小議行政糾紛法律的困境

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本文作者：米曉波工作單位：廣西師范大學法學院

糾紛是人類社會普遍存在的現象，糾紛無所不在，行政糾紛就是其中的重要一種，隨著城鎮化進程的推進，行政糾紛與日劇增，而行政糾紛的解決機制特別是法律解決機制卻面臨“失靈”危險。為了應對越來越多的行政糾紛，有必要探討行政糾紛法律解決機制目前的困境及其解決，探索行政糾紛法律解決機制的完善。

一、行政糾紛、行政糾紛法律解決機制及其困境

行政糾紛是社會糾紛的一種，當相對其他糾紛又有其特殊性，其中最突出的就是行政糾紛當事人雙方往往是不對稱的。理論界對行政糾紛的界定沒有原則的區別，即“行政糾紛是指在行政管理活動過程中國家行政機關與行政管理相對人之間發生的有關行政法律關系的權利義務爭執。”隨著城鎮化的快速發展，行政糾紛日益增多，行政糾紛的解決日益重要。行政糾紛的解決機制一般分兩大類：一類是法律解決機制，其特點是依靠國家的司法、行政等資源為糾紛雙方提供公平公正的解決程序和解決規則，主要包括行政訴訟，行政復議，行政裁決和信訪制度。另一類是非法律解決機制，主要特點是依靠當事人之間的私力救濟和社會第三方力量解決糾紛，它包括當事人和解，協調，第三方調解等內容。但由于行政糾紛當事一方往往是公權力主體，因此非法律解決機制用得較少，但有越來越受重視的趨勢。從上可以看出，行政糾紛的最主要解決手段就是法律解決機制，但是我國文化傳統上具有道德傾向，再加上我國現有法律解決機制的不完善，行政糾紛法律解決機制并沒有像人們想象的那樣發揮有效的作用，并且隨著行政糾紛的日益增多和日益復雜，明顯表現出疲態，人們對它的態度也充滿了用之不便，棄之可惜的無奈。究其原因，之所以行政糾紛法律解決機制會出現當前的困境，主要表現為內外兩方面的原因：從外在環境來講，由于我國的傳統文化有著濃烈的道德傾向和強烈的“厭訴”的傳統法律心理，對于普通民眾來說，法律、訴訟都是不得已而為之的，假使還有一點點其他的可能，人們就不會選擇法律方式，更無論說是糾紛的對方是掌握著壓倒性制度資源的政府。從行政糾紛法律解決機制的本身來講，由于我國制度發展的滯后，法律解決從一開始就存在著先天不足，法律解決機制內部銜接和協調不夠，缺乏統籌安排和整體設計,使得這樣的糾紛解決機制已經無法滿足現實需要，再加之法律解決機制受相關制度的限制，在很多方面都北限制了手腳，在以后的發展方面后天乏力，無法完整的發揮出法律解決機制的應有作用。

二、行政糾紛法律解決機制的缺陷及其完善

由于行政糾紛解決機制先天和后天的劣勢，法律解決機制不論是從個別組成的機制還是從整體機制來講，都存在著一定的不足。一是行政訴訟受程序所累，不能發揮其全部作用。行政糾紛的解決需要效率性，高效快捷的解決是糾紛解決的應有之意。誠如有的學者所言：“行政業務講求效率,行政爭議如由法院管理，因訴訟煩瑣緩慢，勢必將無法符合效率的要求”。很多時候，正義可能就在繁雜的司法程序中被耗盡，訴訟者最終得到的可能是失敗的正義。二是行政復議始終生活在政府的巨大陰影中，其公正性始終存在爭議。在我國，行政復議是“指行政相對人認為行政主體的行政行為侵犯其合法權益，依法向行政復議機關提出復查該具體行政行為申請，行政復議機關依照法定程序對被申請的具體行政行為進行合法、適當性審查，并做出行政復議決定的一種法律制度”。依據現行行政復議法的規定，復議機關通常是做出行政行為的行政機關本身或者是該機關的上級機關。由于行政機關之間存在隸屬關系，難免存在上下級之間互相包庇的現象，而這正是對行政復議公正性爭議的最大來源。三是我國信訪制度正面臨越來越多的問題。實踐證明，信訪制度僅僅限于政治制度，缺乏法律的有效規則，這種規范性的缺失也成為信訪制度最大的軟肋。鑒于此，現有行政糾紛法律解決機制急需完善，以應對不斷增加和日益復雜的行政糾紛。首先，應當擴大行政訴訟的受案范圍。如前所述，行政訴訟受案范圍有限是其有效解決各種糾紛的障礙之一，尤其在行政糾紛廣泛出現的社會轉型期中，這種阻礙正日顯突出。因此，修改現行的行政訴訟法以擴大行政訴訟的受案范圍十分必要。其次，應當保證行政復議機關的獨立性。行政復議受案范圍比行政訴訟相對寬泛，但是其缺乏獨立性，因此有必要將現有的行政復議部門從原有的行政機關中分離出來，賦予其獨立的法律地位，同時保證“行政復議官”的專業性。在此可以借鑒英國的行政裁判所制度和美國的行政法官制度。再次，要肯定信訪制度，但要對其進行法律的規范，使其成為一個糾紛解決的法律化的規范化的有效機制。