論憲法的基礎條件

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憲法實施是憲法學理論與實踐中的重點問題，倍受社會各界的關注。當下對于全面推進“依法治國”“依憲治國”，以及“健全憲法實施和監督制度”①的倡導，使得憲法實施成為熱點話題，并讓人們沉寂已久的“憲法的雄心”變得熱切而有所期待。對于憲法實施重要性的認識社會各界是基本一致的，即憲法實施與“保證人民根本利益的實現”[1]緊密相連，法治國家意味著憲法實施的充分狀態。本文通過運用憲法學基本原理和理論，立足于中國的現實國情，分析并指出在當前的宏觀環境中，憲法實施的基本條件是觀念與行動力。首先厘清憲法實施的內涵，其次取得“憲法共識”，突出強調國家機關及其工作人員，法律職業群體的憲法意識，逐步完善憲法解釋制度與憲法監督制度，使憲法成為“活的機關”。

一、憲法實施的學理基礎

憲法實施是憲法學理論中的基本概念，對于憲法實施內涵的認識已經遠遠超出概念本身所具有的學術價值，透過對憲法實施內涵的理解反映出來的其實是隱含在背后的治國理念和憲政文化傳統。而對于這一概念內涵認識上的歧義，在一定程度上會影響到施政實踐的路徑選擇、體制設計，甚或可能影響到未來法治建設與發展的方向。因此，憲法實施的基礎條件首先就要對憲法實施的內涵有一個清晰地界定。憲法實施一詞中的“實施”，英文對應的單詞為“execution”或“implementation”。在《布萊克法律詞典》中，“execution”一詞具有“使之產生效果”[2]之意。從這個意義上來講，憲法應當具備社會效果才能稱之為實施。憲法實施作為憲法學上的術語，學者均認同憲法實施應當是使憲法產生實際社會效果的一種制度形態和動態過程。但在憲法實施的具體內容上卻存在著較大分歧。目前學術研究中的代表性觀點可以歸納為以下幾個方面。第一，憲法實施是指憲法規范在客觀實際生活中的貫徹落實，是憲法制定頒布后的運行狀態,也是憲法作用于社會關系的基本形式，其內容是將憲法文字上的、抽象的權利義務關系,轉化為現實生活中生動的、具體的權利義務關系，并進而將體現在憲法規范中的人民意志轉化為人的行為。憲法實施的基本構成主要包括兩大方面：一是憲法的執行和憲法的適用，二是憲法的遵守[3]。第二，憲法實施即是將書面上的憲法規范變成為社會現實的過程、方式和手段。憲法實施包括三個基本方面：首先，觀念形態，如憲法意識、憲法信仰、憲法觀念等；其次，制度形態，包括保障憲法實施的各種制度；最后，制度實施過程中的階段及不同階段所存在的問題[4]。第三，憲法實施是相對憲法制定而言的概念，是指把憲法文本轉變為現實制度的一套理論、觀念、制度和機制。憲法實施是廣義、寬泛、宏觀意義上的概念，它包括通過立法使憲法法律化，行政機關執行憲法，司法機關司法憲法等。憲法實施的具體機制包括憲法監督及憲法解釋，或者是違憲審查和憲法訴訟等[5]。第四，憲法實施是指公權力部門依據憲法作出的國家行為。憲法實施分兩類：程序性實施是指公權力機構按照憲法規定的程序作出的決定或行為；實體性實施則是指以特定憲法條款為目標作出的決定或行為[6]。我國的立法和行政實施一般均為程序實施，司法性適用構成實體實施的主體。現行憲法在實施中還存在某些不足之處。在這里，憲法實施主要是指實體性實施，即憲法的司法適用。第五，憲法實施，又叫憲法適用，是指國家有權機關依照法定的方式和程序，從憲法規范的特點出發使其得以落實貫徹并發揮作用的專門活動。憲法實施具有兩種方式，一是立法實施,二是解釋實施[7]。與憲法實施相關聯的詞匯包括憲法遵守、憲法適用、憲法解釋、憲法監督、憲法保障、違憲審查等。還有狹義憲法實施的觀點和主張，指適用憲法規范處理憲法爭議，矯正違憲行為的活動[8]。主張憲法實施意味著要參照其他國家已有的經驗建立中國的違憲審查制度，如果沒有違憲審查就沒有憲法實施。對此，筆者認為憲法實施與違憲審查不是同一概念。只不過在后來的實踐過程中，違憲審查作為憲法監督方式發揮了作用。違憲審查是憲法實施的監督方式，但還不是唯一途徑。法院審理案件過程中要適用某項法律，藉此涉及到該法律的合憲性審查，但法院不可能適用窮盡全部法律條文，沒有適用到的法律條文也存在違憲的可能性。因此，僅依靠違憲審查來保障憲法實施是不夠的。此外，立法機關、行政機關與司法機關之間在憲法實施過程中的相互監督機制，如依據憲法由特定機關嚴格按照正當法律程序，對法律規范的廢止、對行政機關抽象行政行為和具體行政行為的審查，以及對錯案的追究等則屬于憲法監督的范疇，而非憲法實施本身。現行憲法使用的是“監督憲法的實施”這一表述形式②，盡管沒有明確憲法實施的內涵，但可以從憲法文本及相關的文獻資料中推斷出制憲者的意圖。第一，憲法實施的主體。不僅包括國家公權力機關，還包括各類社會組織，以及全體公民。第二，憲法實施的內容。（時任憲法修改委員會成員）在五屆人大一次會議上《關于修改憲法的報告》（1978年版）中指出：“憲法通過以后，從憲法的原則精神到具體條文規定，都要保證全部實施。”第三，憲法實施的方式。彭真在《關于中華人民共和國憲法修改草案的報告》中指出：“全國人大和它的常委會都有監督憲法實施的職權，地方各級人大在本行政區域內保證憲法的遵守和執行。”憲法實施包括憲法遵守，貫穿于憲法實施的每一個環節，涵蓋了全部國家機關、社會組織和全體公民個人。其次是憲法執行，即國家公權力機關直接運用憲法來處理具體事情的活動[9]。再次是憲法監督，它是憲法實施的保障，要求監督憲法實施的權力來源和運行機制必須依照憲法規范進行。筆者所認同的憲法實施就是文本意義上的憲法原則和規范轉換成為社會現實，并能夠很好地保障公民憲法權利的制度形態或動態過程。憲法實施的第一層次包含兩種實施形態，其一為常態的憲法實施，即以憲法文本為依據，全部主體在憲法授權范圍內行使各自的職權，嚴格按照憲法約束自己的行為。其二為特殊的憲法實施，即特定機關在憲法頒行實施后，依照法定程序對憲法條文進行的修改活動，以使憲法規范能夠與社會發展相適應。憲法實施的第二層次：即憲法監督和制約機制。其一是權力與權力之間的監督制約機制，同時也包含各機關內部自上而下的監督制約機制。其二是權利對權力的監督制約機制，即社會組織與公民在憲法實施過程中通過行使監督權，對各個國家機關進行監督。通過權力—權力之間、權利—權力之間的監督制約關系發揮協同效應，共同促成憲法實施。

二、激活憲法解釋及其制度

憲法解釋是在憲法實施、憲法監督過程中必須運用的技術手段，憲法實施的監督機制依賴于比較成熟的憲法解釋制度，憲法實施就是將憲法原則、精神和規范忠實地予以貫徹和執行，在這個過程中必須堅持對憲法原則和規范的正確解讀。鑒于憲法解釋的重要現實意義，有學者甚至認為憲法實施其實就是經由憲法解釋來進行的，是解釋的事業[10]。依據憲法學基本原理，憲法解釋就是以憲法實施為目的，解釋的一個重要功能在于“應用”[11]。由于憲法規范的原則性、概括性特點，使得憲法規范蘊含著極其深厚和豐富的內涵，在理解上容易產生歧義，從而引發不同的社會效果。特別是當牽涉到價值判斷時，結論會大相徑庭，導致巨大的分歧。因此，需要借助于憲法解釋活動來統一對憲法規范的理解和認識，以樹立和維護憲法權威。但是，憲法解釋并不等同于憲法實施本身，它與憲法監督連接在一起，憲法監督離不開憲法解釋，憲法監督權的行使與憲法解釋緊密相關，擁有憲法監督權的前提是要有憲法解釋權，沒有憲法解釋權就不可能有真正意義上的憲法監督權。現行憲法文本中有關于憲法解釋制度的設計，到目前為止并沒有具體的憲法解釋實踐。有人認為全國人大常委會關于香港特別行政區基本法的幾次釋法可以被認為是憲法解釋的具體實踐，但是特別行政區基本法畢竟不是憲法，顯然不能將其稱為是憲法解釋。從長遠來看，有必要確立完善的憲法解釋程序，擴大憲法解釋的運用范圍，使憲法解釋成為調整憲法規范與社會現實關系的基本形式[12]。依據憲法學理論，憲法規范在詞語的使用上和邏輯上與普通法律有很大區別，比較而言憲法規范的用詞更為抽象化和原則化，因此這就決定了在憲法實施的監督過程中，澄清、查明和確定憲法規范的含義是必須要進行的工作。而且憲法監督不僅是法律過程，也是一個政治過程，意味著憲法監督會引發相應的政治效果。因此，這就決定了憲法解釋不單純是一個依賴于憲法文本中所使用的文字和語詞而進行的專業性、技術性的活動，同時又是一個需要參照和援引更為廣泛的淵源的政治過程，其中包括制憲者的意圖、政治哲學與理論、道德以及一個特定時代的憲法共識。正因如此，憲法解釋權是一項重要的權力，應該由一個經由憲法特別授權的機關來行使，而不是泛泛的由多個機關共享的權力。法院依據憲法授權通過正當法律程序裁決具體案件時涉及到對憲法的理解；立法機關在制定法律的時候需要對憲法規范的含義進行正確解讀，以便將憲法的原則性規定具體化；行政機關在執行法律的時候也要對相應的憲法規范進行正確的理解，以便指導行政執法活動。這些只是涉及對憲法的理解，而不是嚴格意義上的憲法解釋。如果說這些具體活動都屬于憲法實施中的憲法解釋活動的話，那么憲法解釋本身就失去了其應有的嚴謹性和規范性。假設每個國家機關都擁有憲法解釋權，基于各自行使憲法所賦予職權的需要對憲法規范進行解讀，就會產生不同的解釋。誠然，在立法機關、行政機關與司法機關行使憲法賦予的職權實行具體工作行為時，都是以對憲法規范中所包含的基本精神、憲法價值的理解為前提的，但這僅僅是對憲法的理解而已，并非憲法解釋本身。只有當對這些憲法實施的具體職權行為進行合憲性監督時，憲法解釋才具有實際意義。憲法監督機關一旦發現立法機關、司法機關和行政機關等主體的職權行為及其結果有違反憲法原則和規范的嫌疑時，有權依法定程序開展監督，在這種情況下就需要對憲法原則和規范進行解釋，以闡明憲法的本意。如何化解憲法解釋制度的不健全，筆者認為可從以下幾個方面考慮。其一，強化備案審查制度。將現有的備案審查制度從形式審查轉向實質審查，在審查意見和結論中，通過闡明憲法原則和憲法規范的意義，對地方性法規的制定提供憲法指引和憲法指導。其二，鑒于全國人大及其常委會行使職權受到會期時限的限制③，應該設立一個專門性的工作機構，輔助全國人大及其常委會完成相關的工作。特別是在目前各個地方的改革、“先行先試”如火如荼，大量的地方性法規、規定需要審查。由一個常設的、專門性的工作機構審核后提出意見，然后在全國人大及其常委會會議上，通過法定程序提交最終結果，促使憲法監督機制處于經常性工作狀態。其三，確立憲法解釋程序規則。成立專門憲法工作機構更為可靠。不論是“憲法委員會”，還是“憲法與法律委員會”，由專門性憲法工作機構規范的運用憲法解釋的程序、解釋方法和解釋原則。

三、憲法監督保障機制的有效運行

憲法實施的保障機制就是以憲法實施為核心，通過發揮各個憲法監督主體所承擔的保障職能，以及形成彼此之間的協調關系，來共同保障憲法實施的積極效果。中國現有的憲法實施的保障制度的設計以立法機關行使憲法監督權為核心。根據現行憲法和立法法的相關規定，全國人大及其常委會行使憲法監督權。全國人大有權改變或撤銷全國人大常委會的不適當的決定；全國人大常委會有權撤銷國務院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規、決定和命令，并有權撤銷省、自治區、直轄市國家權力機關制定的同憲法、法律和行政法規相抵觸的不適當的命令、指示和規章，并有權改變或者撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令；縣級以上的地方各級人大有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令，并有權撤銷下一級人大的不適當的決議；縣級以上的地方各級人民政府有權改變或者撤銷所屬各工作部門和下級人民政府不適當的決定。省、直轄市的人大及其常委會制定的地方性法規，須報全國人大常委會備案；自治區的自治條例和單行條例須報全國人大常委會批準后生效，自治州、自治縣的自治條例和單行條例須報省或者自治區的人大常委會批準后生效，并報全國人大常委會備案。同時《立法法》規定，國家尚未制定法律或者行政法規的，省、自治區、直轄市和較大的市根據本地方的具體情況和實際需要，可以先制定地方性法規。在國家制定的法律或者行政法規生效后，地方性法規同法律或者行政法規相抵觸的規定無效，制定機關應當及時予以修改或者廢止。國家機關、社會團體、企事業組織和公民認為行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例同憲法或法律相抵觸的，可以向全國人大常委會書面提出進行審查的建議或要求，由全國人大常委會工作機構分送有關的專門委員會進行審查、提出意見。現行憲法和立法法所確立的憲法實施保障機制應該說是一個比較好的制度設計，這些具體的規定表明嘗試在立法機關、行政機關和司法機關之間形成有效的保障機制，同時在同一國家機關系統內部形成自上而下的保障機制，使憲法實施的保障機制能夠匯合不同主體的協助職能和配合義務，以便形成一個立體、多維的憲法實施保障機制。規范分析的結果表明，憲法監督的啟動主體是多元的，國家機關、社會團體、企事業組織、公民個人都屬于憲法監督主體的范圍。憲法監督的對象主要針對行政法規、地方性法規、自治條例和單行條例，這些法律規范和規定都是與社會公眾日常生活息息相關的。受理機關也很明確———全國人大常委會。在形式要件上則要求采用書面形式提出建議或要求，以增強提出審查建議或要求的確定性、規范性和嚴肅性。這一制度設計基本上還是比較完備的，但也存在著某些缺陷，如全國人大常委會是否必須接受相關“建議或要求”？如接受應否予以答復？在什么時間內答復？以什么形式答復？如確定某一規范違憲，作為闡明違憲理由的憲法解釋應如何做出？違憲責任應以何種方式承擔？由此觀之，這些問題均涉及憲法實施保障機制運行中的程序性問題，現行憲法實施的保障機制的最大缺陷就是缺乏程序性的規則設計。失去了程序規則的庇佑，原本很好地制度設計徒有其表，沒有了可操作性，憲法的至上性無從展現。其直接后果是，一方面導致憲法實施保障機制不能有效充分運行；另一方面有可能陷憲法監督機構于不利的境地，因為在這種情況下，法定的憲法監督機關在沒有程序指引的前提下，無法針對公民或其他主體的書面“建議或要求”做出具體的回應，但在社會公眾看來顯然這些有權做出“改變或者撤銷”的憲法監督機關有不作為的嫌疑④。但在司法實踐中憲法監督保障機制面臨的卻是別樣的尷尬。當法官在審理具體案件時對下位法違反上位法有所質疑，在判決中表述上位法與下位法的憲法關系的內容，卻使自身遭遇極為不利的結果。其中最具有典型意義的事例就是“李慧娟事件”，⑤暴露出憲法監督保障機制在運行過程中存在的問題。違反上位法的下位法長期存在，并作為法官裁決案件的主要依據而沒有被及時地予以改變或者撤銷，同時以往依據違反上位法的下位法做出的已經生效的法律判決也沒有被任何憲法監督機關所追究，表明地方人大在憲法實施的保障機制中并沒有發揮出應有的監督作用。僅就個別事件剖析個中原因，或許是出于地方保護主義的狹隘立場，再進一步追問恐怕就是欠缺憲法意識的問題了。沒有憲法意識，就不可能有維護憲法權威的行動。所以更為關鍵的則是在全社會范圍內達成憲法共識，行成維護憲法權威的社會環境[13]。

作者:魏健馨 單位:天津大學法學院