當代憲法結構的透析

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本文作者：紀高峰任立民工作單位：蘇州大學

按照系統論的觀點,世界萬物莫不是由許多可以被劃分為一定單元的基本要素所組成。它們按照一定的規則組合在一起,形成有機的整體,而各個基本要素之間的搭配與組合即為結構。由此推之,所謂憲法結構就是構成憲法的各個組成部分的有機結合和搭配。然而,憲法結構遠非這句話能夠闡明的。既然事物由不同的元素構成,元素間不同層次、不同角度的聯系則呈現出不同結構。另外,不同的憲法定義也會推出不同的憲法結構研究內容。如只視憲法為憲法典,則相應的只有憲法典的形式結構和內容結構,而不涉及憲法體系的結構問題。有的學者把憲法定性為三種狀態[1]:文書憲法、觀念憲法和現實憲法。由此,不同形式的憲法也必然會表現出不同的憲法結構。本文試從多種角度對憲法結構問題進行論述,以期拋磚引玉。

一、不同形態下的憲法的結構問題

憲法形態是指憲法這種社會現象存在的形式和狀態。[2]以憲法內容的存在形式劃分為文書憲法、觀念憲法和現實憲法。鑒于文書的特殊性和重要性,將在后文有詳細論述。1.觀念憲法觀念憲法即以思想意識形態存在著有關憲法的原理、原則以及應當具有的內容和精神的憲法理想狀態。觀念憲法實際上具有憲法模型的性質,它由一系列范疇、假設和原理構成。由于觀念憲法一般被理解為對特定國家的憲法及憲政實踐給予評價的主觀標準,所以其結構問題往往被忽視。這里涉及到主觀客觀化的問題。筆者認為,觀念憲法雖為主觀事物,但同樣存在結構問題,而絕非/虛無的真空地帶。如前述,觀念也是由一系列的范疇、假設和原理組成,那么,它們也必定存在一定的邏輯排列順序。另外,按照對觀念憲法的一般的分類[3]:個體憲法觀念、階層憲法觀念和社會憲法觀念,三種憲法觀念之間以及每種憲法觀念內部也必然存在一定的邏輯布局,這同樣說明了觀念憲法結構的客觀性,只不過這種結構不像文書憲法結構那樣易于理解和把握。2.現實憲法現實憲法是指應當由憲法來調整的那些社會關系在現實實踐中的實際運作機制和效果[4]。它既是觀念憲法、成文憲法的客觀依據,又是成文憲法規范和調整的客體[5]。并且,按照王廣輝教授的觀點,現實憲法有兩種存在狀態。第一,文書憲法規范的實際運行狀態,也就是表達在文書憲法中的那些原則、制度、對社會關系運行狀態的設計在現實的政治、經濟等關系中實現的程度。第二,沒有以憲法規范表現出來,但卻實際地存在的憲法慣例之中[6]。僅以現實憲法存在的外部形式而言,兩種狀態之間也是按照一定的規則搭配的,而絕非各行其道。與文書憲法、觀念憲法的結構不同,現實憲法的結構具有動態性的特征。但是一般情況下,現實憲法的各個構成元素掙脫不開它們相互之間的張力而呈現出不確定性,否則就要涉及憲法修改或新的憲法解釋等其他問題了,這不是本文所要探討的問題。反觀我國學者對憲法結構的研究多是局限于文書憲法的結構,尤其是對文書憲法中的憲法典的結構問題進行闡述。比如,有的學者認為:憲法的結構即是指單一憲法文件的成文憲法(即憲法典)在內容上的體系和安排[7]。如此定義視野過于狹窄,造成這一現象的原因是多方面的。可以說/由于各國制憲的指導思想、現實情況、民族習慣和歷史文化傳統的不同,憲法結構也有各自的特點。[8]所以學者對憲法結構進行研究的側重點也不一樣。筆者以不同形態的憲法為突破口,重新審視憲法結構,僅作為一種新嘗試,當然理論論證還有待深化。如前所述,我國學者對憲法結構的研究多局限于憲法典形式體例的描述上,所以真正的研究成果頗為寥寥。筆者認為,除了要以不同形態的憲法為入口擴大視野外,根據我國具體實際對文書憲法本身也要多做突破。

二、文書憲法的憲法結構

文書憲法,即文本憲法,是以確切的詞語組合而成的法律規范構成的憲法。既可為單一的法律文書,又可以多個法律文書的方式而存在。就各國的情況而言,文書憲法的實際構成除了憲法典還包括憲法性法律、憲法解釋、憲法慣例等。所以,文書憲法的憲法結構從廣義的憲法淵源形式看,表現為憲法體系;而從狹義的憲法典理解則表現為憲法典的內容結構和形式結構。1.憲法體系把憲法體系視作憲法結構是長期被忽視甚至是被排斥的。因為憲法體系的關注多局限于憲法的不同淵源形式,被等同為憲法形式了。其實憲法的不同淵源形式之間同樣存在著有邏輯、系統的關聯。而且在不同的法系國家表現為不同的結構。在成文法國家,憲法體系表現為成文憲法典為核心,憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋為補充的/中心發散性結構;而在不成文憲法國家,憲法性法律、憲法慣例、憲法判例等,它們之間的結構問題可稱之為/等列平行型,沒有處于核心地位的法律規范,故結構較零散。由我國憲法的淵源形式,可知我國憲法體系應包括:成文憲法典、憲法性法律、憲法慣例、憲法解釋、國際條約和國際習慣。表面上看是健全的,但由于我國法統接近于大陸法系,而且憲法形式直接移植于前蘇聯,這就對憲法典的過度崇拜成為必然,以至于憲法成為/供奉在神龕上的圣物![9]最明顯的就是憲法立法實質上的落后,致使因/公民的基本權利未落實為立法,就成為-不可訴.的權利。憲法上琳瑯滿目的公民權利與自由就缺乏法律的保障,就只是一張寫滿漂亮言辭的空頭支票或者-烏托邦.條款而已。[1]為此,針對我國憲法體系的現狀,力求摒棄思想上的種種障礙,逐步健全完善我國的憲法體系。目前,迫在眉睫的是要加強以下幾個方面的立法:公民基本權利立法、國家機構組織立法、監督立法、地方自治立法、有關憲政程序、憲政特別舉措等方面的立法。這是積極推進我國政治體制改革的重要環節,不能怠慢,但應遵循我國實際,防止急功近利、妄想一蹴而就的心理。2.憲法典的結構學術界較為一致的觀點是把憲法典的結構分為形式結構和內容結構。但二者的具體所指又存在分歧。一種觀點認為憲法典的形式結構即指憲法典的體例而言[11]。另一種觀點認為憲法典的形式結構不僅包括憲法典的體例,還包括憲法典的格式[12],即指名稱、目錄、序言、正文、附件等。筆者認為兩種觀點并無實質上的差別,只不過研究問題的角度不同,故而得出的結論也存在差異。相比之下,后者更為細致深入一些。針對憲法典的體例而言,我國現行憲法堪稱佳品,也是以往憲法結構研究的重點,成果較多,故略去不談。這里僅就以憲法典的格式反映出來的憲法典的內容結構加以論證分析。憲法典的內容結構是指由于調整對象的性質和調整方式的不同,按憲法典的格式形式把憲法典的整體內容劃分為若干部分,并由此形成的合乎科學的搭配和組合。一般而言,包括六大部分:序言、總綱、公民的基本權利義務、國家機關的組織職權、國家的標志及憲法的保障與修改等內容,在一定程度上反映了一國的統治者治理國家的經驗和理想,體現著一國政治的傳統和精神。

1.序言序言是指放在憲法正文之前,說明憲法制定的由來、目的、制憲者的意志、治國的基本原理等內容的一段陳述性或宣告性的文字[13]。一些學者認為,序言存在的必要性在于:首先,有利于表述那些憲法規范難于反映的內容。其次,序言放在憲法的開頭,莊重而嚴肅,尤其是一些屬于宣告性的大事。再次,一些憲法基本原則概括性地寫在序言中更能引起人們的重視,也便于人們理解和遵守。最后,憲法序言還具有不可替代的功能:它是國家的宣言書,總綱領、總政策的宣布[14]。筆者也認為憲法序言有存在的必要。對憲法序言可作如下分類:目的性序言,代表為1787年美國憲法;原則性序言,代表為斯里蘭卡1978年憲法;綱領性序言,代表為我國現行憲法;綜合性序言,代表為南斯拉夫1974年憲法。造成各國憲法序言的內容不同的原因就在于各國的文化傳統、歷史背景不同。比如英美法系國家有實用主義的傳統,政治上體現出濃厚的現實主義色彩,比較看重憲法的功用和實效,具體表現就是憲法序言的內容極少,一般僅為制憲目的的描述。大陸法系國家則采取了相對嚴謹的規則主義,而社會主義國家的序言一般較長,多為綱領性序言,制憲者的目的在于闡明社會主義憲法基本原則制度的特殊性,以引起人們的重視。但我國序言的內容存在的缺陷已經引起了越來越多的學者的注意。筆者認為,憲法序言應簡明扼要,而非面面俱到,即只需對制憲根據、制憲目的以及憲法的重要原則作出規定即可。國家的基本制度和基本政策等內容完全可以規定在憲法正文中,沒有必要在憲法序言中作出規定。有的學者對憲法序言的文字表述也提出意見[15],認為憲法序言的文字應更規范,更具有法的意義,而不是泛泛地敘述指導思想,要更多地考慮憲法序言也是憲法的組成部分,而不僅是一種政治宣言。除此之外,我國憲法序言的最大缺陷在于沒有提及憲法的基本原則,這絕不是/美中不足這么簡單的問題。沒有規定憲法基本原則的憲法序言,其存在的必要性都要受到質疑。正如英國著名憲法學家晦爾所言:憲法/應完全盡可能地使它去說明這些法律規則,而不是說明那些思想、希望、指示和政策。[16]筆者深以為然。

2.總綱所謂總綱是憲法典中規定國家社會基本制度的那一部分。包括基本政治制度條款、基本經濟制度條款、基本文化制度條款等。我國憲法典的總綱部分規定國家的根本制度和根本任務,與序言存在不可分割的聯系,但有一定的區別。我國憲法典總綱部分的一些基本原則條款應移置序言部分,這樣才更符合科學要求,而序言里規定的諸如國家統一、民族團結、多黨合作等內容規定在總綱里似乎更合乎邏輯。我國憲法典總綱部分存在的另一個大的問題是經濟制度與政策的相關規定。2余年來,憲法經歷了三次修改,相應通過了17條修正案,其中有11條針對總綱部分的經濟條款。我國正處于改革進程中,具體的經濟政策和制度仍然會不斷得到修正,在目前狀況下,只能以不斷局部修憲來避免違憲,但同時過頻的修憲也對憲法的穩定性造成負面影響。由于總綱中這些規定,政策性強,穩定性差,規范性弱等特點,現代法治國家都不予規定。有學者提出了修改意見[17]:第一,取消總綱中的經濟政策性條款(第7、8、11、14、16、17條),給執政黨和有關機關留下運用普通法律或政策較自由地處置有關事物的空間。第二,對于規定經濟活動主體權利的條款,可按照/十六大精神簡化后,區分不同情況處置(略)。第三,總綱中確認國家基本經濟制度及具體內容和規定國家經濟體制的條款基本保持不變。

3.公民的基本權利和義務目前的主要問題是公民權利保護機制的不健全。為此,必須做到:(1)有關公民權利的規定在地位上要進一步提高,比如在/總綱中加以相關規定;(2)有關公民權利的規定,在深度和廣度上有更多的確認,比如公民私人財產權的保護等;(3)充實人民權利不受侵犯的規定。4.其它(1)國家機構中:應明確中華人民共和國主席是國家元首;進一步明確法院與法官的責任制問題,解決司法獨立的制度安排,等等。(2)按照憲法結構的一般理論,將分則中的國家標志移置總綱中,而沒必要另成一節。(3)有關憲法與修正案的組合問題,建議下次修憲時由全國人大決定和公布一個正式的文本,可以借鑒瑞士模式,即公布一個修改后的新文本。每修憲一次,各國的慣例是要出一個新文本,但是我國無此慣例。至于原文和新文本由于歷次修正案而建立的歷史聯系,也應以其他方式告之公民(比如憲法教科書等),而沒有必要再附在正式文本后面。如今通行文本是在原文后綴上17條修正案,不易被理解掌握,也有損憲法權威。影響憲法結構的因素很多,目前,憲法結構表現出下列發展趨勢:第一,憲法組成部分進一步增加,如選舉制度,發展權等內容;第二,過渡性條款將成為憲法結構的重要組成部分;第三,有關人權的內容將大幅增加;第四,憲法結構形式多樣化[18]。我國憲法結構的發展也必須順應這一趨勢,建議在合理的時機對憲法結構進行調整,骨架搭不好,即使對內容的修改投入再多的精力,作為治國之本的憲法也不會牢固,憲法至上也只能是一句空話。