結(jié)了我國(guó)的歷史經(jīng)驗(yàn),同時(shí)也吸收了外國(guó)經(jīng)驗(yàn),規(guī)定了適應(yīng)中國(guó)國(guó)情的憲法監(jiān)督保障制度。新憲法中,與憲法監(jiān)督保障制度有關(guān)的序言和條文至少有以下幾點(diǎn):第一,憲法序言中宣告憲法作為國(guó)家根本大法享有崇高的地位和最大的權(quán)威,指出憲法具有最高法律效力,同時(shí)宣告憲法是各族人民,一切國(guó)家機(jī)關(guān)和武裝力量,各政黨扣各社會(huì)團(tuán)體、各企業(yè)事業(yè)組織活動(dòng)的根本準(zhǔn)則。第二,憲法明確規(guī)定:任何組織和個(gè)人都必須遵守憲法和法律,不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。第三,憲法明確規(guī)定:一切法律、行政法規(guī)和地方法規(guī)都不得同憲法相抵觸。第四,為了有效監(jiān)督保障憲法的實(shí)施,憲法規(guī)定:全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人大常委會(huì)都有權(quán)監(jiān)督憲法的實(shí)施,并且規(guī)定:全國(guó)人大有權(quán)改變或撤銷全國(guó)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定,全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令,撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。地-方各級(jí)人氏代表大會(huì)在本行政區(qū)域內(nèi),保證憲法、法律、行政法規(guī)的遵守和執(zhí)行,縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)有權(quán)改變或撤銷本級(jí)人大常委會(huì)不適當(dāng)?shù)臎Q定,縣級(jí)以上的地方各級(jí)人大常委會(huì)有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令以及撤銷下一級(jí)人大不適當(dāng)?shù)臎Q議。第五,對(duì)于憲法行為的監(jiān)督也有相應(yīng)的規(guī)定。一切違反憲法和法律的行為必須予以追究,在這一總原則指導(dǎo)下規(guī)定:遵守憲法和法律是每個(gè)公民必須履行的憲法義務(wù)。全國(guó)人大代表必須模范地遵守憲法和法律。任何公民都享有憲法和法律規(guī)定的權(quán)利,同時(shí)必須履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。公民對(duì)于任何國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的違法失職行為有向有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利,公民行使憲法規(guī)定的權(quán)利和自由也要遵守憲法的總原則,即在行使自由和權(quán)利的時(shí)候,不得損害國(guó)家、社會(huì)、集體的利益和其他公民的合法自由權(quán)利,如不遵守這項(xiàng)原則,而濫用權(quán)利,就會(huì)受到譴責(zé)直到追究法律責(zé)任。憲法對(duì)公民各項(xiàng)權(quán)利和自由也沒(méi)有禁止性、限制性規(guī)定,如果誰(shuí)要違反,就是違憲,構(gòu)成犯罪行為的,還要受到刑罰的制裁。新憲法這些規(guī)定比前三部憲法監(jiān)督保障的內(nèi)容大大地充實(shí)和具體化了。這些規(guī)定是在吸取歷史經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)的基礎(chǔ)上并且適當(dāng)參照外國(guó)經(jīng)驗(yàn)制定的,體現(xiàn)了我國(guó)的社會(huì)主義本質(zhì)和國(guó)情,也體現(xiàn)了新時(shí)期的新特點(diǎn)。這些規(guī)定為憲法的切實(shí)實(shí)施提供了保障。現(xiàn)在全國(guó)人民、各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下,正在以憲法為根本活動(dòng)準(zhǔn)則,以憲法監(jiān)督保障制度的規(guī)定為法律依據(jù),為切實(shí)保證憲法規(guī)定的各項(xiàng)制度的實(shí)施進(jìn)行著不懈的努力。各地區(qū)為保障憲法實(shí)施,維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一與尊嚴(yán)做出了很大的成績(jī)。如:為了保證各項(xiàng)法律、法規(guī)、命令、決議不同憲法相抵觸,各地都組織人員進(jìn)行了清理法規(guī)的活動(dòng)并且初步取得了成須,為了保障公民的各項(xiàng)民主權(quán)利,保障公民的申訴控告、檢舉權(quán),各地國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、.司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)均設(shè)立了信訪接待部門,建立了接待日制度,解決了許多實(shí)際問(wèn)題。同時(shí),我們也應(yīng)該看到,憲法中有關(guān)于監(jiān)督保證憲法實(shí)施制度的規(guī)定固然是很好的,但憲法畢競(jìng)不是法律大全,只能作原則性的規(guī)定。這就需要用具體的單行法規(guī)等形式把憲法的原則性規(guī)定加以具體化,這樣才能更進(jìn)一步完善監(jiān)督保障憲法的實(shí)施。完善這種同憲法監(jiān)督保障制度配套的法律制度,無(wú)論從理論上看還是從實(shí)踐上看,都是十分必要的。首先,從理論上看。憲法是一個(gè)畫家的根本大法,是民主制度化法律化的基本形式。因此,保障憲法的實(shí)施,就能夠從根本上維護(hù)統(tǒng)治階級(jí)的統(tǒng)治秩序,維護(hù)其民主制度和法律制度的統(tǒng)一。否則,國(guó)家的民主制度、法律制度就有可能遭到破壞。歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、國(guó)內(nèi)和國(guó)際的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),都證明了這一點(diǎn)。由于憲法是民主制度化、法律化的基本形式,這就需要有具體制度加以落實(shí)。如憲法規(guī)定:一切違反憲法和法律的行為必須予以追究。那么,就應(yīng)有一套具體制度,規(guī)定違憲案件由誰(shuí)來(lái)追究,怎樣追究,依照什么程序追究等等。其次,從工作實(shí)踐上看。現(xiàn)實(shí)生活中的確存在著同憲法、法律相悖的法規(guī)或違憲行為。例如,個(gè)別的現(xiàn)行法律條文同新憲法有關(guān)條文的內(nèi)容不盡一致。再如,司法實(shí)踐中,大量存在著司法的解釋性的文件,據(jù)不完全統(tǒng)計(jì),僅一九八二年刑事審判和檢察工作方面的解釋性文件就不下七十份。這種文件大體分兩種情況:一種是最高人民法院和最高人民檢察院對(duì)某間題的解釋,這種解釋有法律依據(jù),屬于司法或檢察解釋。這從司法檢察實(shí)踐上看,效果很好,能使部門法中某些規(guī)定更加具體化,也能適應(yīng)形勢(shì)的需要。另一種是最高人民法院、最高人民檢察院和司法部就某間題的聯(lián)合解釋或個(gè)人就某問(wèn)題的解釋等。筆者認(rèn)為,如果屬于重大問(wèn)題,應(yīng)由全國(guó)人大常委會(huì)進(jìn)行解釋,如果屬于司法檢察實(shí)踐中的問(wèn)題,可以由最高人民檢察院或最高人民法院進(jìn)行檢察或司法解釋。這種聯(lián)合解釋或個(gè)人解釋的形式的范圍和效力,可以研究,即使是司法檢察解釋,也有一些問(wèn)題值得進(jìn)一步研究。又如,某省一地區(qū)人大常委會(huì)有一年攫自決定不召開(kāi)人大會(huì)議。這顯然違反了憲法和地方人大組織法的規(guī)定。另外,完善憲法監(jiān)督保障制度也是經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。目前,以城市為重點(diǎn)的經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放正在展開(kāi),這是很深刻的變革,涉及面很廣,為使工作有條不紊地進(jìn)行,辦事有章可循,有許多新問(wèn)題需要及時(shí)作出有法律效力的規(guī)定,全國(guó)人大常委會(huì)已授權(quán)國(guó)務(wù)院在這方面可以制定暫行規(guī)定或條例。保證上述暫行規(guī)定的合憲性,正是為了從根本上保障改革和開(kāi)放的順利進(jìn)行。

二、完普憲法監(jiān)督保障制度,可以借鑒外國(guó)有益經(jīng)驗(yàn)

社會(huì)主義國(guó)家為了保障憲法的實(shí)施,在批判地繼承資本主義國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上,也開(kāi)始建立起自己的憲法監(jiān)督保障制度。當(dāng)代社會(huì)主義國(guó)家大多是把憲法監(jiān)督權(quán)歸于立法機(jī)關(guān),也有專門設(shè)立監(jiān)督機(jī)構(gòu)的,羅馬尼亞社會(huì)主義共和國(guó)憲法從以下兩個(gè)方面規(guī)定監(jiān)督和保障憲法實(shí)施的。第一,作為最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的大國(guó)民議會(huì)負(fù)責(zé)對(duì)憲法的實(shí)施情況執(zhí)行一般監(jiān)督,并單獨(dú)決定法律的合憲性。第二,為了對(duì)法律的合憲性執(zhí)行監(jiān)督以及通過(guò)法律進(jìn)行準(zhǔn)備工作,大國(guó)民議會(huì)在其五年任期內(nèi)選舉本屆的憲法與法律委員會(huì),由大國(guó)民議會(huì)代表中選出委員大部分,并另選非代表的專家一部分.(不得超過(guò)委員會(huì)成員總數(shù)的三分之一)作為委員,組成這個(gè)委員會(huì),委員會(huì)就法律的合憲性提出報(bào)告或者意見(jiàn)。南斯拉夫則是設(shè)立專門性的憲法法院來(lái)負(fù)責(zé)監(jiān)督和保障憲法的實(shí)施。南斯拉夫聯(lián)邦憲法法院由邦議會(huì)選舉的院長(zhǎng)和十三名法官組成,法官任期八年,不得連任,聯(lián)邦憲法法院院長(zhǎng)從法官中產(chǎn)生,任期一年,實(shí)行輪換制,憲法法院法官不得兼職。聯(lián)邦憲法法院職責(zé)是:第一,裁決共和國(guó)(自治省)的法律和其他文件,以及聯(lián)邦各機(jī)關(guān),各社會(huì)政治共同體機(jī)關(guān)的條例等是否同聯(lián)邦憲法、法律相一致。第二,解決聯(lián)邦共和國(guó)(自治省)之間,共和國(guó)與自治省之間以及不同共和國(guó)領(lǐng)土上的其他社會(huì)政治共同體之間有關(guān)權(quán)利和義務(wù)的爭(zhēng)議,解決共和國(guó)或自治省憲法法院之間,法院和聯(lián)邦機(jī)關(guān)之間,聯(lián)邦機(jī)關(guān)同共和國(guó)(自治省)機(jī)關(guān)之間的權(quán)限沖突。如果憲法法院確認(rèn)某項(xiàng)法律同聯(lián)邦憲法不一致,它就作出裁決,然后將裁決提交主管議會(huì),主管議會(huì)有義務(wù)在控制裁決之日起六個(gè)月內(nèi)消除這種違憲的事情,若在期限內(nèi)未消除,該違憲法律即歸無(wú)效,憲法法院對(duì)此將作出裁決予以確認(rèn)。任何人都可以評(píng)定是否符合聯(lián)邦憲法和法律的問(wèn)題,主動(dòng)向憲法法院起訴,憲法法院也、一以自己起訴。從以上介紹,我們看到各國(guó)憲法監(jiān)督保障制度有其共同點(diǎn)。第一,各國(guó)憲法的實(shí)施,必須有一定的機(jī)構(gòu)保障。第二,保障憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)必須是高度權(quán)威的機(jī)構(gòu)。第三,保障憲法實(shí)施的機(jī)構(gòu)雖然各有不同,監(jiān)督范圍、違憲審查的方式也各不相同,但是究競(jìng)以哪一種形式較為合適,要看各國(guó)的具體情況。上述外國(guó)的一些經(jīng)驗(yàn),可供我們參考。

三、如何完香具有中國(guó)特色的憲法監(jiān)督保障制度的幾點(diǎn)建議

(一)設(shè)置監(jiān)督保證憲法實(shí)施的專門機(jī)關(guān)。全國(guó)人大常委會(huì)下可設(shè)一個(gè)專門從事憲法監(jiān)督保障工作的委員會(huì)。_這樣做有以下三點(diǎn)理由:第一,符合憲法的規(guī)定。設(shè)立這樣的機(jī)構(gòu)隸屬于全國(guó)人大及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo),不違反憲法關(guān)于全國(guó)人大及其人大常委會(huì)擁有監(jiān)督憲法實(shí)施職權(quán)的規(guī)定。第二,有利于減輕全國(guó)水大常委會(huì)的工作負(fù)擔(dān)。現(xiàn)在全國(guó)人大常委會(huì)工作多,負(fù)擔(dān)重;六個(gè)工作委員會(huì)的任務(wù)主要是協(xié)助它進(jìn)行研究、審議和擬定有關(guān)議案的工作。因此,建立專門憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)更有利于開(kāi)展工作、第三;設(shè)立專門機(jī)關(guān)更加符合監(jiān)督工作木身的特點(diǎn)和要求‘因?yàn)楸O(jiān)督工作的目的就在于預(yù)防錯(cuò)誤和糾正錯(cuò)誤,它需要有專r丁白勺人員,采用專門的方法進(jìn)行工作。所以在條件成熟時(shí),建立這樣一個(gè)專門機(jī)關(guān)是可行的。怎樣建立這樣一個(gè)機(jī)關(guān)呢?不妨考慮以下幾點(diǎn):首先要明確它的地位。一方面,它要向全國(guó)人大及其常委會(huì)負(fù)貴,并定期報(bào)告工作。全國(guó)人大及常委會(huì)有權(quán)領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督、指導(dǎo)和檢查它的工作情況。另一方面,為了維護(hù)其權(quán)威性,順利開(kāi)展監(jiān)督工作,要明確它應(yīng)該有一定的決定權(quán)。全國(guó)人大常委會(huì)若要撤銷其決定,只有在過(guò)半數(shù)委員同憊情況下才能撤銷。其次,要明確其人員的產(chǎn)生、任期、職務(wù)保障等。為了保障其權(quán)威性和專業(yè)化,是否可以考慮其組成人員不一定都是人大代表,也可以有一定比例的專家。再次,要明確其內(nèi)部的工作方法,即采用首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制還是采用委員制,筆者認(rèn)為:根據(jù)我國(guó)歷來(lái)的傳統(tǒng)和國(guó)際經(jīng)驗(yàn)以及結(jié)合監(jiān)督工作的特點(diǎn),考慮采用委員制較為適宜.第四,要明確其是否分級(jí)設(shè)立。(二)監(jiān)督憲法實(shí)施機(jī)關(guān)的職權(quán)范圍。我國(guó)是單一制的社會(huì)主義國(guó)家,全國(guó)人大是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān),因此,就監(jiān)督憲法實(shí)施方面,它的職權(quán)范圍是十分廣泛的。一切違背憲法的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī),一切違背憲法的行為都可以審查處理。但這并不等于說(shuō),一切違憲案件不分巨細(xì)都送到專門憲法監(jiān)督保障機(jī)構(gòu)去處理,而是應(yīng)按違憲案件的性質(zhì),明確哪一類由哪一級(jí)憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)管轄,哪一供歸一般司法機(jī)關(guān)和司法監(jiān)督性質(zhì)的社會(huì)機(jī)關(guān)管轄。這樣才能真正發(fā)揮憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)的作用。其職權(quán)范圍可包括;第一,負(fù)責(zé)裁決法律、條例、決議、司法解釋、命令等是否同憲法一致。第二,負(fù)責(zé)解決爭(zhēng)議,包括國(guó)家機(jī)關(guān)之間、地方國(guó)家機(jī)關(guān)之問(wèn),以及它們相_ll:之間的權(quán)限爭(zhēng)議。第三,審查和處理國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的違憲案件。(三:)監(jiān)督審查違憲案件的方式。拉照我國(guó)新憲法的規(guī)定,我們是采用事先審查與事后審查同時(shí)并用的方法。為健全具體的監(jiān)督法規(guī)提供憲法依據(jù),筆者認(rèn)為,在具體的監(jiān)督法規(guī)中,除了要貫徹憲法原則外,還有必要進(jìn)一步明確什么情況下采用事先審查方式,什么倩況下采用事后審查方式,并且明確以哪一種審查方式為主。(四)違憲案件的訴訟主體。違憲案件發(fā)生后由誰(shuí)采取什么方式向憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)提出和報(bào)告,專門監(jiān)督機(jī)關(guān)按到報(bào)告后怎樣調(diào)查,在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)處理,采取什么方式處理違憲案f卜,處理和調(diào)查違憲案件應(yīng)遵循哪些原則等等,都應(yīng)有明確規(guī)定。(_瓦)對(duì)洲;憲案件的處理‘這是指法律規(guī)范的制裁部分。憲法的根本法性質(zhì)決定不宜在其本身?xiàng)l又,}‘規(guī)定具體的制裁條款,而這恰恰是完善憲法監(jiān)督保障制度所必不可少的。如新“憲法規(guī)定:最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)違憲法規(guī)有撤銷權(quán)。撤銷本身就是一種制裁方式。另外,對(duì)違憲行為的處理都應(yīng)在具體單行法規(guī)中加以具體的規(guī)定。當(dāng)然,我國(guó)社會(huì)主義憲法的監(jiān)督實(shí)施,不僅僅是依靠專門性的‘憲法監(jiān)督保障制度的力量,而主要的是靠黨的領(lǐng)導(dǎo)弓以及至國(guó)人民白覺(jué)守法、護(hù)法。這是憲法實(shí)施的最根本的保證。