行政機關及憲法責任探究

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本文作者：劉廣登徐元善工作單位：徐州師范大學黨委徐州師范大學管理學院

一般來說,特定主體在不同的法律關系中,其角色或地位是不同的,所應承擔的法律責任種類也不一樣。就行政機關和行政首長而言,在行政法律關系中,他一般要承擔行政法責任;在憲法關系中,要承擔憲法責任。但由于憲法與行政法的特殊關系、行政機關和行政首長的角色特點,行政機關及行政首長在行使職權的過程中不履行或不當履行義務,承擔行政責任還是憲法責任有時很難區分。在法治實踐中,鮮有追究憲法責任的案例,這并非違憲事件的缺失,而是因為,行政機關及其行政首長本應承擔的是憲法責任,但被追究的卻是是行政責任。因此,分析研究行政機關及其行政首長的憲法責任既有理論意義,又有實踐價值。本文就行政機關憲法責任的前提、構成等問題作粗淺的探討。

一、行政機關及行政首長憲法責任的前提

從漢語語義的角度來分析,責任是個多義詞,在不同的話語環境下,責任具有不同的含義。筆者對責任的界定是:因對先行存在的特定義務的違反或不履行,特定主體所要承擔的否定性的后果,這種否定性后果或是某種制裁、譴責,或是某種否定性的評價。基于對責任的這種理解,筆者認為責任的存在是以某種特定的義務的存在為前提的,這種先行存在的義務的性質決定了主體所要承擔的責任的性質和類型。就行政機關及行政首長而言,在不同的社會關系中,其角色和地位是不同的,其承擔的義務也是不同的,這些義務可能是倫理、道德層面的,也可能是政治上的,或是法律上的,如果行政機關及行政首長違反了或不履行上述義務,相應地就要承擔倫理責任、政治責任、法律責任。就法律責任而言,把法律責任劃分為民事責任、行政責任、刑事責任和違憲責任(憲法責任)是法理學界的共識,特定主體要承擔哪一類法律責任,關鍵看其在什么樣的法律關系中違反了或不履行什么樣的法律義務。就行政機關及行政首長而言,如果違反了行政法上的義務應承擔行政責任(行政法律責任),如果違反了憲法義務應承擔憲法責任。因此,正確分析和理解行政機關及行政首長的憲法義務就成為理解和法治實踐中判定行政機關及行政首長憲法責任的關鍵。行政機關及行政首長的憲法義務源自何處?毫無疑問,憲法義務來自于憲法,但縱觀世界各國的憲法典,可以找到關于公民的基本義務的憲法規范,但并沒有行政機關和行政首長的憲法義務的專門規定和明確、具體的憲法規范,這是理解行政機關及行政首長憲法義務的難點,也可以說是行政機關及行政首長的憲法義務的特點。行政機關及行政首長的憲法義務不是直接來自于憲法規范,而是暗含在憲法精神、憲法原則和憲法規范之中,它是依據憲法精神、憲政理念,從憲法的權利、權力條款中,從憲法權利與憲法權力、憲法權力與憲法權力、憲法權力與憲法職責的關系中間接的推導出來的。首先,公民的憲法權利是行政機關及行政首長的憲法義務。在憲法關系中,公民與政府(廣義的政府就是國家,狹義的政府則是國家行政機關)是憲政實踐中兩個最重要的憲法關系主體,公民享有憲法權利,政府行使憲法權力,就作為權利主體的公民而言,他的義務主體主要是作為憲法權力主體的政府。公民與國家行政機關,在憲政實踐中是以憲法權利主體和憲法權力主體的性質出現的,憲法權利和憲法權力是一對矛盾,在這對矛盾中,憲法權利當屬矛盾的主要方面,它的含義是憲法權力來源于憲法權利,憲法權利是憲法權力的目的,憲法權利主體是憲法權力主體的服務對象,保障憲法權利主體的各項權利是憲法權力行使者的義務。憲法權力是憲法權利主體作為人存在的基本條件以及自身利益的有效性的產物,憲法權力解決的是憲法權利的有效性。憲法權力本來就是作為憲法權利主體的基本人權的保護者和憲法權利的爭議的仲裁者的面目出現的。[1]政府作為權力的行使者在憲政實踐和憲法關系中的身份是雙重的,它既是憲法權力主體,又是憲法權利主體的義務主體。當權利被稱為憲法權利(基本權利)的時候,不僅意味著這些權利在權利體系中至關重要,具有基礎性、普遍性、穩定性,因而一般要在憲法中列舉,獲得了基本法的法律屬性或者說憲法屬性,被稱為憲法權利,更重要的還在于另外兩個方面:其一,憲法權利本身就是針對政府的要求,憲法基本權利之規定,是完全針對國家而發,基本權利條款的本身,就富有純粹針對國家之性質,而非針對人民之性質。[2]從這層意義上來理解,不得侵犯公民的基本權利,就成為行政機關的憲法義務(不作為的憲法義務)。其二,當權利成為憲法權利時還意味著:該權利的實現需要權力的介入,要借助政府的力量才能實現這些權利,反過來說,當某些權利僅靠權利主體自身的作為或不作為就能實現的話,就不是憲法權利了。以知情權為例,在有些國家知情權是憲法權利,在我國,憲法典雖沒有知情權的規定,但在第41條規定:中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員,有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為,有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。很顯然,這一權利的實現,需要公民的知情為前提,因此可以理解為,我國憲法典里暗含著公民知情權的規定。公民要實現知情權,需政府的作為才能實現,即政務公開是公民知情權實現的主要途徑,此時可以理解政務公開是政府的憲法義務。其次,尊重其他主體的憲法權力、不能僭越其他主體的憲法權力是行政機關的憲法義務。在三權分立的資本主義憲政體制下,行政機關、立法機關、司法機關互為憲法義務人。在社會主義國家里,社會主義憲法是在一種新型的國家理念下來規劃國家權力的所屬和運行的,它力圖克服資本主義國家因實行三權分立而產生的弊端,更強調國家權力行使中的相互配合、國家權力的統一與行使效率。但社會主義國家并不因此否認權力分工的必要性,同樣是把國家權力分配給不同的國家機關。不同性質的國家機關之間雖不象資本主義國家那樣是相互制衡的,但也存在著各種國家機關只能在憲法授予的職權范圍內行使權力的問題。在中國,憲法規定國家行政機關、審判機關、檢察機關都由作為權力機關的人民代表大會產生、對它負責、受它監督,但并非人大及其常委會可以直接行使應有上述機關行使的職權,反過來說,行政機關、司法機關更不能行使本應由權力機關行使的權力。以行政立法為例,國務院可以制定行政法規,但國務院的立法權限和全國人大及其常委會的立法權不是同一層次的,國務院行使行政立法的時候,必須自我抑制,恪守法律保留原則。再次,行政機關被授予的憲法權力本身就是它的憲法義務。人民基于自己的根本利益的需要,讓渡部分權利給政府,這種讓渡是通過憲法這個載體來實現的,人民通過憲法這個載體讓渡給政府的權利就成為政府的憲法權力,政府憑借這種權力才能為人民服務。與此同時,政府也必須行使憲法賦予的權力,在行使憲法權力的時候就是對人民履行了職責和義務。政府如果放棄憲法權力、消極行使憲法權力、隨意轉讓處分憲法權力,就是失職、瀆職,構成違憲。我國憲法第89條規定:國務院有權根據憲法和法律,規定行政措施,制定行政法規,決定和命令。從字面上來理解,這是國務院的一項憲法權力,但是,文字后面還暗含著一層含義,那就是規定行政措施,制定行政法規,決定和命令,是國務院的憲法義務。同樣,根據憲法、立法法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法的相關規定,地方人民政府有制定規章和其它規范性文件的權力,但這些權力也是相應的義務,如果地方人民政府沒有依照相關規定及時制定規章和其它規范性文件,有可能構成立法不作為。

二、行政機關及行政首長憲法責任的構成

違憲行為。按照法理學的一般原理,沒有違法行為的發生就不存在承擔法律責任的問題。同樣,沒有違憲行為的發生也就談不上憲法責任問題,違憲行為的發生是憲法責任構成的核心要件。什么是違憲行為?憲法學界對此有廣泛的爭議。在筆者看來,違憲行為是特定主體違反憲法義務的行為,這里的特定主體包括國家機關、其它行使公權力的組織和社會團體、政黨、特定個人(比如行政首長)。盡管上述組織和個人都是可能的違憲主體,但是國家機關是主要的,又由于行政權的行使具有主動性、積極性、擴張性等特點,行使國家行政權的行政機關(通過行政首長或其他公務員)最有可能侵犯憲法權利,因而成為違憲主體并承擔憲法責任。依據不同的標準可把行政機關及行政首長的違憲行為作如下劃分:(1)依據違憲行為的性質,可以分為規范違憲行為(抽象違憲行為)和具體違憲行為。規范違憲行為是指行政機關的立法程序以及立法內容違反了憲法規范、憲法原則和憲法精神的行為;具體違憲行為是指行政機關及行政首長所采取的具體行動違反憲法規范、憲法原則和憲法精神。(2)形式性違憲行為與實質性違憲行為。形式性違憲行為是指行政機關及行政首長違反憲法具體規范的行為;實質違憲是指行政機關及行政首長違反憲法原則、憲法精神的行為,這種違憲行為表面上沒有違反憲法的具體規定,但與憲法表現出來的價值、原則和精神相抵觸。比如,我國憲法及相關法只是禁止縣級以上人大常委會成員兼任行政機關、司法機關、檢察機關的職務,但并未禁止政府、法院、檢察員的人員擔任人大代表,從憲政精神而言,政府官員擔任人大代表的現象是不太妥當的。因為各級人大的主要職權就是監督一府兩院的工作,而這些人擔任了人大代表就變成了自己監督自己。(3)依據行政機關及行政首長行為的方式不同,可分為作為違憲和不作為違憲。作為違憲是指行政首長在其意識支配下,積極實施憲法禁止的行為。國家機關逾越憲法規定的權力界限,通過自己的主動行為,損害憲政秩序,直接或間接地侵犯公民個人的憲法權利,就屬于作為的違憲。不作為的違憲是指行政首長在其意識的支配下消極不作為產生的違憲。21過錯。如果把憲法看成是授權者(主權者)和被授權者之間的契約的話,被授權者違憲就意味著對被授權者的違約,被授權者就應當向作為主權者的人民(授權者)承擔契約(憲法)上的責任即憲法責任。筆者對違憲行為的界定是:國家機關、其它行使公權力的組織和社會團體、政黨以及特定個人違反具有普遍性的憲法精神、憲政理念和憲法、憲法性法律的行為。顯然,違反具有普遍性的憲法精神、憲政理念和憲法、憲法性法律的行為都是與特定主體的主觀過錯相聯系的,就此意義來講,憲法責任的歸責原則應是過錯原則。也就是說,過錯也是行政機關及行政首長憲法責任構成的要件。31損害。損害結果或損害事實是否是憲法責任構成的要件呢?關鍵是看對憲政實踐中的損害怎么看。筆者認為,只要是違憲行為發生了,憲政秩序就受到了損害,就要追究違憲者的責任。就此意義而言,損害事實是憲法責任的構成要件,但如果把損害僅看成是行政機關違反憲法對公民基本權利造成客觀的、直接的、具體的損害事實,那么這種損害就不是憲法責任的構成要件,因為違憲行為發生,它雖然必然在不同程度上損害憲政秩序,但未必就立即對公民的基本權利造成直接的具體的損害。比如,行政機關制定的行政法規或規章中違反了憲法和上位法這當然是對憲政秩序的破壞,但它生效后還不一定就對公民的基本權利造成直接的具體的損害,但不能因為沒有對公民造成直接的具體的損害就說這種超越權限制定規范性文件的行為是合憲的。41因果關系。筆者認為,只要有違憲行為發生就必然對憲政秩序造成破壞和損害,違憲行為和損害事實上的這種前后相繼具有必然性的關系,其實就是因果關系,因此可以理解為,某種損害的存在與行政機關及行政首長的行為有因果關系時,才能追究他們的憲法責任,也就是說,因果關系是憲法責任構成的一般要件。但也有例外,因為憲法責任具有鮮明的政治性,或者說憲法責任具有政治責任的特點,而政治責任是具有連帶性的,因此,就存在著行政首長承擔憲法責任,但他本人并沒有實施違憲行為,更說不上與損害結果之間有因果聯系的問題。

三、行政機關及行政首長憲法責任與政治責任的區別

因憲法的鮮明的政治性,行政機關及行政首長因違反憲法所要承擔的憲法責任必然具有鮮明的政治性。但這是否意味著憲法責任等同于政治責任呢?憲法責任和政治責任究竟是何種關系?關于政治責任,學者們有各種理解,有學者認為政治責任是行使公共權力者因違反政治義務而承擔的政治上的否定性后果。這種政治上否定性后果也意味著社會中的個人或組織已喪失了從事行使政治權力的資格。[3]在筆者看來,政治責任和憲法責任是具有緊密關聯性的兩種不同的責任,這種關聯性的重要表現就是憲法責任和政治責任具有交叉重合的關系,這種交叉重合源于憲法責任和政治責任的主體、追究機制、追究程序乃至責任形式具有交叉重合的關系。但交叉重合并非完全重合,兩者的不同主要表現為:首先,兩者的前提是不同的,憲法責任的前提是憲法義務,而政治責任的前提是政治義務,憲法義務和政治義務雖也有交叉重合的部分,但畢竟是兩種不同性質的義務。從外延來講,政治義務要比憲法義務寬泛,政治義務的主體范圍要大于憲法責任主體的范圍;其次,憲法責任來自于憲法的規定,而政治責任作為一種特殊的道德責任,它是通過履行某些自愿的行動創造出來的道德要求。再次,憲法責任和政治責任的追究機制不同。由于憲法責任和政治責任具有交叉重合的關系,兩者的追究機制也有交叉重合部分,但政治責任實現和追究的途徑、方式要比憲法責任更廣。比如,在我國的政治責任的追究中,有黨政機關的政治責任追究方式。黨政機關的政治責任追究包括黨的追究和政府追究兩類。黨的追究是指中共中央和縣級以上地方各級黨委對應該承擔政治責任的政府官員的追究。在我國,中國共產黨作為法定的執政黨,是政治責任追究的最有效主體。根據黨管干部原則的要求,各級黨委直接管理相應級別的政府官員,并監督政府官員是否認真履行職責以及其言行是否違背黨的意志。中央和地方各級黨委的組織部門和紀律檢查部門通過檢查工作或調查研究、受理控告或舉報等方式發現需要追究其政治責任的政府官員,即報告同級或上級黨委決定。黨的追究方式主要有:責令辭職;向國家機關(主要是權力機關)提出免職、撤職或罷免的建議。所謂政府追究是指在國家機關中,上級機關對應該承擔政治責任的下級官員的追究。政府追究是國家行政機關中普遍使用的一種政治責任形式。在政府追究方式中,上級在其任免權范圍內,可以通過通報批評、責令辭職、迫其引咎辭職和免職等手段追究下級的政治責任。

四、行政機關及行政首長憲法責任的形式

筆者所說的憲法責任是指憲法責任的具體表現形態,這些表現形態既可能來自于一國憲法及憲法性法律的文本設計,也可能來自于政治實踐中形成的憲法慣例。在西方憲政國家中,憲法責任形式一般有:被彈劾、被罷免、引咎辭職、規范性文件的被宣布無效或被撤銷、憲事行為的被宣布無效、被終止(中止)某種資格、被解散等。根據我國憲法和憲法性法律,我國行政機關及行政首長的憲法責任形式主要有:行政機關頒布的規范性文件被撤銷、行政首長的被罷免或被撤銷職務。就規范性文件被撤銷而言,現行憲法和立法法相關條款規定:全國人大常委會有權撤銷國務院制定的違憲及違法的行政法規;國務院有權撤銷不適當的部門規章和地方政府規章,撤消各部、各委員會的不適當的命令、指示,撤銷地方各級國家行政機關的不適當的決定和命令;地方人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府制定的不適當的規章,縣級以上的地方各級人民代表大會常務委員會有權撤銷本級人民政府的不適當的決定和命令;省、自治區的人民政府有權改變或者撤銷下一級人民政府制定的不適當的規章,縣級以上地方各級人民政府有權撤銷所屬各工作部門和下級人民政府的不適當的決定。從這些規定看,這些規范性文件之所以被撤銷在于它們不適當、同上位法相抵觸,實質上就是違憲,而對違憲的規范性文件的撤銷就是有權機關的違憲審查,這些規范性文件的被撤銷體現了違憲審查機關對規范性文件的否定性評價,也就成為規范性文件的制定機關的憲法責任。就罷免和撤職而言,依據憲法第63條、11條的規定:全國人民代表大會有權罷免:中華人民共和國主席、副主席,國務院總理、副總理、國務委員、各部部長、各委員會主任、審計長、秘書長。地方各級人民代表大會有權罷免本級人民政府的省長和副省長、市長和副市長、縣長和副縣長、區長和副區長、鎮長和副鎮長。根據地方人大組織法的規定,縣級以上的各級人大常委會在本級人大閉會期間,有權決定撤銷個別副省長、自治區副主席、副市長、副州長、副縣長、副區長的職務,決定撤銷由它任命的本級人民政府其他組成人員的職務。從中可以看出,罷免和撤銷職務的區別在于:罷免的主體是各級人大,而撤銷職務的主體是人大常委會;人大常委會是在本級人代會閉會期間行使撤銷權;被人大常委會撤銷的只能是政府領導成員的個別副職或人大常委會任命的非領導成員的其它組成人員。罷免和撤銷職務雖有上述區別,但都是權力機關依據憲法和憲法性法律行使憲法性權力,被罷免和被撤銷職務是相關人員的憲法責任,這和行政機關依據行政法律追究行政機關工作人員的責任是不同的,比如,依據5公務員法6撤銷公務員的職務,這里的撤銷職務是對公務員行政處分的一種方式,是行政法律責任的體現,而非憲法責任。依筆者之見,行政機關依5公務員法6撤銷公務員的職務,這里的公務員不應包括由人大選舉產生的公務員,比如各級政府的領導人,因為根據憲政原理,由人大選舉產生的各級政府官員,行政機關無權對其職務進行變更。就這個意義上說,5公務員法6關于所有公務員都可以承擔被撤銷職務的行政處分的規定是失當的,因為,從理論上說,從總理到鄉長都是公務員,而這些人職務的變動取決于產生它的各級人大。