國外憲法監督的現狀與發展

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本文作者：劉景欣工作單位：北京司法部

現代西方國家往往自稱為法治國0,即以法治為其治國的目標和模式。而其法治的核心是依憲治國,將紙上的憲法0通暢地實施于社會的全部,成為現實的憲法0。實現這一環節需要諸多法律制度予以支持,其中不可或缺的基本制度就是憲法監督制度。西方國家憲法監督制度起源早,發展快,相對發達,基本完備,已是西方國家法治的支柱制度之一。本文通過對西方國家憲法監督制度的綜合考證,力圖為建設具有我國特色的憲法監督制度提供模式參考。西方國家憲法監督制度出現于資本主義國家憲法產生之后,而非與憲法同生俱來。在西方國家中,法律適用過程是復雜而相互矛盾的,規范性文件汗牛充棟,所謂憲法至上的原則受到侵襲和破壞,不常符合憲法、法律的相互抵觸的法院判決為數甚多,這一切都迫使統治階級不得不設立權威的監督機關對憲法實施進行經常性的審查,確保資產階級的民主秩序。如是觀,憲法監督是在有了憲法事實之后應運而生的。而憲法監督制度和方式在不同的國家之間也并非產生于同一時期。盡管其經濟性質和階級本質相同,但每個國家憲法監督制度的確立和發展都有各自的思想觀念,現實的需要,歷史習慣,傳統的衍化,以及外來因素的影響等。因而,西方國家憲法監督制度也就形形色色,不是單一的模式,其淵源與發展也不盡相同。憲法監督制度的產生和發展歷經兩個運行階段。第一個時期是十八、十九世紀,為違憲審查的初生和發展,已形成了立法審查和司法審查制度(后者被稱為分權式,即美國模式)。第二個時期是二十世紀,特別是第二次世界大戰以來,是憲法監督的確立和完備階段,又新建了專門機關審查制(亦稱為集權式,奧地利式,凱爾森式)。至此,當代西方國家的三種憲法監督模式得以確定下來。此外,西方有的學者認為一些歐洲國家(如瑞士)采納了混合制0,這種制度不僅把憲法監督權賦予專門法院,而且允許普通法院漠視與憲法相沖突的法律。這恐怕不足為證,根據瑞士聯邦憲法規定,參議院、聯邦議院共同管轄各州憲法與領土的保障,執行聯邦憲法、保障各州憲法,執行聯邦義務的措施,對聯邦行政及聯邦司法的最高監督,關于聯邦各機關之間職權的爭議,等(第八十五條)。所以,瑞士更應歸屬于立法機構監督制。憲法監督制度經過數百年的演變,已是西方國家政治制度不可或缺的非常重要的構成,其地位愈加突出和顯要,且具有強化的趨勢。從其產生、發展及現行的憲法監督制度加以考證,可以歸納總結出普遍表現的共性和各具風格的特性。

一、憲法監督機構的特定化

在第二次世界大戰之前,各西方國家大都采用最高國家立法機關或最高國家權力機關作審查違憲、監督憲法實施的機構,他們認為這是國家最高立法機關的天然特權,其理論基礎是人民主權論,議會代表人民,其立法權是至高無上的,它能指定和解釋憲法并監督憲法的實施,只有立法機關獨占這一權力,行政機關和司法機關則只能望其項背,不能分享使用。英國為其代表者。部分國家采用司法審查制,由全體司法機關進行違憲審查,其理論是司法機關是適用、解釋法律的機關,擁有的只是審查違憲的權力,并非擁有立法權。如果立法機關表現在法律上的意志和人民代表表現在憲法上的意志相抵觸,法官只能遵守人民的意志而不受議會意志的約束。因此,司法機關當然可以解釋法律和憲法,審查違憲的法律、法規和命令。以美國最具典型。少數國家采用憲法法院監督制,將憲法監督權保留給一個專門的機關。這是一種政治代表機關,有人另稱之為準法院監督。西方國家憲法學者認為,必須設置特別的機關以判斷和決定違反憲法的法律和其他行為無效,這是由區別憲法制定權和普通立法權所產生的當然的結果。而可以擔當此任的機關不是法院,而必須為政治代表機關。二次世界大戰之后,一些資本主義國家改立法機關監督制為司法審查或憲法法院監督制,特別是憲法監督機構專門化,得到了令人矚目的發展,而且,有繼續演進的趨勢,除已有的奧地利、德國、法國、意大利等國外,結束了延續達300多年殖民統治和種族隔離制度的南非,設立了憲法法院;九十年代分化的國家,如俄羅斯,根據1993年12月12日全民公決通過的俄羅斯聯邦憲法,也設立了憲法法院。不管采用的方式如何,憲法規定或由憲法慣例創制,賦予或建立特定機構監督憲法實施是共同的。

二、憲法監督機構地位和權威的獨特性

基于憲法為國家最高法的認同,西方國家確認憲法監督機構具有高度的權威性。在采用立法機關監督制的國家里,立法機關是西方國家的代議機關,大都由人民選舉產生,擁有廣泛的立法權、財政權和對政府的監督權。如英國沒有成文憲法,沒有5人權宣言6,也沒有司法部和最高法院,上議院本身就是英國的最高司法機構,有權重審高等法院審理過的各種案件。盡管當今西方國家政府的行政權在不斷擴大,導致立法權削弱,地位有所下降,但在理論上立法機關仍是最高的國家機關,并在實踐中具有較高的權威和地位。采用司法機關審查制的國家,大都采用立法、行政、司法三權分立或類似的制度,被描述為最少危險的部門0的司法權是國家權力的組成部分之一,法院應當獨立行使審判權,不受國家行政機關的干涉,因此,法院也具有相當的權威。當然,西方也有學者認為,授予法院司法審查權將會使他們隨心所欲地拼組任何形式的政府,對于司法權沒有明確劃分的界限,似乎這一權力象無邊無際的大海一樣。事實上,在美國,最高法院在其二百年的歷史中,的確取得了無可爭議的國家獨立仲裁人的聲譽,它實際上是國家的第四種權力0。專設憲法監督機構,如憲法法院、憲法委員會、憲法法庭、仲裁法院等,是現代西方國家強化憲法監督的產物,它作為與議會、政府、法院近似并列的獨立機構,占據十分突出的地位。法國憲法委員會曾被稱為不過是行政特權的看家犬0,但在最近幾十年中日益表現出更大的積極性,在執政的多數派和反對派之間起了調停的作用,并在議會和政府間保持平衡。在德國,根據憲法法院本身的裁決,憲法法院限制其他憲法機關的權力并分配權力給它們,,憲法法院是具有權能的,合法的-憲法保衛者.0。(5聯邦德國政府與政治6第85頁)憲法監督機關的高度權威直接體現在它的違憲裁決的效力。被宣布為違憲的法律,便失去效力,不再適用;關于國家機關權限、中央與地方權限等等爭議的裁決,都應予以執行。在美國,憲法判決原則上只對有關案件有效,但由于美國是實行判例法的國家,法律經法院宣告違憲無效,對其它的以及后來的法院具有遵循先例的約束力,所以,最高法院宣布某項法律違憲,等于是行使絕對否決權。意大利,憲法法院宣布法律或具有法律效力的法令的某項規定為違反憲法時,則該項規定從判決公布的第二天起即失效。法國被宣布為違反憲法的條款不得公布,也不得執行,有關法律事實上就成為死法。

三、憲法監督機構人員構成的高標準和任命的嚴格化

西方國家對憲法監督機構組成人員都有很高的條件要求,并有嚴格的任命程序,如資歷、產生程序、人數、任職期限等。立法機關監督制,其組成人員大都由公民普選的議員組成議會;司法機關監督制,則由國家元首或政府首腦任命的法官組成法院,除非有失職行為遭到國會的彈劾,否則,一般都終身任職?？梢娖洚a生十分嚴格,地位比較突出。憲法法院則各國不一,在內部結構和人員名額、法官任命程序、有資格接受任命的人員、任職期限等都不盡相同。憲法法院的法官組成屬于政治性任命,法官不是終身制,這與美國的聯邦法院也有重大區別。意大利的憲法法院由法官15人組成,其中總統任命五人,議會任命五人,最高法院及最高行政法院任命五人,任期9年,不得連選連任。這些法官的人選必須是最高法院、最高行政法院的法官、大學法學教授和具有20年辯護齡的律師。法國憲法委員會由9人組成,總統任命3人,國民議會議長任命3人,參議院議長任命3人,委員任期9年,不得連任,每三年更換13,此外,歷屆前總統為當然終身成員,不過,1962年以來已沒有哪位前任總統在該委員會內任職。憲法委員會主席由總統任命。奧地利憲法法院由14名法官、6名副法官構成,總統根據政府提名8人,國民議會推薦3人,聯邦議會推薦3人任命,成員必須是法官、高級官員、法學與政治學教授。憲法監督機構的組成人員必須具有豐富的政治經驗和深厚的法學理論知識。有的國家實行任職限期制,或者是只任一屆,不得連選連任,或者是具有任職的年齡極限,如奧地利,比利時均為70歲,德國為68歲。有的國家還有法官入選的年齡起限,如德國憲法法院的法官,比利時仲裁法院的法官須年滿40歲。為了保證法官的公正和獨立,各國基本都規定了不相容的原則,即憲法法院法官不得兼任部長和議員等職務?？梢?要求他們的資歷頗高,條件非常嚴格。當然,只有那些最富于統治經驗、極端忠于統治階級利益的人才能充任。如美國最高法院法官中曾有一位前總統(塔夫脫)。法國憲法委員會中有一位后來當了政府總理和總統(蓬皮杜)。以嚴格、復雜的方式產生的憲法法院不僅能夠在政治體制中保持其崇高地位,而且在一定程度上也是制作權威的和客觀的判決的保障。

四、憲法監督機構的權利行使方式多樣化

立法機關監督制,其職權不僅可以解釋憲法的含義和內容,而且有審查法律是否合憲的權力,如英國、瑞士及二戰前的法國,基本上采取事先審查和事后審查并用,即抽象性審查或原則審查的方式。司法機關監督制,其職權為通過審理訴訟案件審查法律是否合憲,同時也是所謂寓解釋于審判之中,而且有依照它所解釋的憲法來審查立法、行政和其他國家機關的行為,以及下級法院的判決是否有效的權力,可以對上述的行為作出是否符合憲法的裁決。采用附帶性審查,又稱具體性審查,即只有在初審或上訴審的案件中,當事人就某項法律、法令的合憲性問題提出異議,法院才能在具體判決中對有關法律、法令的違憲問題作出裁決。在美國,從1789年到1980年所通過的85,000件法律文件中,被宣布為違憲的聯邦和各州的文件達1077件,其中聯邦法律127件,各州法律950件。戰后時期,由于行政機關施加壓力的結果,盡管這個時期的立法活動有了很大的加強,但最高法院的棱角0鈍化了,也有所順從。不過,從1943年到1980年被宣布違憲的法律也有45件。專門機關監督制的,其職權主要是審查法律、法規和某些行為的合憲性,如法國、意大利等,多采用預防性審查和憲法控訴方式審查。法國,從1974年到1981年,經憲法委員會審查的法律占全部法律的28%,而1981年到1986年間經憲法委員會審查的法律則占全部法律的50%。聯邦德國憲法法院從1951年建立至1990年底,宣布同期由聯邦議院通過的4298件法案中的198項聯邦法律無效或違憲,因此,聯邦憲法法院已使所有聯邦法律的4.6%變為無效。意大利憲法法院在其30年(1956年起)作出了大約3000起裁決,其中有600起是關于廢除有爭議的法規的。也有對制定的新憲法進行審查,如南非,1994年,南非舉行了包括所有種族的全民大選之后,南非各政黨制定了一部臨時憲法,同時選舉產生了制憲議會,以制定一部新憲法。制憲會議于1996年5月8日通過新的永久性憲法,同時終止實施臨時憲法。9月5日,憲法法院以該憲法在地方政府的權力和勞資關系等八個方面存在缺陷為由駁回了這部永久性憲法。在隨后的一個月里,執政的非洲人國民大會與各反對黨派就修改新憲法進行了廣泛的協商,終于在10月8日通過了修改后的國家永久性憲法。不過,西方各國憲法監督機構的監督范圍盡管很廣,但對公共權力之間的沖突或政治活動的干預都小心翼翼,極少涉足。

五、憲法監督運行的程序化

立法機構監督制采用立法程序進行違憲審查;司法機關監督制主要通過司法程序予以憲法監督,如美國的最高法院本來就是美國的最高司法機構,沒有對應的制約機構和憲政監督機構,凡是下級法院或其他司法機構解決不了的案件,包括對違背憲法的指控,均可以提交最高法院,由它來斷定是否有必要親自審理。專門機構監督制則著重從政治角度監督或政治監督和司法監督相結合對憲法行為加以審查。¹從訴訟主體看,法國的憲法委員會受理兩院議長、共和國總統、政府總理及60名國民議會議員或60名參議院議員(此項是1974年10月29日公布的904號憲法性法律生效的),主要由議會提出,1974年至1981年,憲法委員會收到67份投訴案件,其中63份來自議會,1981年到1986年收到101件,其中99件來自議會。奧地利憲法訴訟主體有普通法院、聯邦政府、州政府、鎮或聯合鄉、任何公民等。º審理期限,法國憲法委員會裁決的時間是8天到1個月。»訴訟時效,在德國,公民可以直接控告一項法律(在公布之后一年以內),也可控告根據這項法律作出的行政決定或司法決定(在決定下達一個月之內)。¼違憲裁決的公布,奧地利,如果憲法法院作出裁決,某項法律因違憲全部或部分的應由聯邦總理或有關州長立即公布廢止令。意大利,憲法法院的判決應予刊登,并通告兩院和有關的區議會。½違憲裁決效力,基本上是終審裁決,不得上訴。如法國憲法規定,對憲法委員會的裁決,不得進行任何上告。意大利,對憲法法院的裁決,不允許任何上訴。由于憲法訴訟案件甚多,專門憲法監督機構難堪重負,于是,成立專門委員會,進行預先審查,因此,許多憲法訴訟便被扼殺于胎腹之中。如德國,由憲法法院三名法官組成預審委員會,受理憲法訴訟案件,如果委員會認為控告人不能提供以作出肯定裁決的充分理由,便可以駁回控告,德國年平均憲法控告案為5千件,預審委員會不予受理的占90%以上,截至1990年所提出的78449項憲法申訴,成功的申訴數目僅有2.25%?？v觀西方國家憲法監督制度,監督憲法實施的法律規范具體化、多樣化,憲法監督機構專門化已成為憲法監督的基本行為趨向。憲法監督機構的制度得以普遍確立,相對穩定,并在消除內在矛盾、加強與各項法律協調統一中已非常成熟和完備,為其政權的強固、民主的保障釋放著相當的能量,發揮著重大的、不可小覷的支撐作用。依法治國,建設社會主義法治國家0已規范為我國的憲法原則,作為治國的基本方略和目標。實現這一方略需要立法、司法、執法和監督的合力共進。憲法監督制度的完善和實施是我國法律監督制度的必然和首要要求。我國目前憲法監督制度尚處于弱勢0狀態,無力保障和促進憲法的切實實施,如果要轉化為強勢0,就必須建立科學、成熟的憲法監督制度,這已是依法治國0目標實現的當務之急。西方國家在憲法監督制度的建設方面具備許多成功的經驗,可資我們學習、借鑒和移植,比如,在我國應當建立相應的憲法監督機構、確立憲法監督機構特定地位、賦予憲法監督機構特定職權、規范憲法監督機構組成人員的資歷條件、制定憲法監督程序法等等。只有建立、健全了憲法監督制度并真正運行,依法治國首先要依憲治國的方略和民主、富強、文明、法治的目標才能得以實現。