憲法和法律委員會(huì)合憲性審查功能

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摘要：2018年《中華人民共和國憲法修正案》將“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”。根據(jù)黨的報(bào)告提出的“推進(jìn)合憲性審查工作”的要求，憲法和法律委員會(huì)必須在原有備案審查制度安排的基礎(chǔ)上推進(jìn)合憲性審查工作，加強(qiáng)憲法監(jiān)督，真正讓憲法走進(jìn)現(xiàn)實(shí)。在具體的合憲性審查工作中，應(yīng)明確界定審查范圍，細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)，通過事前和事后審查相結(jié)合、主動(dòng)審查和被動(dòng)審查相補(bǔ)充的途徑，精準(zhǔn)設(shè)計(jì)具體程序和制度，充分實(shí)現(xiàn)合憲性審查的實(shí)效功能。

關(guān)鍵詞：憲法和法律委員會(huì)；合憲性審查；憲法修正案

一、更名的科學(xué)性

《憲法修正案》用憲法和法律委員會(huì)取代法律委員會(huì)，完全符合我國的憲法規(guī)范與憲法設(shè)計(jì)，在堅(jiān)持人民代表大會(huì)制度這一根本政治制度的前提下具有以下制度設(shè)計(jì)優(yōu)勢。

（一）有利于全國人大及其常委會(huì)職能的統(tǒng)一

根據(jù)《憲法》規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)都承擔(dān)著監(jiān)督憲法實(shí)施的職能。若在全國人大之下另設(shè)一個(gè)專門機(jī)構(gòu)——憲法委員會(huì)，則會(huì)導(dǎo)致與法律委員會(huì)功能的重疊；若將憲法委員會(huì)設(shè)在全國人大常委會(huì)之下，全國人大的憲法監(jiān)督權(quán)則有落空的可能性。巧妙地將“法律委員會(huì)”更名為“憲法和法律委員會(huì)”，不僅能使全國人大及其常委會(huì)監(jiān)督憲法實(shí)施的職能有機(jī)地結(jié)合起來，而且還能比較好地解決憲法和法律委員會(huì)與全國人大常委會(huì)之間的關(guān)系。此外，憲法和法律委員會(huì)作為監(jiān)督憲法與法律實(shí)施的具體機(jī)構(gòu)，直接受全國人大及其常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，擔(dān)負(fù)全國人大常委會(huì)解釋《憲法》的工作。這樣就避免了在全國人大之下另設(shè)一個(gè)與全國人大常委會(huì)并列的憲法委員會(huì)，而導(dǎo)致當(dāng)憲法委員會(huì)認(rèn)定全國人大常委會(huì)制定的法律或解釋的憲法草案違反憲法時(shí)如何解決的窘境。

（二）避免合憲性審查機(jī)構(gòu)級(jí)別過低的問題

在此之前，都是由全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)下設(shè)的法規(guī)備案審查室進(jìn)行備案審查。法規(guī)備案審查室只是全國人大常委會(huì)下設(shè)的一個(gè)工作機(jī)構(gòu)，并不是全國人大的專門委員會(huì)，級(jí)別過低。因此，將法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)可以避免合憲性審查機(jī)構(gòu)級(jí)別過低的弊端，使審查機(jī)構(gòu)的級(jí)別與審查法律文件的位階相匹配。

（三）減少改革成本，突出自身的專業(yè)性

改革有成本是一個(gè)必然事實(shí)，要減少成本必須講究改革的方式和方法。第十三屆全國人大設(shè)立了10個(gè)專門委員會(huì)，將法律委員會(huì)更名為憲法和法律委員會(huì)，法律委員會(huì)的日常工作還是由全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)來承擔(dān)，無須大幅度調(diào)整工作機(jī)制，沒有較大變動(dòng)所帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)。這是在充分尊重我國現(xiàn)有憲法制度安排下進(jìn)行的一次震動(dòng)較小、過渡平穩(wěn)的改革。此外，與法律委員會(huì)相比，憲法和法律委員會(huì)在保證憲法實(shí)施、推進(jìn)合憲性審查方面更具有專業(yè)性和技術(shù)性，更有利于合憲性審查邁出關(guān)鍵性的一步，以維護(hù)全國人大及其常委會(huì)作為憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)關(guān)的權(quán)威和核心地位。

二、合憲性審查工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則

（一）忠于立憲精神的原則

《憲法》是國家的根本大法，憲法精神和原則是立憲的核心。我國憲法原則有黨的領(lǐng)導(dǎo)原則、人民主權(quán)原則、人權(quán)保障原則、社會(huì)主義法治原則和民主集中制原則。因此，憲法和法律委員會(huì)在行使合憲性審查權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)做到“三個(gè)必須”，即必須堅(jiān)持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須恪守憲法原則，必須強(qiáng)化憲法宣傳教育，同時(shí)應(yīng)保持憲法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的謙抑性，在具體問題中平衡憲法穩(wěn)定、公民權(quán)利和社會(huì)改革之間的關(guān)系。

（二）法定程序原則

憲法和法律委員會(huì)所承擔(dān)的合憲性審查職能是專業(yè)性、政治性和權(quán)威性并存的工作。為了實(shí)現(xiàn)“看得見的正義”，合憲性審查工作需要有嚴(yán)格的程序要求，如由什么機(jī)關(guān)提出審查、審查的對(duì)象、審查的權(quán)限、審查的法定期限、審查聽證程序等。設(shè)定合憲性審查法定程序原則也是確保憲法和法律委員會(huì)遵循立憲精神和原則的法律手段之一。

（三）高效原則

憲法和法律委員會(huì)在推進(jìn)合憲性審查工作時(shí)，不僅要忠于《憲法》、法定程序，還需要提高工作效率，增強(qiáng)合憲性審查機(jī)制的執(zhí)行力和實(shí)際效能。很多學(xué)者擔(dān)心，一旦放寬公民提出合憲性審查建議的限制條件，憲法和法律委員會(huì)就會(huì)被大量的憲法案件所淹沒，同時(shí)大量的信訪以及陳年堆積的問題也將隨之而來。另外，此次《憲法修正案》把“賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”寫入了《憲法》。隨著地方立法權(quán)的下放，由于全國設(shè)區(qū)的市立法能力欠缺，更容易導(dǎo)致立法內(nèi)容與《憲法》相抵觸的情況發(fā)生。這時(shí)，合憲性審查案件的數(shù)量必然會(huì)增多。因此，提高合憲性審查的效率需要在制度細(xì)節(jié)上作出細(xì)致周密的設(shè)計(jì)，以充分發(fā)揮憲法和法律委員會(huì)合憲性審查的職能。

三、憲法和法律委員會(huì)應(yīng)積極行使合憲性審查權(quán)

合憲性審查工作是一個(gè)龐大、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，既不能靠某個(gè)機(jī)構(gòu)單打獨(dú)斗，也不能“九龍治水”，而是需要相關(guān)機(jī)構(gòu)合力，使用“一個(gè)拳頭”出力，在現(xiàn)行《憲法》的框架內(nèi)，在現(xiàn)有制度資源的基礎(chǔ)上，盡快在實(shí)踐中吸取先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，完善和健全具體的合憲性審查程序和制度。

（一）明確審查范圍

《立法法》第五章“適用與備案審查”與《監(jiān)督法》第五章“規(guī)范性文件的備案審查”對(duì)備案審查制度作出了具體規(guī)定，明確將備案審查室的審查范圍限定為國務(wù)院制定的行政法規(guī)、最高人民法院和最高人民檢察院出臺(tái)的司法解釋以及地方人大制定的地方性法規(guī)。而合憲性審查和備案審查是兩個(gè)不同的概念，合憲性審查的范圍應(yīng)擴(kuò)大到全國人大常委會(huì)制定的法律、作出的決定、規(guī)章及以下規(guī)范性文件，黨內(nèi)文件、黨政機(jī)關(guān)和高級(jí)官員的行為也有可能被涵括進(jìn)來。總而言之，與備案審查工作相比，合憲性審查的范圍應(yīng)是全覆蓋，涉及的審查對(duì)象應(yīng)更加廣泛。但是不能草率地將合憲性審查范圍對(duì)象隨意擴(kuò)大，否則會(huì)使合憲性審查工作無法有效開展。只有以明確的法律規(guī)定合憲性審查的范圍和對(duì)象，才能真正實(shí)現(xiàn)合憲性審查的全面升級(jí)。

（二）細(xì)化審查標(biāo)準(zhǔn)

根據(jù)我國政治運(yùn)行現(xiàn)狀，憲法和法律委員會(huì)合憲性審查標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)分為形式合憲性審查與實(shí)質(zhì)合憲性審查兩個(gè)層面。

1.形式合憲性審查。就形式標(biāo)準(zhǔn)而言，憲法和法律委員會(huì)可以從制定法律的依據(jù)、立法主體權(quán)限以及立法程序是否合憲等角度進(jìn)行合憲性形式審查。如果形式上不具有合憲性，那就不必對(duì)其繼續(xù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)合憲性審查。形式合憲是法律合憲的基礎(chǔ)，通過建立一個(gè)形式合憲的整體審查標(biāo)準(zhǔn)，有助于憲法和法律委員會(huì)直接將法律文本與憲法文本相對(duì)比便可作出憲法判斷，而無需對(duì)憲法事實(shí)進(jìn)行審查。

2.實(shí)質(zhì)合憲性審查。就實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)而言，由于實(shí)踐中立法技術(shù)有了很大的提高，法律文本與憲法內(nèi)容明顯不一致的情形有所減少。前文已論述合憲性審查工作必須遵循忠于立憲精神的基本原則，所以在實(shí)質(zhì)合憲性審查層面，憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)把關(guān)注點(diǎn)放在法律本身是否與憲法精神和基本原則相違背上。具體來說，憲法和法律委員會(huì)可以使用比例原則進(jìn)行合憲性審查。比例原則包括適當(dāng)性、必要性以及手段與目的是否相稱三個(gè)方面。在運(yùn)用比例原則進(jìn)行合憲性審查時(shí)，憲法和法律委員會(huì)要堅(jiān)持謙抑性，除非有明顯證據(jù)證明其違反了《憲法》，否則應(yīng)當(dāng)在邏輯上推定立法行為合乎《憲法》，即采用合憲性推定的價(jià)值預(yù)設(shè)進(jìn)行審查。

（三）明晰審查模式

我國采用的是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)和以全國人大常委會(huì)為主導(dǎo)的合憲性審查模式，包括事先審查和事后審查。事先審查就是立法公布之前的審查。全國人大常委會(huì)法工委下設(shè)的法規(guī)備案審查室，在立法過程中會(huì)刪去立法草案中與《憲法》相抵觸的內(nèi)容。事后審查則是在法律頒布后，對(duì)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的法律、法規(guī)、其他規(guī)范性文件以及公權(quán)力行為與《憲法》相抵觸的地方進(jìn)行審查。鑒于事先審查模式存在一定的局限性，如普通公民無權(quán)向憲法和法律委員會(huì)提出合憲性審查的申請、法律頒布后可能存在違憲的情形無法解決、以書面審查為主的審查模式缺乏對(duì)抗性和透明度等。因此，在事先審查模式的基礎(chǔ)上，必須加強(qiáng)合憲性的事后審查。

（四）健全審查程序

1.完善審查流程。依據(jù)我國目前人大制度運(yùn)行的實(shí)際情況，可以將合憲性審查制度分為三個(gè)層次進(jìn)行構(gòu)建。第一，法規(guī)備案審查室受憲法和法律委員的委托，繼續(xù)行使合憲性審查的啟動(dòng)權(quán)。由備案審查室承擔(dān)該職能的原因在于，法規(guī)備案審查室已經(jīng)研究制定并出臺(tái)了較為完備的備案審查工作規(guī)程，積累了豐富的判斷規(guī)范性文件是否合憲的經(jīng)驗(yàn)，由其啟動(dòng)合憲性審查是相對(duì)合理且可行的一種選擇。第二，憲法和法律委員會(huì)行使合憲性審查的審查權(quán)。備案審查室決定該法律文本進(jìn)入合憲性審查啟動(dòng)程序后，憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)從形式與實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)兩個(gè)層面對(duì)某一法律條文或法律全文進(jìn)行審查，并作出“合憲”或“不合憲”的判斷意見。第三，全國人大及常委會(huì)行使合憲性審查的最終處置權(quán)［7］。但是，并不能一概而論地將合憲性審查的決定權(quán)歸為全國人大及其常委會(huì)。當(dāng)審查內(nèi)容僅涉及程序性問題時(shí)，可以授權(quán)憲法和法律委員會(huì)直接作出處置公告。當(dāng)審查內(nèi)容涉及實(shí)體審查時(shí)，憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將憲法判斷的意見移送全國人大及其常委會(huì)，由其進(jìn)行最終表決，這樣才不會(huì)動(dòng)搖全國人大作為最高權(quán)力機(jī)關(guān)的憲法地位。

2.明確申請主體的資格。根據(jù)《立法法》《司法解釋備案審查工作程序》和《行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、經(jīng)濟(jì)特區(qū)法規(guī)備案審查工作程序》的規(guī)定，目前我國的合憲性審查程序分為主動(dòng)啟動(dòng)和經(jīng)請求啟動(dòng)兩類。主動(dòng)啟動(dòng)的主體是憲法和法律委員會(huì)及法制工作委員會(huì)，賦予其主動(dòng)啟動(dòng)合憲性審查的主體資格是符合法律邏輯和法律現(xiàn)實(shí)的。有權(quán)請求憲法和法律委員會(huì)啟動(dòng)合憲性審查程序的主體分為有權(quán)提出啟動(dòng)合憲性審查程序要求的主體和有權(quán)提出啟動(dòng)合憲性審查程序建議的主體。前者包括國務(wù)院、中央軍事委員會(huì)、最高人民法院、最高人民檢察院和各省、自治區(qū)、直轄市的人大常委會(huì)。后者包括除前述之外的其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民。實(shí)踐中，賦予前者提出啟動(dòng)合憲性審查程序要求的主體資格是非常有必要的。由于后者啟動(dòng)主體資格和條件過寬，若賦予其啟動(dòng)主體資格，則會(huì)導(dǎo)致憲法和法律委員會(huì)受理的合憲性審查案件過多。在過去的一些實(shí)踐中，存在公民向全國人大法制工作委員會(huì)建議審查某些行政法規(guī)的案例。

例如，2003年，三名學(xué)者就孫志剛事件向全國人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)提出了“關(guān)于審查《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》的建議書”，一個(gè)月之后，這項(xiàng)法規(guī)即被新法所替代。當(dāng)然，公民提出的審查建議并不是每次都能如愿。如2007年茅于軾等69名教授連續(xù)兩次向全國人大常委會(huì)以及國務(wù)院法制部門聯(lián)名提出《關(guān)于啟動(dòng)違憲審查程序、廢除勞動(dòng)教養(yǎng)制度的公民建議書》，但全國人大常委會(huì)對(duì)此并沒有作出明確的答復(fù)。以上兩個(gè)案例結(jié)果出現(xiàn)巨大反差的原因在于，《立法法》只是對(duì)可以提出啟動(dòng)合憲性審查程序建議的主體資格作出了相關(guān)規(guī)定，但缺乏限制性條件和可操作性規(guī)則。因此，憲法和法律委員會(huì)需要制定配套、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)奶嵴埑绦蚝鸵?guī)則，例如，申請者提出的合憲性審查建議必須與自身利益相關(guān)，并且以窮盡其他救濟(jì)手段為前提；又如，申請者需要提供初步的能夠證明相關(guān)法律文件違憲的規(guī)范性依據(jù)；再如，申請者需要在法定時(shí)效期間內(nèi)提出合憲性審查等。因此，待我國法治環(huán)境相對(duì)成熟、有雄厚的物質(zhì)基礎(chǔ)得以支撐時(shí)，有權(quán)提出合憲性審查建議的主體資格可以賦予其他國家機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)組織以及公民。當(dāng)然，憲法和法律委員會(huì)需要制定嚴(yán)格的提請程序和規(guī)則。

3.建立審查聽證制度。之前的法規(guī)備案審查主要是以書面審查為主。為了提高合憲性審查的公正性和可信度，擴(kuò)大合憲性審查中的公眾參與度，憲法和法律委員會(huì)應(yīng)當(dāng)在審查過程中增加論證、聽證等程序，提高各方主體的參與度。對(duì)于論證及聽證的結(jié)果，憲法和法律委員會(huì)不能置之不理甚至弄虛作假，應(yīng)當(dāng)給予正式的含有法定理由的反饋，可以在網(wǎng)絡(luò)上以公報(bào)等形式進(jìn)行公布。

4.建立篩選機(jī)制。針對(duì)社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位以及公民提請合憲性審查建議的情況，為了避免憲法案件堆積如山，可以結(jié)合我國的實(shí)際情況，制定憲法案件篩選機(jī)制。相對(duì)完善的憲法案件篩選標(biāo)準(zhǔn)包括提請審查建議主體具備利益相關(guān)性、基本權(quán)利相關(guān)性、基本權(quán)利受損、窮盡救濟(jì)等。只有構(gòu)建這樣一套相對(duì)合理的篩選制度，才能形成過濾網(wǎng)，對(duì)憲法案件數(shù)量加以控制，提高憲法和法律委員會(huì)的工作效率，充分發(fā)揮合憲性審查的優(yōu)越性。有學(xué)者曾經(jīng)說過：“我們不能把合憲性審查簡單化或神化，（指望它）一建立就會(huì)運(yùn)作得非常好。”合憲性審查制度是通過實(shí)踐不斷發(fā)展的。隨著合憲性審查工作契機(jī)的到來，憲法和法律委員會(huì)要始終堅(jiān)守憲法定位，在履行合憲性審查特定功能的同時(shí)，注重程序規(guī)則的制定和完善，把憲法監(jiān)督落到實(shí)處，為全面依法治國向縱深發(fā)展提供原動(dòng)力。我國合憲性審查制度建設(shè)任重而道遠(yuǎn)，需要不斷在實(shí)踐中穩(wěn)步推行。

參考文獻(xiàn)

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作者:陳甜甜 單位:廣東外語外貿(mào)大學(xué)