憲法責(zé)任條款的設(shè)置芻議

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本文作者：汪全勝李亮工作單位：山東大學(xué)威海校區(qū)

在《現(xiàn)代漢語詞典》中，“責(zé)任”一詞有3個相互聯(lián)系的基本詞義。第一，分內(nèi)應(yīng)做的事。第二，特定人對特定事項(xiàng)的發(fā)生、發(fā)展、變化及其成果負(fù)有積極的助長義務(wù)。第三，因沒有做好分內(nèi)的事情（沒有履行角色義務(wù)）或沒有履行助長義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果或強(qiáng)制性義務(wù)。法律責(zé)任則是法律與責(zé)任的復(fù)合概念，更側(cè)重于責(zé)任一詞的后兩種詞義。簡單來說，法律責(zé)任就是因違反法律規(guī)定而應(yīng)承擔(dān)的法律后果，就其實(shí)質(zhì)而言，一般認(rèn)為“法律責(zé)任是指對違反法定義務(wù)、超越法定權(quán)利界限或?yàn)E用權(quán)利的違法行為所作的法律上的否定性評價和譴責(zé)，是國家強(qiáng)制違法者做出一定行為或禁止其做出一定行為，從而補(bǔ)救受到侵害的合法權(quán)益，恢復(fù)被破壞的法律關(guān)系（社會關(guān)系）和法律秩序（社會秩序）的手段。”［1］［p．146］法律責(zé)任根據(jù)不同的標(biāo)準(zhǔn)有不同的分類，以責(zé)任類型為標(biāo)準(zhǔn)可分為民事法律責(zé)任、行政法律責(zé)任、刑事法律責(zé)任與憲法責(zé)任。憲法責(zé)任作為法律責(zé)任的一種類型，在理論研究上得不到應(yīng)有的重視，基于憲法責(zé)任在立法上的模糊與理論研究上的缺失，是導(dǎo)致憲法制裁性弱化乃至缺乏制裁性的重要原因。而憲法的制裁性是憲法實(shí)施乃至憲政實(shí)現(xiàn)的重要保障。基于此，本文擬以憲法制裁的實(shí)現(xiàn)為視角，通過對憲法責(zé)任、憲法制裁等相關(guān)概念的分析基礎(chǔ)之上，對相關(guān)國家憲法文本中關(guān)于憲法責(zé)任條款的設(shè)置進(jìn)行考察，進(jìn)而分析我國現(xiàn)行憲法文本中關(guān)于憲法責(zé)任條款的設(shè)置現(xiàn)狀與不足之處，在借鑒國外有益啟示的基礎(chǔ)上，從現(xiàn)實(shí)國情出發(fā)，對完善我國憲法責(zé)任條款的相關(guān)設(shè)置提出完善化的構(gòu)想，以期對憲法制裁力的強(qiáng)化，憲法的實(shí)施有所裨益。

一、憲法責(zé)任與憲法制裁的概念闡釋

傳統(tǒng)憲法學(xué)理論認(rèn)為，“憲法具有不可實(shí)施性，其主要原因一是憲法文本存在著缺陷和不足。二是有的憲法條款缺乏規(guī)范性，不具有直接法律效力。”［2］［p．267－268］對憲法的制裁力的懷疑與否定在現(xiàn)代的理論界依然有市場，有人認(rèn)為“憲法不具有制裁性，或者說僅具有弱制裁性。一般法規(guī)范的效力位階低于憲法，但因?yàn)橛袊覚?quán)力作為后盾其制裁性卻高于憲法。違反一般法律可能會導(dǎo)致對違法主體的法律制裁，違反憲法并不會直接導(dǎo)致法律制裁，只意味著某個國家行為不具有憲法上的正當(dāng)性，由此可能會導(dǎo)致其喪失法律效力、停止適用等一系列法律后果。”［3］德國憲法學(xué)者格林也指出在法律體系中，普通法律以國家強(qiáng)制力為后盾，而憲法以法律和國家權(quán)力為規(guī)范對象，由此形成的一個悖論是規(guī)范的對象同時也是規(guī)范的保障者。［4］［p．18］這種觀點(diǎn)是對憲法的規(guī)范功能與制裁力的片面理解。王磊認(rèn)為理論界對憲法沒有制裁力是一種誤解，這種誤解原因包括“第一，中國的傳統(tǒng)法律文化重刑輕民，在人們的潛意識里把制裁與刑事制裁等同起來。第二，在歷史上，憲法和憲法制裁的出現(xiàn)最晚。第三，法的制裁其實(shí)是種類繁多、各不相同的。第四，憲法規(guī)范在構(gòu)成形式上與其他規(guī)范有區(qū)別，但內(nèi)容上卻有制裁的規(guī)定。”［5］［p．28］憲法是國家的現(xiàn)行有效法律，而且是國家根本大法，憲法責(zé)任是憲法規(guī)范的重要組成部分，其是憲法制裁的基礎(chǔ)與前提，而憲法制裁則是憲法責(zé)任的具體表現(xiàn)形式，兩者具有統(tǒng)一性。同時，憲法規(guī)范的制裁性是由憲法效力的最高性與直接性特點(diǎn)所決定的。“憲法規(guī)范體現(xiàn)的制裁性與其他法律規(guī)范的制裁性，就其性質(zhì)而言是完全一致的，都發(fā)揮法的拘束力與影響力。兩者的區(qū)別主要在于，憲法規(guī)范的制裁更側(cè)重于宏觀領(lǐng)域的制裁，而具體法律規(guī)范的制裁更側(cè)重于微觀領(lǐng)域的制裁。制裁領(lǐng)域與制裁方式的不同，不應(yīng)影響憲法規(guī)范本身發(fā)揮的法律效力。憲法規(guī)范的制裁性，說明憲法規(guī)范不僅有法律效力，而且具有具體的懲罰性。如果不承認(rèn)憲法規(guī)范具有具體的懲罰性，那么實(shí)際上等于否認(rèn)了憲法規(guī)范的具體強(qiáng)制性，同時也就否認(rèn)了憲法作為法的屬性。”［6］［p．132］不能因?yàn)閼椃ㄎ谋局袘椃ㄘ?zé)任條款設(shè)置的過于原則而否定憲法本身的制裁性。另外，憲法責(zé)任與其他法律責(zé)任類型相比，具有自身的特殊性，也不能因?yàn)槠涮厥庑远穸ㄆ渥鳛榉韶?zé)任的共性，而法律責(zé)任一般通過制裁與懲罰體現(xiàn)出來。憲法責(zé)任作為憲政制度的重要組成部分，其核心作用是將憲法的行為在邏輯上與一定的法律后果通過應(yīng)然性連接起來。簡單來說，“憲法責(zé)任是指因違反憲法而應(yīng)承擔(dān)的法定的不利后果。”［1］［p．148］具體言之，有人認(rèn)為“憲法責(zé)任”是政府（廣義上的，包括立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)等）及其主要組成人員（高級公務(wù)員或領(lǐng)導(dǎo)者），以違反憲法上的功利關(guān)系和道義關(guān)系為前提而產(chǎn)生的憲法上的補(bǔ)償和懲罰的不利后果。［7］但這種界定又有過于繁瑣之嫌，筆者認(rèn)為憲法責(zé)任是指因違反憲法的規(guī)則、原則與精神而應(yīng)承擔(dān)的否定性法律后果。這種界定對憲法責(zé)任的外延作了限定，不包括廣義上憲法責(zé)任中所包含的積極的憲法責(zé)任，而僅包括消極的憲法責(zé)任，也即否定性的法律后果，本文意義上的憲法責(zé)任等同于違憲責(zé)任，不對二者進(jìn)行區(qū)分。而憲法制裁則是指因違憲所應(yīng)承擔(dān)的憲法責(zé)任的具體表現(xiàn)形式。“對違憲的處理和制裁是將憲法的法律性和最高法律效•85•第4期汪全勝，等：憲法文本中憲法責(zé)任條款的設(shè)置論析力轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)的關(guān)鍵。”［8］［p．135］憲法責(zé)任與憲法制裁是兩個即有區(qū)別又密切相關(guān)的概念。一方面，憲法責(zé)任實(shí)施憲法制裁的基礎(chǔ)與前提，沒有憲法責(zé)任也就不存在憲法制裁，兩者之間存在密切聯(lián)系，另一方面，憲法責(zé)任是憲法制裁的必要條件，而不是充要條件，憲法制裁主體一定是憲法責(zé)任的承擔(dān)主體，但并非承擔(dān)憲法責(zé)任就一定要受到憲法制裁，憲法責(zé)任主體與憲法制裁主體并不是完全一致的，有時二者是可以分離的。再退一步講，有違憲行為也并不一定就要承擔(dān)憲法責(zé)任，這個道理是相通的。憲法責(zé)任是一種應(yīng)然狀態(tài)下的責(zé)任形態(tài)，是抽象意義上而言的；而憲法制裁則是一種實(shí)然狀態(tài)下的責(zé)任形式，是具體意義上而言的。通過對憲法文本中責(zé)任條款、制裁條款設(shè)置的考察，可以更清晰地表現(xiàn)出兩者之間的關(guān)系，同時也是為憲法制裁力的保障提供一個新的分析視角。另外需要說明的是本文中對憲法文本中責(zé)任條款設(shè)置的考察范圍包括但并不僅限于憲法文本，也包括相關(guān)憲法性法律中有關(guān)憲法責(zé)任的條款。憲法責(zé)任問題涉及責(zé)任主體、責(zé)任形式、追究責(zé)任的主體與程序等多方面，本文擬從以下幾個方面考察憲法文本中責(zé)任條款的設(shè)置情況。

二、憲法文本中的責(zé)任主體條款

美國《憲法》第6條規(guī)定，“本憲法及依本憲法所制定之合眾國法律；以及合眾國已經(jīng)締結(jié)及將要締結(jié)的一切條約，皆為全國之最高法律；每個州的法官都應(yīng)受其約束，任何一州憲法或法律中的任何內(nèi)容與之抵觸時，均不得有違這一規(guī)定。”二戰(zhàn)后的日本，其立法受美國法影響很大，諸多立法制度設(shè)計仿照美國法進(jìn)行，《憲法》第99條規(guī)定，天皇或攝政以及國務(wù)大臣、國會議員、法官以及其他公務(wù)員均負(fù)有尊重和擁護(hù)本憲法的義務(wù)。德國《基本法》也明確規(guī)定了全體社會主體都有遵守基本法的義務(wù)。我國現(xiàn)行《憲法》序言指出，“本憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力。全國各族人民、一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織，都必須以憲法為根本的活動準(zhǔn)則，并且負(fù)有維護(hù)憲法尊嚴(yán)、保證憲法實(shí)施的職責(zé)。”《憲法》第5條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這個規(guī)定也明確了憲法責(zé)任的主體，即一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織都是憲法責(zé)任的主體，當(dāng)然，也都有違憲的可能性。通過對其他國家的憲法文本的考察，也可以發(fā)現(xiàn)無論是成文法國家還是不成文法國家，在其憲法或憲法性法律文本中都比較明確地規(guī)定憲法責(zé)任的主體問題，即國家機(jī)關(guān)、國家主要領(lǐng)導(dǎo)人員、政黨及其他社會團(tuán)體、公民等都是憲法責(zé)任的主體。我國在憲法文本中，關(guān)于憲法責(zé)任主體的規(guī)定也是比較明確的。

三、憲法文本中的責(zé)任依據(jù)條款

由于美國憲法文本中沒有明確司法審查的規(guī)定，而且美國又是判例法國家，因此理論界在論述美國違憲司法審查的時候，往往把焦點(diǎn)都投向1803年的“馬伯利訴麥迪遜案”這一美國著名判例上，甚至把它作為美國確立違憲司法審查制度的先河與典范，從而忽視了1789《美國司法法》的存在和作用。根據(jù)美國《憲法》第3條第1項(xiàng)的規(guī)定“聯(lián)邦司法權(quán)由聯(lián)邦最高法院和聯(lián)邦下級法院行使，并且其實(shí)施細(xì)則由國會依照實(shí)際需要隨時制定。”于是1789年的第一屆國會根據(jù)這一條的規(guī)定制定《美國司法法》（TheJudiciaryActof1789），作為設(shè)立聯(lián)邦最高法院和聯(lián)邦下級法院的根據(jù)。1789年的《美國司法法》是有關(guān)司法審查權(quán)的第一個法律文件。美國《司法法》第25條賦予了聯(lián)邦最高法院對聯(lián)邦法律、條約及各州法律是否違憲具有最終的審查和裁量的權(quán)力。美國1789年的《司法法》在成文立法中為司法審查確立了依據(jù)，提供了可能性，“并且為司法審查設(shè)立了完整的區(qū)別于當(dāng)時任何國家的司法體系，使司法審查能夠行之有效，也使憲法在最大程度獲得權(quán)威。”［9］［p．123］其實(shí)，早在“馬伯利訴麥迪遜案”之前，聯(lián)邦法院在1792年“齊昂平與迪克遜訴凱塞案”（Champin＆Dickasonv．Casey）案與海本案（Hayburn’sCase）中就已經(jīng)依據(jù)《司法法》第25條行使違憲司法審查權(quán)了。美國憲法文本中并沒有關(guān)于憲法責(zé)任條款的直接規(guī)定，僅憲法文本中第6條與憲法責(zé)任相關(guān)。這是因?yàn)槊绹鴳椃ㄎ谋局忻鞔_了三權(quán)分立制度，推行的是違憲司法審查制度。通過違憲的司法審查，把憲法責(zé)任轉(zhuǎn)化為相關(guān)的民事、刑事與行政責(zé)任類型，通過具體的司法判決實(shí)現(xiàn)憲法制裁，保障憲法的實(shí)施與權(quán)威。日本《憲法》第81條規(guī)定，最高法院為有權(quán)決定一切法律、命令、規(guī)則以及處分是否符合憲法的終審法院。日本在憲法文本中明確規(guī)定了享有違憲審查權(quán)的主體是最高法院。日本《憲法》中規(guī)定違憲審查依據(jù)的條款是第98條，其規(guī)定本憲法為國家的最高法規(guī)，與本憲法條款相違反的法律、命令、詔敕以及有關(guān)國務(wù)的其他行為的全部或一部，一律無效。第2款，日本國締結(jié)的條約及已確立的國際法規(guī)，必須誠實(shí)遵守之。法國憲法文本中也較明確地規(guī)定了憲法責(zé)任依據(jù)條款并在《憲法》第7章中專門規(guī)定了憲法委員會的相關(guān)設(shè)置。我國在憲法責(zé)任依據(jù)條款設(shè)置方面存在不足之處。《憲法》第5條規(guī)定了“一切國家機(jī)關(guān)和武裝力量、各政黨和各社會團(tuán)體、各企事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”這應(yīng)當(dāng)視為憲法責(zé)任依據(jù)的原則性規(guī)定，此外，憲法第101條、第104條、第110條的規(guī)定也不同程度地涉及憲法責(zé)任問題。也正是由于這些規(guī)定過于概括，在實(shí)際操作中缺乏具體的操作規(guī)范與程序，使憲法責(zé)任不易落到實(shí)處，也正是由此，在我國的憲法實(shí)踐中，還幾乎沒有發(fā)生過因違憲而受到憲法制裁的個案。

四、憲法文本中的責(zé)任形式條款

法國現(xiàn)行《憲法》第49條規(guī)定，“總理就內(nèi)閣會議討論通過的政府施政綱領(lǐng)或者總政策，得對國民會議提出由政府承擔(dān)責(zé)任的說明。國民議會根據(jù)所通過的不信任案，得追究政府責(zé)任。總理就內(nèi)閣會議通過的議案表決，得對國民議會提出由政府承擔(dān)責(zé)任的說明。如果根據(jù)前項(xiàng)條款所規(guī)定的條件在24小時內(nèi)沒有通過任何不信任案，該項(xiàng)提案即認(rèn)為已經(jīng)通過。總理具有要求參議院同意其總政策說明的職能。”第50條規(guī)定，當(dāng)國民議會通過不信任案或當(dāng)它不同意政府的施政綱領(lǐng)或總政策說明時，總理必須向共和國總統(tǒng)提出政府辭職。這是法國現(xiàn)行憲法文本中有關(guān)憲法責(zé)任形式條款的設(shè)置。法國《憲法》第51條還特別規(guī)定，議會常會或特別會議的閉會的自行延長，以便在必要時使第49條款得到實(shí)施。美國憲法文本中責(zé)任形式條款并沒有規(guī)定，其憲法責(zé)任形式主要轉(zhuǎn)化為具體的民事、刑事、行政法律責(zé)任形式來實(shí)現(xiàn)。日本《憲法》第69條規(guī)定，內(nèi)閣在眾議院通過不信任案或信任案遭到否決時，如十日內(nèi)不解散眾議院必須總辭職。第70條規(guī)定，內(nèi)閣總理大臣缺位，或眾議院議員總選舉后第一次召集國會時，內(nèi)閣必須總辭職。一般認(rèn)為憲法責(zé)任的形式大體“被罷免、被彈劾、引咎辭職、規(guī)范性文件的被撤銷、被宣布無效和被拒絕適用、社會組織（政黨）的被取締或被中止資格等。”［10］［p．131－203］我國憲法文本中也較為明確地規(guī)定了憲法責(zé)任的形式，一是罷免，如《憲法》第63條規(guī)定全國人民代表大會有權(quán)罷免下列人員：（一）中華人民共和國主席、副主席；（二）國務(wù)院總理、副總理、國務(wù)委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長；（三）中央軍事委員會主席和中央軍事委員會其他組成人員；（四）最高人民法院院長；（五）最高人民檢察院檢察長。二是規(guī)范性文件的被撤銷，如《憲法》第67條規(guī)定全國人大常委會可撤銷國務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令，省、自治區(qū)、直轄市國家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。另外，我國憲法文本中還規(guī)定了雖不是憲法責(zé)任形式，但能夠起到一定監(jiān)督與制裁功能的制度設(shè)計，包括負(fù)責(zé)并報告工作制度，如《憲法》第69條規(guī)定，全國人民代表大會常務(wù)委員會對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作。第92條規(guī)定，國務(wù)院對全國人民代表大會負(fù)責(zé)并報告工作；在全國人民代表大會閉會期間，對全國人民代表大會常務(wù)委員會負(fù)責(zé)并報告工作。特別調(diào)查制度，如《憲法》第71條規(guī)定，全國人民代表大會代表和全國人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為必要的時候，可以組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，并且根據(jù)調(diào)查委員會的報告，做出相應(yīng)的決議。質(zhì)詢制度，如《憲法》第73條規(guī)定，全國人民代表大會代表在全國人民代表大會開會期間，全國人民代表大會常務(wù)委員會組成人員在常務(wù)委員會開會期間，有權(quán)依照法律規(guī)定的程序提出對國務(wù)院或者國務(wù)院各部、各委員會的質(zhì)詢案。受質(zhì)詢的機(jī)關(guān)必須負(fù)責(zé)答復(fù)。但總體來說，“我國對違反憲法的責(zé)任規(guī)定不明確，而且其制裁性或懲罰性明顯不夠，這使得憲法監(jiān)督缺乏應(yīng)有的強(qiáng)制性，從而在一定程度上影響了憲法監(jiān)督的權(quán)威。從制裁的角度看，無論是撤銷違憲法律、法規(guī)，還是不批準(zhǔn)違憲法律、法規(guī)，都不具備嚴(yán)格意義上的制裁性。雖然罷免具有一定的制裁性，但它本身不是一項(xiàng)專門的違憲制裁措施，因而在對違憲責(zé)任者的制裁中所起的作用并不大。”［11］［p．141］林廣華在總結(jié)我國憲法監(jiān)督存在的問題時也指出，“違憲的含義模糊不清，對違憲的概念、違憲的主體、違憲審查的對象等基本問題缺乏法律規(guī)定。違憲審查主體模糊不清，違憲審查機(jī)構(gòu)至今未能實(shí)際建立起來。”［12］［p．181－－186］在實(shí)踐中，1998年，武漢市人大常委會，在審議政府關(guān)于實(shí)施再就業(yè)工程報告時給予了“情況不明晰、目標(biāo)不具體、措施不得力”的評價，開了我國人大否決政府工作報告的先河。但其結(jié)果也僅是“責(zé)令其修改后再報告”，并無具體的責(zé)任與制裁措施。此后，2000年，沈陽市人大否決了沈陽市中級人民法院的工作報告；2006年，在鄭州市十二屆人大常委會第二十四次會議上，鄭州市政府有關(guān)負(fù)責(zé)人作的《〈關(guān)于解決城鄉(xiāng)弱勢群體看病難、看病貴問題〉代表議案辦理情況的匯報》報告經(jīng)表決未獲通過；2009年，河北承德市政府的預(yù)算工作報告被同級人大連續(xù)兩次否決。可以肯定的是，這些例證以后還會繼續(xù)出現(xiàn)，但問題是當(dāng)權(quán)力機(jī)關(guān)否定了行政機(jī)關(guān)的報告之后，并無具體的責(zé)任承擔(dān)形式，也缺乏責(zé)任追究的主體與程序設(shè)計，最后導(dǎo)致這些問題不了了之。

五、憲法文本中的責(zé)任追究條款

法國憲法責(zé)任追究條款的設(shè)置比較明確，而且規(guī)定了專門的憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)———憲法委員會。更主要的是，法國《憲法》第七章第56至59條專門規(guī)定了憲法委員會的組成人數(shù)、任期、任命程序、具體裁決事項(xiàng)、程序以及所具備的其他條件與程序。《憲法》第61條第1款的規(guī)定，各項(xiàng)組織法律在頒布以前，議會兩院的內(nèi)部規(guī)則在執(zhí)行以前，均應(yīng)提交憲法委員會審查，以裁決其是否符合憲法。如果憲法委員會作出的裁決是合憲裁決，則法律、組織法、議會規(guī)則的公布程序依法繼續(xù)進(jìn)行；根據(jù)憲法委員會組織法的規(guī)定，如果憲法委員會作出的是違憲判決，則被認(rèn)為違憲的法律等規(guī)范性文件中的條款若是與整個文件不可分割的，該法律文件不得公布，若是違憲條款與整個文件是可以分割的，除該條款外其他部分仍然可以公布。［13］［p．249］“盡管憲法和法律對委員會任命制成員的任命條件和任命程序缺乏事前規(guī)范和事后監(jiān)督，但是從憲法委員會40多年的實(shí)踐看，委員會的成員基本上還是取得了類似于法院法官的獨(dú)立地位。”［9］［p．212］單就憲法委員會成員獨(dú)立性的制度保障上而言，其規(guī)定就近乎完善，首先，9年制任期原則上不得延展，排除了作為政治回報而被重新任命的可能；其次，貫徹法官職務(wù)不得任意撤換的原則；再次，憲法委員會成員通過履行法定職業(yè)操守義務(wù)確保其獨(dú)立地位；最后推行高薪養(yǎng)廉政策。而且有作為憲法性法律的《憲法委員會組織法》將上述相關(guān)內(nèi)容法定化甚至憲法化。通過對法國憲法文本的考察可以發(fā)現(xiàn)，法國憲法文本中設(shè)置的憲法委員會制度由于其在憲法責(zé)任主體、形式、內(nèi)容、程序等方面設(shè)置的較為明確，故其能夠較好地監(jiān)督憲法實(shí)施，對于違憲行為需要承擔(dān)憲法責(zé)任的，能夠及時給予憲法制裁，使其承擔(dān)憲法責(zé)任，有力地保障了憲法的有效實(shí)施，其立法文本中的程序與制度、技術(shù)設(shè)計值得我們借鑒。德國《基本法》第91條第1款規(guī)定，“聯(lián)邦憲法法院應(yīng)由聯(lián)邦法官和其他成員所組成。聯(lián)邦憲法法院的一半成員應(yīng)由聯(lián)邦眾議院選舉，另一半則由參議院選舉。他們不能是聯(lián)邦眾議院、參議院、聯(lián)邦內(nèi)閣成員，或任何相應(yīng)的各州政府機(jī)構(gòu)官員。”這就從根本上保障了憲法法院法官的獨(dú)立性。意大利《憲法》第135條規(guī)定，“憲法法院由15名法官組成，三分之一由共和國總統(tǒng)任命，三分之一由兩院聯(lián)席會議任命，三分之一從普通法院和行政法院司法官中任命。”此外，還規(guī)定憲法法院的法官不能兼任議會職務(wù)、地區(qū)議會成員、律師業(yè)務(wù)以及其他法律明確規(guī)定不得兼任公職的職務(wù)。這種立法設(shè)置一方面考慮法官的獨(dú)立性，同時兼顧政治體制上的制衡與監(jiān)督。關(guān)于憲法適用審查的標(biāo)準(zhǔn)，日本主要是從合理性標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格審查標(biāo)準(zhǔn)和嚴(yán)格的合理性以及合理的關(guān)聯(lián)性標(biāo)準(zhǔn)這3個角度來論證以及在違憲審查實(shí)踐中來加以把握的。這3個標(biāo)準(zhǔn)在審查實(shí)踐中又衍生出各自的程序性和技術(shù)性規(guī)則。日本憲法文本中雖然只規(guī)定了最高法院的違憲審查權(quán)，但是，日本最高法院在后來的判決中支持了所有法院都具有違憲審查權(quán)的主張。這樣就將憲法責(zé)任與憲法制裁置于司法系統(tǒng)之中，通過司法將憲法制裁內(nèi)化于判決所體現(xiàn)的司法性制裁之中。而對于違憲判決的效力問題，在日本憲法學(xué)界通說認(rèn)為，“對于違憲的判決應(yīng)當(dāng)以溯及對國民有利、不溯及到對國民不利為原則。”［9］［p．212］這種原則固然好，但在實(shí)踐中把握起來，卻絕非易事。我國憲法文本中缺乏憲法責(zé)任追究主體與機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，即使在《立法法》、相關(guān)組織法等憲法性法律中也沒有關(guān)于憲法責(zé)任追究主體與機(jī)制、程序等的明確規(guī)定。我們先來看一個例證，2006年3月，XX市人民代表大會通過了《XX經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》（以下簡稱《條例》），XX市以其特有的改革創(chuàng)新之舉引起了廣泛的關(guān)注。《條例》規(guī)定了改革創(chuàng)新主體的相關(guān)免責(zé)事項(xiàng)，而依據(jù)《條例》第7條、第8條、第10條、第12條的規(guī)定，改革創(chuàng)新的主體是：XX市的國家機(jī)關(guān)、公立非營利機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體；市、區(qū)人民政府；市、區(qū)人民法院、人民檢察院；市政府各部門；上述國家機(jī)關(guān)、公立非營利機(jī)構(gòu)、人民團(tuán)體的主要負(fù)責(zé)人。這些改革創(chuàng)新的主體都是具有成為憲法責(zé)任主體可能性的，《條例》第21條規(guī)定，“改革創(chuàng)新屬于法律、法規(guī)和國家政策未規(guī)定的事項(xiàng)，市、區(qū)政府可以在職權(quán)范圍內(nèi)先行規(guī)范性文件作出規(guī)定。”當(dāng)然的違憲主體卻可以根據(jù)該《條例》進(jìn)行免責(zé)，這個規(guī)定明顯地存在違憲之嫌，但由于缺乏憲法責(zé)任的追究主體與機(jī)制方面的規(guī)定，這些問題很難得到妥善解決。憲法責(zé)任追究條款的設(shè)置方面，由于“缺乏程序保障，操作性差，違憲審查無法實(shí)際提出。監(jiān)督方式單一，違憲制裁措施的制裁性不夠強(qiáng)，使得憲法監(jiān)督缺乏應(yīng)有的嚴(yán)肅性和強(qiáng)制性。”［12］［p．181－186］這種觀點(diǎn)是有道理的。一般認(rèn)為［14］憲法責(zé)任追究的條件與一般法律責(zé)任的構(gòu)成要件大體相同，包括一是違憲事實(shí)；二是損害；三是過錯；四是因果關(guān)系。我國憲法責(zé)任追究主體雖然沒有明確，但通過對憲法原則與精神的解讀，可以大體推出憲法責(zé)任追究的主體，同時我國憲法中設(shè)置的特別問題調(diào)查制度、質(zhì)詢制度都具有憲法監(jiān)督與制裁的功能，但關(guān)鍵問題是憲法責(zé)任追究主體與機(jī)制程序之間缺乏有效的邏輯鏈接。這個有效的邏輯鏈接中包含制度設(shè)計，但更主要的是程序規(guī)則與操作技術(shù)。通過對憲法文本中憲法責(zé)任主體、依據(jù)、形式、追究主體、追究程序等條款的設(shè)置考察，結(jié)合世界其他國家的憲法文本中有關(guān)憲法設(shè)置條款的設(shè)置情況來看，基于歷史傳統(tǒng)與各國實(shí)際，憲法文本中憲法責(zé)任條款的設(shè)置情況差異較大，但其目的都是為了通過憲法責(zé)任、憲法制裁條款的設(shè)計來監(jiān)督憲法實(shí)施，保障憲法實(shí)施。從這個角度看，大體可以分兩大類型，一種是通過立法系統(tǒng)的制裁與保障，一種是通過司法系統(tǒng)的制裁與保障。無論是哪種制度設(shè)計，只要能夠較好地監(jiān)督憲法實(shí)施，保障憲法，實(shí)現(xiàn)憲政都是值得借鑒的，當(dāng)然，這種借鑒是需要與一國法律體系相兼容、相銜接的。六、我國憲法文本中憲法責(zé)任條款設(shè)置完善的構(gòu)想通過對相關(guān)國家憲法文本中責(zé)任條款設(shè)置與憲法制裁實(shí)現(xiàn)的制度、程序與操作規(guī)則等方面的考察，同時對我國憲法文本中有關(guān)憲法責(zé)任主體、形式、憲法責(zé)任追究主體與程序、機(jī)制等方面進(jìn)行分析，結(jié)合我國現(xiàn)行法律體系與基本國情，對我國憲法文本中憲法責(zé)任條款設(shè)置的完善擬提出以下幾個方面的構(gòu)想。

（一）認(rèn)真對待并充分實(shí)施憲法功能———通過制裁維護(hù)憲法權(quán)威的基礎(chǔ)我國憲法文本中雖然關(guān)于憲法責(zé)任條款的設(shè)置還不甚完善，但在完善之前，我們?nèi)匀灰J(rèn)真對待憲法，充分實(shí)施憲法文本中已有的制度，使之發(fā)揮充分的制度功能，監(jiān)督憲法，通過憲法制裁保障憲法的實(shí)施。也許我們只有語境化地理解立法文本，才能發(fā)現(xiàn)其存在的合理性。理論界有不少學(xué)者批評我國憲法責(zé)任設(shè)置的過于粗糙，僅在《憲法》第5條中作了原則性的規(guī)定———一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。殊不知，這一原則性規(guī)定能夠通過已實(shí)屬不易，顧昂然在《立法札記》中指出，“五屆全國人大三次會議審議的憲法草案中，對這個問題原來沒有規(guī)定，有些代表在審議時提出，這個問題非常重要，應(yīng)當(dāng)規(guī)定。根據(jù)代表的意見，《憲法》在總綱中對此作了規(guī)定。”［15］［p．112］憲法文本中設(shè)計的如負(fù)責(zé)并報告工作制度、質(zhì)詢制度、特別調(diào)查制度、備案審查制度等都具有優(yōu)良的制度功能，但在實(shí)踐中卻幾乎都被置空了，受不到應(yīng)有的重視，也發(fā)揮不了應(yīng)有的功能。1982年的《全國人民代表大會組織法》第37條就規(guī)定，全國人大各專門委員會的工作任務(wù)之一就是“審議全國人民代表大會常務(wù)委員會交付的被認(rèn)為同憲法、法律相抵觸的國務(wù)院行政法規(guī)、指示和規(guī)章，省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會和它的常務(wù)委員會的地方性法規(guī)和決議，以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府的決定、命令和規(guī)章，提出報告。”在違憲審查方面，《立法法》第90條規(guī)定，國務(wù)院、中央軍事委員會、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人民代表大會常務(wù)委員會認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的要求，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)分送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。前款規(guī)定以外的其他國家機(jī)關(guān)和社會團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民認(rèn)為行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例同憲法或者法律相抵觸的，可以向全國人民代表大會常務(wù)委員會書面提出進(jìn)行審查的建議，由常務(wù)委員會工作機(jī)構(gòu)進(jìn)行研究，必要時，送有關(guān)的專門委員會進(jìn)行審查、提出意見。［16］在有法可依甚至有憲法性法律可依的情況下，實(shí)踐中的這些制度設(shè)置仍然沒有被激活，由此我們也可以發(fā)現(xiàn)憲法的制裁力較弱，并不全是制度本身的原因，不認(rèn)真實(shí)施憲法也是重要原因，甚至是最重要的原因。此外，在黨的十五大報告中就指出，“依法治國，是黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略”，“黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，并在憲法和法律范圍內(nèi)活動。”加強(qiáng)社會主義法制，保證憲法實(shí)施，關(guān)鍵要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。劉廣登也專門指出了中國共產(chǎn)黨的憲法責(zé)任問題，［17］包括對國家與社會的全面領(lǐng)導(dǎo)、依憲執(zhí)政、遵守并踐行憲法、適時提出修改憲法等方面。

（二）完善程序規(guī)則與操作技術(shù)———通過制裁維護(hù)憲法權(quán)威的關(guān)鍵借鑒世界各國憲法制裁的實(shí)踐，給我們一個重要的啟示是不管是通過立法系統(tǒng)的制裁還是通過司法系統(tǒng)的制裁，能夠較好地監(jiān)督憲法實(shí)施，通過制裁維護(hù)憲法權(quán)威的實(shí)踐都離不開一套完善的程序規(guī)則與操作技術(shù)。在程序規(guī)則方面，往往一些被忽視的程序規(guī)則會成為整個監(jiān)督體系的關(guān)鍵，例如法國《憲法》第16條規(guī)定，當(dāng)共和國體制、民族獨(dú)立、領(lǐng)土完整或國際義務(wù)的執(zhí)行受到嚴(yán)重和直接威脅，并當(dāng)憲法所規(guī)定的國家權(quán)力的正常行使受到阻礙時，共和國總統(tǒng)在同總理、議會兩院議長和憲法委員會主席正式磋商后，應(yīng)根據(jù)形勢采取必要的措施。總統(tǒng)以文告把所采取的措施通告全國。這些措施的目的應(yīng)該是為了在最短時間內(nèi)保證憲法規(guī)定的權(quán)力機(jī)關(guān)擁有完成它們?nèi)蝿?wù)的手段，在這問題上，應(yīng)咨詢憲法委員會的意見。這個咨詢程序現(xiàn)在已經(jīng)演變?yōu)榉▏鴳椃ūO(jiān)督的核心環(huán)節(jié)，在咨詢時，憲法委員會依據(jù)憲法的原則和精神，是可以起到?jīng)Q定性后果的，而且這個結(jié)果是具有最高效力的。在憲法責(zé)任追究主體與機(jī)制方面，學(xué)界對該問題比較熱衷，有代表性的主張中，一是由普通法院主要是最高人民法院或?qū)ｉT設(shè)立的憲法法院行使違憲審查權(quán)；二是在全國人大下面設(shè)立一個與人大常委會平行的憲法委員會專司違憲審查職責(zé)；三是把現(xiàn)行的全國人大法律委員會改為憲法和法律委員會，在保持其原有職能不變的基礎(chǔ)上增加違憲審查權(quán)；四是在全國人大下面設(shè)立一個性質(zhì)及職責(zé)與各專門委員會相同，協(xié)助全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實(shí)施的憲法委員會。［6］［p．424］這幾種主張僅從操作規(guī)則設(shè)計角度看來，并無不妥，但如果從我國現(xiàn)行法律體系框架出發(fā)，則顯得可行性不足，操作性不強(qiáng)。因?yàn)榧词乖偻昝赖闹贫仍O(shè)計如果無法與現(xiàn)行法律體系相銜接至少相兼容都是意義不大的。我們認(rèn)為從實(shí)際出發(fā)，充分重視并利用好現(xiàn)有的法律資源，尤其是憲法資源是實(shí)現(xiàn)憲法制裁性的重要途徑。我國《憲法》明確規(guī)定，一切權(quán)利屬于人民，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，從這個角度出發(fā)，首先應(yīng)加強(qiáng)全國人大及其常委會的制度建設(shè)，促使憲法責(zé)任具體化，具有可操作性。尤其是要加強(qiáng)全國人大法律委員會與全國人大常委會法制工作委員會的制度建設(shè)，促使其協(xié)助全國人大及其常委會履行憲法監(jiān)督任務(wù)的職權(quán)更加明確化、具體化和程序化。這種形式在目前我國最為可行也是最易為立法者所接受的。具體操作方面，可以由全國人大授權(quán)人大常委會立法，制定關(guān)于憲法監(jiān)督、憲法責(zé)任與憲法制裁方面的程序性規(guī)則與操作技術(shù)規(guī)則，使憲法責(zé)任具體化，憲法制裁明確化。權(quán)利如果不能具體化，將形同虛設(shè)，同樣，如果責(zé)任不能具體化也將形同虛設(shè)，憲法責(zé)任亦是如此。