憲法解釋程序完善及意義

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憲法解釋是憲法適用的重要手段，所謂憲法解釋是指有權解釋憲法的機關根據憲法的原則和精神對憲法條文、語句和文字的含義所作的說明。這是狹義上的概念，而廣義上憲法解釋的概念將解釋的主體擴大為政府、團體、專家等對憲法作的無權解釋。憲法的有權解釋涉及法的公信力及法的實施等問題，所以更需要有嚴格的程序規則，本文對憲法解釋程序的探討，也著眼于對有權機關應遵循的步驟、形式和方法。

一、憲法解釋程序的概念

憲法解釋程序由憲法解釋程序的啟動者、憲法解釋的主體、憲法解釋的對象以及憲法解釋的具體步驟組成。憲法解釋程序的啟動者是指有法定資格提請憲法解釋機關啟動憲法解釋活動的團體或個人，既可以是憲法解釋機關自身，也可以是憲法解釋機關外的其他有權主體。我國憲法解釋程序的啟動者參照的是一般法律解釋啟動主體的規定，即可以由全國人大各專門委員會、最高人民法院和最高人民檢察院、全國人大常委會委員長會議和全國人大常委會組成人員10人以上聯名向全國人大常委會提出憲法解釋案。憲法解釋的主體是指誰有權解釋憲法，也便是狹義上的憲法解釋機關。根據不同國家對于憲法解釋體制的規定來看，解釋的主體主要有三種類型：其一是立法機關解釋，由立法機關參照程序和原則來解釋憲法；其二是普通司法機關解釋，在審理具體案件，普通司法機關審查法律是否違憲，如果是違憲的，則法院有權拒絕適用，即司法機關附帶性憲法解釋體制包含于憲法審查之中；其三是專門機關解釋，這種制度將憲法解釋蘊含于違憲審查之中。憲法解釋的客體也即憲法解釋的對象，是憲法解釋主體所面對一種憲法文字的存在形式。理論界主要存在三種學說：憲法說、憲法條文說和憲法規范說。憲法說反對將憲法解釋的對象僅僅局限于條文，而是把憲法作為一個整體來加以解釋。憲法條文說是一種傳統并占主導性地位的觀念，其把憲法條文看作是憲法解釋的對象。憲法規范說反對將憲法解釋僅僅局限于對條文的闡釋，更需要將規范的內在特征作為切入點，進而相互印證的解釋。憲法解釋的具體步驟是指憲法解釋主體在對解釋對象進行憲法解釋時所遵循的時間和空間的規則。在將憲法解釋應用于具體案件進行附帶性解釋的國家，憲法解釋是置于爭議案件的解決過程之中的；在實行立法機關解釋憲法和特定專門機關對憲法進行抽象審查時進行憲法解釋的國家，遵循的具體步驟有提出議案、審議、表決和公布等。

二、憲法解釋程序的類型

不同法系的國家由于法律傳統以及憲法體制的差異，其憲法解釋程序也有所區別。但它都與憲法審查制度的類型緊密相關，以不同的標準可以對憲法解釋程序做不同的分類：以憲法解釋主體的不同可分為立法機關解釋憲法的程序、司法機關解釋憲法的程序和專門機關解釋憲法的程序；以是否以具體案件的存在為前提可將憲法解釋程序可分為抽象型憲法解釋程序和具體案件型憲法解釋程序。在此我們以后者為例對憲法解釋程序的類型做一劃分：

1.抽象型憲法解釋程序，代表性國家為法國。法國實行由憲法委員會審查憲法的制度，它對憲法的抽象性審查主要是在法律頒布之前的事前審查。這種審查制度將憲法解釋作為一種純粹的文本推理活動，而不因某一具體的案件啟動。因此類似于法國的抽象憲法解釋程序具有以下特征：其一，書面程序的特點。憲法解釋由憲法委員會委員書面進行，沒有司法審查中的言詞辯論和對峙雙方的參與。雖然在這一過程中，“不排除非正式的交換口頭意見的可能性，特別是通過電話方式或通過某些公務員聽證的方式。但這些方式都無法形成正式的文件，更不能被作為法定方式而原因適用”。其二，解釋程序封閉性的特征。從實踐來看，憲法委員會從受理案件到裁決的公布都是秘密進行的，其中的程序性文件并不得為人查閱。

2.具體案件型憲法解釋程序，典型國家包括美、德等。由前論述可知美國和德國在憲法審查上有著不同的制度規定，美國規定了普通法院審查制，而德國則以憲法法院審查制為原則，盡管制度不同，但兩者都是在審查爭議性案件時進行憲法解釋。如《德國聯邦憲法法院法》第25條規定，如無相反規定，聯邦憲法法院應當基于口頭答辯決定案件，除非所有當事人明確表示不同意這樣做，顯然這與法國憲法委員會書面審理的特點不同。公開原則、辯論原則、參與原則等一般司法審查程序的原則在這類憲法解釋程序中具有所體現。而美國的聯邦最高法院的憲法審查程序可以準用《民事訴訟法》以及《美國最高法院規則》的規定。因此在該解釋程序中，既通過審理案件使憲法得予解釋，又將解釋作為該案件審判的依據。

三、完善我國憲法解釋程序的思考

（一）我國憲法解釋程序的制度現狀

我國目前實行的是由立法機關解釋憲法的體制。根據我國憲法的規定，全國人民代表大會有權監督憲法的實施，同時也規定全國人民代表大會常務委員會有權解釋憲法，監督憲法的實施，這就劃定了憲法解釋權歸屬的基本格局。但這只是一種概括性的規定，在涉及憲法解釋具體程序方面，并沒有具體的規定，因此使得憲法解釋具體實踐時缺乏可操作性。在2000年通過的《立法法》試圖彌補這一遺憾，但也僅僅是在法規備案審查制度一節中，分別在第90條和91條對憲法解釋的啟動程序作了規定，對全國人大常委會的解釋程序未作規定。因此從目前實踐來看，全國人大常委會解釋憲法參照的是一般立法的程序：議案的提起、審議、表決和公布。

（二）我國憲法解釋程序制度完善的思路

十八屆四中全會之后，黨和國家對依法治國理念的重視提到了一個新層面，依憲執政已經成為依法治國的首要目標和任務。而從目前我國的法制現狀來看，關于憲法解釋程序缺乏具體的文本依據，在憲法解釋時往往會出現主體和程序無法確定的問題，所以必須完善憲法解釋的程序規則。我國憲法解釋程序制度的完善有兩種思路：其一是制定專門的法律，使憲法解釋的程序得到統一。其二是修改《立法法》中規定的憲法解釋程序，《立法法》是憲法性法律，直接體現和傳承著憲法的精神，憲法解釋程序在立法法中予以規定是與憲法內容和理念相稱的。無論哪種思路，都應至少在以下幾個問題上進行完善：

1.擴大提請解釋的主體，明確提請解釋的條件。根據憲法相關規定，我國目前憲法解釋案的提案主體和一般議案的提案主體范圍大體一致。但這些主體主要是國家機關，這些國家機關負有推進和監督憲法實施的義務，不可避免地會對于憲法產生理解上的困惑，鑒于此需要賦予他們憲法解釋的提案權。而普通公民和其他機構也可能會對憲法理解有困惑，影響權利的行使。因此單就提請憲法解釋的主體方面看，應該再認真的考量。從目前我國國情來看，直接賦予公民請求憲法解釋權不僅會導致憲法問題“大眾化”的現象，而且會增加全國人大常委會的工作負擔。公民、社會組織和法院等其他主體也會面臨權利行使的憲法解釋問題，為了避免這一部分主體的憲法權利被忽略，我們可以在適當擴大憲法解釋申請權主體的范圍時，增加提請解釋的條件并賦予其不同的請求效果：第一種情形是預防性解釋，當國家立法而又出現對憲法不同的理解時，此時立法機關可以申請憲法解釋機關進行解釋。第二種情形是抽象審查解釋，有權提請憲法解釋的相關國家機關在發現法律、法規與憲法相沖突，即使沒有個案發生，也可以提出解釋申請，憲法解釋機關應當受理；其他主體提出請求的，可以看作是一種意見。第三種情形是具體審查性解釋，當人民法院在審理具體案件時，發現該案件適用的法律、法規可能涉及違憲，就應當中止審理同時針對該問題提請全國人大常委會進行解釋，此種情況全國人大常委會應該受理。第四是個人請求的情形，如果個人的憲法權利受到侵害，而其通過其他各種途徑無法獲得救濟時，可向全國人大常委會請求解釋憲法。這種程序類似于有些國家的憲法訴愿制度。

2.明確憲法解釋案的通過程序。在貫徹落實依法治國的時代背景下，有學者更是認為依法治國就是“依程序法治國”，由此可見程序是必不可缺的。我國憲法解釋案的通過程序可以從審查程序和表決程序兩個方面完善。首先，應明確憲法解釋案的審查程序。全國人民代表大會常務委員會的法制工作部門負責接收憲法解釋案。收到解釋請求后，法制工作部門應予以登記、送達回執，并對申請人的資格、憲法解釋請求書形式要件做出初步審查。當請求不合乎要求時，應作出不予受理的決定書并書面述明理由。對于符合要求的憲法解釋請求書應轉交全國人民代表大會法律委員會，法律委員會審查后認為確有必要的，應及時作出憲法解釋的草案，報請全國人大常委會審議。其次，表決程序中需要明確表決原則和表決方式。憲法解釋機構在進行憲法解釋草案表決時，按照一般議案的表決原則，即過半數通過。但憲法解釋案不是一般的法律解釋案，其是對憲法條文作出的解釋，應該相較于其他法律解釋案有較高的法律效力。我國作為一個成文憲法國家，憲法草案的通過同樣采用絕對多數原則，即憲法的制定和修改必須獲得全國人大全體代表的3/4以上同意票才可通過。如此嚴格謹慎的通過原則，理應也適用于與憲法具有同等權威性的憲法解釋案。

3.在憲法解釋程序中形成憲法專家參與制度。全國人大常委會是我國憲法規定的憲法解釋專門機構，但是其工作范圍較為廣泛，工作內容較為繁重，工作方式主要是召開會議，再加之憲法解釋中可能涉及到許多較為專業性的內容，因此在提交全國人大常委會表決前，由憲法專家組成專業性組織對草案作出相應的判斷，供其進行考量，更加有利于提高草案最終表決結果可預期性和嚴謹性。就具體做法來看，當一個憲法解釋草案作出需要提交表決時，應當在表決前組成相關的憲法專家委員會，該委員會針對草案中的疑難問題進行討論和收集材料，進行論證并形成相關的研討報告，然后交予憲法解釋機關對該草案進行討論。當憲法解釋機關對憲法解釋草案進行討論時，憲法委員會的憲法專家也應當列席會議，對報告所提出的意見和建議進行說明論證；持不同意見的專家也可以提出看法，從而使憲法解釋機關對相關憲法問題有更深入地認識和看法。為了使憲法專家的意見能夠充分地被憲法解釋機關考慮，憲法解釋機關作出最終憲法解釋之后，應當形成書面解釋報告，同時將憲法專家委員會作出的研討報告，以及作出憲法解釋的相關會議記錄同時存檔，并對公眾公開，允許公民查閱。這是為了能讓民眾更加深入地對憲法解釋工作進行了解，從側面也能監督憲法解釋機關的工作。

4.統一并明確憲法解釋案的頒布。憲法解釋案應當以全國人大常委會的名義頒布。在以前的實踐中，有學者認為全國人大常委會以“決議”“決定”“規定”等形式頒布過的法律文件中，有些是實質意義上的憲法解釋。讁也有學者認為全國人大常委會從未做過憲法解釋。輥輮無論我國此前是否存在過憲法解釋，在此后的憲法解釋實踐中，全國人大常委會頒布的憲法解釋案都應有一個統一的表現形式，如在文號上標明憲法解釋機關及“釋憲”字樣，例如“全國人大常委會〔2016〕釋憲字8號”。對于憲法解釋案的效力，應視被解釋問題的輕重緩急，以及在社會生活和政治生活中適用的難易程度，來決定其生效日期。

（三）憲法解釋程序完善的意義

首先，從憲法適用本身來看，憲法解釋程序統一完備，不僅可以更加客觀有效地探索憲法規范的時代內涵，同時也維護了憲法解釋所應具備的合理性、正當性以及憲法秩序的穩定性的價值。在憲法解釋程序中實現對憲法問題的發現，進而對其作出判斷與推定，可統一權力機關與人民大眾對憲法規范的認識，擴大我國憲法體系的價值基礎，也有利于憲法理念的普及與推廣。其次，在黨中央作出全面推進依法治國執政理念的當下，依憲治國必然成為國家發展、時代進步的需求，在如此背景下，完善憲法解釋程序，既是對黨的政策的執行，也是作為我國憲法監督制度確立的切入點，更好的發揮憲法在國家生活中的作用。無論是制定《憲法解釋程序法》還是在《立法法》中進一步明確憲法解釋程序制度，憲法解釋程序的制度化、法治化必然是推進依法治國的重要手段。當然使我國的憲法解釋工作走向制度化和規范化是一個循序漸進的過程，還需要我們進一步加強憲法理論尤其是憲法程序理論的研究。

作者:張亮 單位:山東大學法學院