立法違憲下的憲法監督論文

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一、憲法監督的主體

全國人大常委會是我國常設憲法監督機關，但并非專門憲法監督機關。除憲法監督的身份外，全國人大常委會還擁有立法權、法律解釋權、針對國務院等國家機關的監督權等多重憲法身份。應當說，同一主體擁有多重身份應以各個身份之間互不沖突為前提，否則將陷入“人格分裂”狀態。而憲法監督權與立法權在一定程度上是相沖突的，全國人大常委會相沖突的兩重憲法身份導致在對全國人大常委會立法的憲法監督問題上，全國人大常委會既是“運動員”又是“裁判員”。實際上，全國人大也存在同樣的問題。《立法法》似乎將全國人大常委會制定的法律和經全國人大常委會批準的自治條例和單行條例的憲法監督職權交給了全國人大，〔3〕這雖避免了全國人大常委會的身份沖突，但全國人大的身份沖突問題仍未解決。應當說，此種身份困境并非難以解決。在制度設計上，可以考慮將全國人大及其常委會的憲法監督機關身份與作為立法機關的身份進行適當分離，由某一特定機構代行全國人大及其常委會的憲法監督權，如此可使全國人大及其常委會從相互沖突的身份困境中解脫出來。當然，究竟在多大程度上將憲法監督權從全國人大及其常委會的職權中分離出來?這也是學界長久以來爭論不休的憲法監督主體問題。歸納起來，主要有三種觀點:(1)在全國人大之外設立憲法法院，或者由最高人民法院行使違憲審查權和憲法解釋權，對法律法規進行合憲性審查，并對公民憲法權利提供救濟;(2)在全國人大之下設立一個與全國人大常委會平行的機關，對全國人大制定的法律之外的法律法規進行合憲性審查，并對公民權利提供救濟;(3)在全國人大常委會之下設立專門的憲法監督委員會，履行全國人大常委會的憲法監督職權。〔4〕本文認為，在全國人大常委會之下設立一個相對獨立的憲法監督委員會是最為穩妥的辦法。前兩類方案都要求修改現行憲法，并會在不同程度上突破國家根本政治制度，有可能會動搖現行憲法體制，所以這兩種改革方案風險較大。現行憲法規定國家權力機關是監督憲法實施的主體，在遵循現行憲法的前提下對憲法監督制度進行完善，能夠避免突破現行憲法體制，減少改革阻力，節約制度成本。具體方案是在全國人大常委會之下設立一部門行使憲法監督職權。盡管這一方法免不了“左手”監督“右手”的質疑，但將憲法監督身份獨立出來，能夠在一定程度上緩解當前憲法監督權懸而不用的尷尬。〔5〕專門委員會既是全國人大的工作機構也是全國人大常委會的工作機構，因此，以專門委員會形式能夠同時實現全國人大及其常委會的立法身份與憲法監督身份的分離。1993年中共中央在《關于修改憲法部分內容的建議的說明》中也認為，可依《憲法》第70條設立專門委員會性質的憲法監督委員會履行全國人大及其常委會的憲法監督職權。〔6〕因此，這一方案相對來說更具現實可能性。

二、憲法監督的對象

憲法監督的對象是可能違反憲法的各類行為。〔7〕何種主體的何種行為能夠成為憲法監督的對象，決定了憲法監督制度的主體模式和基本程序設計。憲法監督的對象是指憲法主體的各類違憲行為，或稱違憲形態，可分為立法違憲和一般行為違憲兩種基本類型。〔8〕立法違憲是指享有立法權的國家機關制定或具有普遍約束力的規范性文件、決議或命令違反憲法的情形。一般行為違憲，或稱具體行為違憲，是指國家機關或其他主體的特定具體行為違反憲法的情形。這種劃分的好處在于一方面能夠提供一個邏輯圓滿的理論框架，將所有違憲形態都納入該框架展開討論，借此甄別出憲法監督的對象;另一方面契合了《立法法》所確立的立法行為違憲監督制度，能夠對現行的憲法監督制度進行明確定位，同時標識出憲法監督制度未來的發展方向。

(一)立法違憲

根據我國《憲法》、《立法法》和《司法解釋備案審查工作程序》的相關規定，全國人大對全國人大常委會制定的法律及其批準的自治條例和單行條例擁有合憲性審查權，全國人大常委會對行政法規、地方性法規、最高法和最高檢出臺的司法解釋以及省級人大常委會批準的自治條例和單行條例擁有合憲性審查權。由于這一制度從未真正運行，人們對于現行憲法監督制度的審查范圍多有質疑。1.法律違憲法律是否應當成為憲法監督的對象?一種頗有影響的觀點認為，法律不僅是憲法監督的對象而且是憲法監督的主要對象。〔9〕因為，民主立法會造成多數人對少數人的專政，憲法監督的目的是制約多數主義的民主，因而由獨立的司法機關對立法權進行違憲審查不僅是必要的，甚至是不可或缺的。基于該理論邏輯，中國若要真正建立憲法監督制度，必須采用能夠對立法權進行制約的憲法監督模式。一般認為，這種制度構想不符合現行憲法確立的人民代表大會制度，突破人民代表大會制度構建憲法監督機關成本和風險過于巨大，因此并不可取。在西方國家，憲法監督被稱為違憲審查或司法審查。在聯邦制國家，司法審查是聯邦政府控制地方的有力武器，之所以被視為必不可少是因為人們期待國家憲法能扼制州、省和大區所通過的法律。〔10〕但憲法監督機關對國家立法享有違憲審查權并非世界普遍情況，如瑞士、加拿大就只允許對州一級的立法進行審查。〔11〕即便是在美國，聯邦法院對立法的審查也受到政治問題不審查、合憲性推定和合憲性解釋等原則和規則的限制，聯邦法院往往秉持司法謙抑的立場避免作出憲法判斷。〔12〕據學者統計，美國聯邦法院審查州立法占司法審查案件的絕大多數。〔13〕盡管世界上過半數國家的憲法允許對法律進行合憲性審查，〔14〕但這并不意味著世界各國將法律作為違憲審查的主要對象。至于民主立法是否真會帶來托克維爾所言的“多數人的暴政”。在達爾看來，在政治平等的條件下“人們所以為的自由和政治平等的沖突是虛構的。首先，民主政治制度的內在部分是實質性的基本權利、自由和機會;其次，致力于民主及其政治制度的人民，幾乎肯定會把基本權利、自由和機會的范圍擴展到遠遠超過民主和政治平等所嚴格必須的條件。”〔15〕政治上的平等和民主使得“多數”與“少數”處于不確定狀態，從而制約多數決的立法過程。我們不應將多數決規則與民主相等同，真實的民主并不會帶來多數人的暴政。大多數的憲法權利源于民主原則本身，它們不受多數主義規則影響的前提就是民主。〔16〕憲法是人民通過民主方式制定的，對憲法的理解也必須以人民意志為準。如果立法機關作為人民的常規代表仍不足以體現人民意志，那么少數幾個人組成的憲法監督機關有何權力對國家立法作出違憲判斷?誠然，人民主權原則和基本人權原則都是憲法的基本原則，分別構成了憲法的形式合法性和實質合法性來源，但是，人民主權原則與人權原則是統一的，〔17〕對人權范圍的理解必須遵循人民的意志。在三權分立體制下，賦予司法機關審查國家立法的權力造成了人民主權原則與人權原則的對立，使得司法機關陷入“反多數主義的困境”。美國學者對于“反多數主義困境”的化解也更傾向訴諸人民主權的正當性，要求美國最高法院必須得到動員起來了的美國人民的支持，而不能依照少數人對憲法的理解和判斷。〔18〕在議行合一體制下的中國，全國人民代表大會是唯一的主權機構代表人民意志，全國人大及其常委會的立法代表了人民對憲法的日常理解，從而避免了三權分立體制下造成的人民主權與人權的緊張關系。由缺乏民意基礎的司法機關對法律進行憲法監督缺乏正當性，是否意味著代議機關制定的法律沒有違憲的可能呢?有學者將中國憲法視為“不高于全國人大的政治性改革綱領”，認為憲法低于全國人大及其常委會，全國人大及其常委會制定的法律不受違憲質疑，因而在邏輯上不可能違憲。〔19〕這種觀點看似遵循了憲法的文本邏輯，但不能因為全國人大及其常委會同時擁有憲法解釋權、憲法監督權和立法權，就否認其違憲的可能性。一個機關享有多種職權，權力的性質和功能不同，進入不同的工作程序，作出相沖突的決定是完全可能的。從邏輯上講，全國人大以絕對多數制定和修改的憲法與以相對多數通過的法律之間也存在沖突的可能性。況且《憲法》第5條第3款規定:“一切法律、行政法規和地方性法規都不得同憲法相抵觸。”該條款表明在立憲者看來法律違憲是可能的。此外，還存在立法失誤和立法滯后帶來的違憲問題。因此，盡管法律并非憲法監督的主要對象，但法律的確有違憲的可能性。出于對這種違憲可能性的防范，應將全國人大及其常委會制定的法律和的命令、決議納入憲法監督的范圍。2.法規、規章及其他規范性文件違憲法規作為憲法監督的對象在理論上并無爭議，在《立法法》中也是憲法監督的對象。國務院和地方權力機關在其職權范圍內制定行政法規和地方性法規，遵循的是不與法律相抵觸的原則，而不要求有明確的法律依據。因此，行政法規和地方性法規完全可能在不違反法律的情況下違憲。民族自治地方依照憲法制定自治條例和單行條例可以根據當地民族的政治、經濟和文化特點變通適用法律，對自治條例和單行條例的審查更接近合憲性審查，當然也是憲法監督的對象之一。此外，在一些人大立法時機尚未成熟的領域，全國人大及其常委會可授權國務院先行制定行政法規。在這種情況下，也有可能出現行政法規違憲不違法的現象。對于政府規章以及行政機關和地方權力機關制定的在其所轄區域內的其他具有普遍約束力的規范性文件，是否應該成為憲法監督的對象呢?一般而言，規章及其他規范性文件的制定必須要有一定的法律依據。但是，如同處在法律空白領域的行政法規一樣，規章和其他規范性文件也可能在法規空白的領域出現。例如，國務院頒布的《規章制定程序條例》第8條即允許在制定行政法規條件尚不成熟的情況下，國務院的部門之間可以聯合制定規章。因而，在特殊情況下，可能會出現沒有法律和法規，只有規章的情形，甚至連規章都沒有，只有規范性文件的情況。在我國立法史上，很多領域的立法都是先有規范性文件，再有規章、法規和法律的。《立法法》雖對部分憲法事項作了法律保留，但保留并不全面。就公民憲法權利來說，并不是所有憲法權利都進入法律保留的范圍。因此，規章及其以下的規范性文件僅有法律監督是不夠的。為充分保障公民憲法權利，應當將規章及其以下的規范性文件納入憲法監督的范圍，允許公民在憲法訴訟中附帶性地提起對規章和其他規范性文件的合憲性審查。司法解釋的情況略微有些特殊，因為司法解釋是以法律的存在為前提的，司法解釋的性質屬于對法律的司法適用，對其監督也只涉及合法性審查問題。〔20〕按照全國人大常委會1981年作出的《關于加強法律解釋工作的決議》，最高人民法院和最高人民檢察院擁有全國人大常委會授予的，在具體審判工作和具體檢察工作中對法律進行解釋的權力。在2005年通過的《司法解釋備案審查工作程序》的規定中，司法解釋又被納入全國人大常委會合憲性審查的范圍。然而，2006年通過的《監督法》第32條只規定了全國人大常委會對司法解釋的合法性審查，不涉及合憲性審查。依照新法優于舊法原則，全國人大及其常委會的憲法監督對象不包括司法解釋。

(二)一般行為違憲

1.國家機關行為違憲國家機關除了制定規范性文件可能涉嫌違憲之外，國家機關適用法律規范作出針對特定對象的特定權力行為也可能違憲。〔21〕行為所依據的法律法規違憲而導致行為違憲的，可以通過立法違憲監督制度與具體行為監督制度的溝通，由普通法院移送至憲法監督機關轉入立法違憲監督程序予以糾正。純粹的國家機關行為違憲是指立法文件本身不違憲，國家機關適用立法文件作出的具體行為違憲的情形。國家機關行為違憲又可分為違反憲法規定的權限、程序和適用法律法規的過程中侵犯公民憲法權利兩種類型。只有有權直接適用憲法的特定主體才能成為違反憲定權限或程序的違憲主體。在我國，可以直接適用憲法的國家機關是全國人大及其常委會，國務院、中央軍事委員會、有權制定地方性法規的地方人大以及有權制定自治條例和單行條例的民族自治機關，司法機關沒有直接適用憲法的權限。〔22〕因此，只有權力機關和行政機關才可能成為違反憲定權限或程序的違憲主體，司法機關的行為可以通過合法性審查予以規制。國家權力機關違反憲法規定權限或程序的情況主要有:全國人大或其常委會違反憲法規定的國家權力的縱向或橫向劃分;未經修憲程序撤銷特別行政區、民族自治區或者變更基層群眾自治制度;違反人大任期制度或選任程序等。在國家機關行為侵犯公民憲法權利這一違憲類型中，司法機關的審判活動和檢察活動不涉及憲法適用問題，其對法律法規的適用也可通過法律監督予以糾正，同樣也不屬于侵犯公民憲法權利類型的違憲主體。〔23〕國家權力機關侵犯公民憲法權利的行為主要發生在選舉活動中。行政機關的具體行政行為違憲主要發生在行政機關執法活動中，在法律規定的裁量范圍內涉嫌侵犯公民憲法權利的，可能會涉及到違憲問題。2.私主體行為違憲傳統的違憲審查理論將違憲審查的對象限定于國家行為，不認為私主體有違憲的可能性，也否定國家私法行為違憲的可能性。但二戰以來，德、美等國的憲法實踐卻突破了傳統理論的束縛，發展出憲法權利私人效力理論。從我國憲法的文本規定來看，很難將社會組織和個人等私主體排除出憲法的義務主體之外。例如，《憲法》第36條第2款規定:“任何國家機關、社會團體和個人不得強制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧視信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。”在司法實踐中，也出現過私主體侵犯公民憲法權利的情況。〔24〕因此，完善憲法監督制度不能不考慮私主體侵犯公民憲法權利的情形。私主體侵犯公民憲法權利是可能的，但如果不加選擇地將私主體納入憲法監督范圍，勢必造成違憲泛化，憲法監督本身也將失去其原有的意義。因此，必須對私主體的違憲行為與普通違法行為相區別，在此過程中過濾掉大量的違法爭議。解決該問題有兩種思路:第一種是對公民的憲法權利進行類型化，并在涉及公民憲法權利的憲法爭議中確立窮盡法律救濟原則，將已經由法律具體化的憲法權利排除出憲法救濟的范圍，可以過濾絕大部分部分憲法問題。但窮盡法律救濟是建立在權威而有效的法律救濟制度的基礎上。我國現有法律救濟渠道和救濟能力相對有限，依此規則大量的法律訴訟案件將大量涌入憲法監督機關，造成普通法院權威流失和憲法監督機關重荷難負。第二種思路能夠在一定程度上彌補第一種思路的缺陷，這種思路在于對私主體侵犯公民憲法權利的手段的合法性控制，以此避開憲法裁判化解憲法權利糾紛。因為私主體侵犯公民憲法權利的手段有限，主要是強制和合同兩種。強制方式是侵犯公民人身權利的違法行為，可以通過民事訴訟或刑事訴訟達成權利救濟的目的。合同行為是法律行為的一種，對于通過合同侵害公民憲法權利的可以違反公序良俗原則或民法上的其他概括性條款為由宣布該法律行為無效。〔25〕也就是說，普通法院可以通過對私主體侵犯公民憲法權利手段的法律控制，達到救濟公民憲法權利的目的。這一方法不僅適用于已被法律化的憲法權利，也適用于未被法律的憲法權利。如此一來，對于私主體侵犯公民憲法權利的糾紛，基本能夠通過普通法律救濟程序予以裁判。

三、完善憲法監督的制度構想

觀察我國現行憲法監督制度可發現，對于立法違憲，《立法法》已經建立了一套初具規模的憲法監督制度。雖然該制度在提請主體和審查程序上缺乏力度，導致該制度長期虛置，并未發揮應有的功效。但是，我國憲法監督制度真正的問題在于，沒有建立針對一般行為的違憲監督制度。因此，我國憲法監督制度的完善既要考慮到如何激活立法違憲監督，又要考慮將一般行為違憲監督納入監督范圍。此外，考慮到憲法解釋與憲法監督的密切關聯，憲法監督的任務還應當包括履行憲法解釋職權。如前所述，在全國人大常委會之下設立憲法監督委員會作為憲法監督專門機關是可行的。憲法監督委員會主要負責立法違憲監督任務，同時承擔一般行為違憲監督和憲法解釋的任務。但這一策略的問題在于，專門委員會只是全國人大及其常委會的工作機構，不具有獨立的憲法主體地位，其職權僅限于在全國人大及其常委會的領導下研究、審議和擬訂有關議案。如果使其承擔憲法監督職權，是否有必要賦予其獨立的憲法主體地位呢?應當說，憲法監督委員會是作為一個獨立的憲法監督機關，還是作為全國人大及其常委會的一個內設機構，取決于憲法監督的對象。既然全國人大及其常委會制定的法律并不是憲法監督的主要對象，那么以全國人大及其常委會名義行使憲法監督職權同樣能夠完成憲法監督的任務。故妥當的做法是依據《憲法》第70條的規定，設立憲法監督委員會作為全國人大常委會的工作機構，憲法監督委員受全國人大常委會的領導和監督，并以全國人大常委會的名義行使憲法解釋權和憲法監督權。從而實現憲法監督權、憲法解釋權的“所有權”與“使用權”的分離。憲法監督委員會組成人員由每屆全國人大第一次會議選舉產生全國人大常委會之后，由全國人大常委會提名，國家主席任命。憲法監督委員會的任期與全國人大常委會相同，可連選連任。為保證憲法監督委員會的權威性和專業性，全國人大常委會應制定相關的規則，規定憲法監督委員會委員的準入條件和職業規范，以保證憲法監督委員會委員具備與其職位相適應的知識和技能。根據憲法監督三項不同的任務，在憲法監督委員會之下，可設置立法監督、憲法訴訟和憲法解釋三套具體工作制度。立法監督制度主要履行立法文件的合憲性審查職能，憲法訴訟制度承擔公民憲法權利的救濟功能，憲法解釋制度則解決憲法適用過程中的憲法理解分歧。當然，立法監督和憲法救濟不可避免地也要行使憲法解釋權，單獨將憲法解釋作為一項工作制度的目的在于解決尚未發生違憲行為的憲法爭議。除此之外，可考慮將人大常委會的法律監督權和法律解釋權也交由憲法監督委員會行使，分別采用立法監督程序和憲法解釋程序。由憲法監督委員會專門負責全國人大常委會的憲法監督、憲法解釋、法律監督和法律解釋工作。由于立法監督、憲法解釋和憲法訴訟所要求的條件不同，將憲法監督工作做此種類型化劃分能夠提供一種循序漸進的步驟，逐步推進憲法監督制度的完善。

(一)立法監督制度

立法監督制度主要針對立法違憲這類違憲形態，審查對象包括法律、行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例以及行政機關和地方權力機關的具有普遍約束力的決議、命令。可通過修改《立法法》或由全國人大進行專門立法，將對上述法律法規的憲法監督權及對法規以下的法律文件的合法性審查權移交給憲法監督委員會。對于立法文件的憲法監督，可采用事先審查和事后審查相結合的方式。事先審查的目的在于確保立法的質量，避免立法失誤帶來的不必要的損失，而事后審查的目的在于防范可能的情勢變更帶來的違憲現象。法律、行政法規和地方性法規在通過之前一個月應送交憲法監督委員會進行合憲性。對于規章及其以下的規范性文件原則上不要求事先進行合憲性審查，只需進行相應的備案程序。事后審查的啟動程序可沿用《立法法》第90條和第91條，采用特定國家機關提請審查和普通國家機關、社會組織和公民建議審查相結合的方式。國務院、中央軍委員、最高法、最高檢和省級人大常委會認為法律、法規、規章及其以下規范性文件與憲法相抵觸的，可向憲法監督委員會提出書面審查要求。其他國家機關和社會團體、企業事業組織以及公民認為法律、法規、規章及其以下規范性文件與憲法相抵觸的，可向憲法監督委員會提出書面審查建議。憲法監督委員會應在接到審查要求或審查建議兩個月內進行書面審理并作出裁決。憲法監督委員會經審查認為受到違憲質疑的立法文件不構成違憲的，應當向提出審查要求或審查建議的一方作出答復。經審查認為構成違憲的立法文件，憲法監督委員會可向制定機關作出審查意見要求限期修改。制定機關不做修改也無特別說明的，對于規章及其以下規范性文件的違憲或違法審查，應允許憲法監督委員會以全國人大常委會憲法監督委員會名義徑直作出裁決。對法律、法規的違憲審查的要求和建議，憲法監督委員會在審查之后發現確存在違憲嫌疑的，應當向全國人大或其常委會提出書面意見，由全國人大及其常委會作出裁決。國家機關違反憲定程序或權限的爭議也可參照立法監督程序解決。

(二)憲法訴訟制度

如果說立法違憲監督制度的價值目標側重于維護憲法秩序和法制統一，那么憲法訴訟制度的功能定位于保障公民憲法權利，尤其是實現憲法權利的個案救濟。憲法訴訟的審查對象主要是涉嫌侵犯公民憲法權利的國家機關行為，包括因法律文件違憲而導致的具體行為違憲和因國家機關適用法律文件導致的適用違憲。憲法訴訟制度主要解決憲法權利的個案糾紛，因此需要建立一套相應的訴訟程序。1.啟動。憲法訴訟有兩種啟動方式:公民提起憲法訴訟啟動和法院移送啟動。公民提起憲法訴訟的條件是中華人民共和國公民認為其憲法權利受到來自公權力的侵犯，普通法律救濟途徑無法予以救濟的，可向憲法監督委員會提起憲法訴訟。法院移送啟動是指法院在審理普通案件的過程中，發現該案件涉及公民憲法權利需要直接適用憲法作出判決的，經過向上級法院的層層上報和最高人民法院的最終裁定，可移送至憲法監督委員會啟動憲法訴訟程序。2.立案。憲法監督委員會在收到憲法訴訟請求后，應當在一個月內立案審查，對于符合憲法訴訟條件的予以立案，對于不符合憲法訴訟條件的則不予立案。立案審查包括三個方面:(1)當事人是否適格。適格的原告必須是受到公權力行為侵犯的中國公民或其法定人。被告原則上應當是作出侵犯公民憲法權利的國家機關，至于行使一定公權力的社會組織，可通過發展合理的憲法解釋方法將其納入憲法訴訟的范圍。(2)該案件是否屬于憲法訴訟的受案范圍。憲法訴訟的受案范圍可采用否定列舉與肯定列舉相結合的方式，國家行為、外交行為排除違憲審查。肯定列舉的范圍不宜過寬，原則上以平等權和政治權利作為憲法權利訴訟的受案范圍。這是因為，政治領域是憲法的專屬調整領域，政治領域內的立法大多是憲法性法律，很難為部門法具體化。政治權利是公民控制國家的主要手段，是保障其他憲法權利的基礎性權利。憲法中的人身權、財產權基本已經納入民事訴訟和行政訴訟的受案范圍，能夠通過普通法律程序得到救濟。經濟、社會和文化權利此類積極權利屬于立法裁量領域，除非涉及平等對待問題，否則不宜納入憲法訴訟的受案范圍。(3)是否符合憲法訴訟的時效規定。為憲法權利訴訟設定時效一方面是為了敦促公民及時行使權利，另一方面為了保證社會關系的穩定。公民提起憲法訴訟的時效以一年為宜，以公民窮盡法律解決手段之日起算。3.審理和裁決。憲法訴訟案件應采用合議庭形式開庭審理，憲法監督委員會在查明事實之后采用相對多數決定制作出憲法裁決。在舉證責任方面，可考慮實行舉證責任倒置，由涉嫌違憲的國家機關承擔證明責任。審理期限以三個月為宜，特殊情況可延長一個月。經雙方當事人辯論和質證，對于國家機關行為符合憲法的，合議庭應作出駁回起訴的裁定，對于國家機關行為違反憲法的，合議庭應作出違憲判決，撤銷違憲行為。若是由于國家機關適用立法文件錯誤而導致違憲行為發生的，則該具體適用行為無效，不涉及對立法的合憲性審查問題。若是由于立法文件本身違憲導致的具體行為違憲的，憲法監督委員應轉入立法監督程序，對該立法文件進行合憲性審查，根據審查結果作出判決。一旦立法文件被確認違憲，應當自判決生效之日起無效。

(三)憲法解釋制度

立法監督和憲法訴訟針對的均為已經發生的違憲行為，事實上，在憲法適用主體適用憲法進行立法或者作出具體行為的過程中，可能發生憲法適用主體對憲法條文產生疑慮或爭議的情況。設計一套針對此類情況的憲法解釋制度，能夠及時化解憲法爭議，避免違憲行為的發生。如果缺少必要的憲法解釋制度，則此類憲法疑慮或憲法爭議只有等到發生違憲行為之后才能糾正，到時無論是撤銷立法還是撤銷具體行為，都將對憲法權威和社會關系的穩定產生危害。因此，憲法解釋制度旨在解決憲法適用主體在在憲法適用過程中對憲法條文的產生的疑慮和分歧。這項制度可與全國人大常委會的法律解釋權合并行使，組成憲法法律解釋制度。憲法解釋程序的啟動并不以發生違憲行為為前提，對憲法條文存在疑慮或爭議的國家機關，可在作出決定之前向憲法監督委員會提起書面的憲法解釋請求，憲法監督委員會針對具體疑慮或爭議作出憲法解釋。在憲法解釋的提請主體上，只有國家主席、國務院、中央軍事委員會、享有地方立法權的地方人大這類可直接適用憲法的國家機關，有權提起憲法解釋案。其他國家機關無權直接適用憲法，并不涉及憲法解釋問題，因而沒有必要賦予其提起憲法解釋案的權力。憲法監督委員會在收到憲法解釋請求后，應于兩個月之內作出答復。憲法監督委員會審查后認為需要作出憲法解釋的，以決定或批復形式向提請機關作出憲法解釋。憲法監督委員會認為爭議問題憲法或者法律已經有明確規定不需要作出憲法解釋的，駁回憲法解釋請求，要求其根據憲法或法律相關規定行事。為保證憲法解釋的權威性和合理性，應要求全體委員以三分之二以上的絕對多數通過。憲法監督委員會在形成統一意見之后以草案形式報送全國人大常委會，由全國人大常委會以會議形式審議通過。正式公布的憲法解釋具有法律效力，但并不具有憲法效力，能被全國人大及其常委會之后的立法或新的憲法解釋所廢止。

四、結語

憲法監督制度不可能一次性發明創造出來，也不存在可以一勞永逸的設計方案。憲法監督制度的完善應當采用分階段逐步推進的改革策略。從現有的制度資源來說，應當首先激活立法監督制度，發展憲法解釋制度，允許法院在案件裁判中對法律法規進行合憲性解釋，之后探索建立憲法訴訟制度。此外，憲法監督制度也非萬能，它的運作依賴良好的政治體制、健全的法律制度和健康的憲法文化，我們應對憲法監督制度的功能及其發揮功能的必要條件有清醒認識。應當重視與憲法監督制度密切相關的配套制度改革，進一步完善三大訴訟制度，積極探索地方人大履行憲法監督職權的路徑和方法，改革涉訴涉法信訪制度，以及健全黨內法規的合憲性和合法性審查機制。唯有進行各領域的綜合改革，一個合理有效的憲法監督制度才有可能在中國建立。

作者：劉茂林陳明輝單位：中南財經政法大學法學院