憲法權利下法律排斥問題分析

導語：憲法權利下法律排斥問題分析一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

事實表征:農民“法律排斥”的法面目

從憲法規范層面看，憲法規定的權力是所有公民的法定權利，憲法保障的是所有公民的權利，所有公民在法律面前是平等的，所有公民都必須遵守憲法和法律。然而現實是:農民經濟上的貧困、政治參與的不足、社會權利的缺乏、權利的不平等享有等問題還不同程度地存在著，而這些問題正是農民“法律排斥”的事實表征。(一)部分權利:憲法有規定，但并不完善1.農民選舉權的不對等。憲法對公民的選舉權有明確規定，但現實國情下，農民的平等選舉權未予明確。憲法第34條規定:“中華人民共和國年滿十八周歲的公民，不分民族、種族、性別、職業、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產狀況、居住期限，都有選舉權和被選舉權?！币来艘幎?，農民理應享有選舉權。但農民擁有選舉權，與在多大程度上能行使選舉權，卻很有差別。因為憲法并未明確規定農民的平等選舉權，也由此產生了相關立法對農民的代表權與城市居民代表權的差別規定。如1979年《選舉法》對農村與城市每一代表所代表的人口數作了不同規定，即自治州、縣為4∶1，省、自治區為5∶1，全國為8∶1，這個比例延續到1995年?！哆x舉法》第三次修正統一將各級人民代表選舉中的農村與城市每一代表所代表的人口數之比規定為4∶1。安排各級人民代表名額時，農村社區人民代表的人數僅及居民人數相當的城鎮社區人民代表的1/4，換句話說，四個農民的選票只相當于一個城鎮居民的選票。顯然，與城市居民相比，農民參與國家政治生活的權利是不平等的。令人欣喜的是，2010年3月14日，十一屆全國人大三次會議以贊成2747票、反對108票、棄權47票通過了《選舉法修正案》。此次《選舉法》修改最大的亮點在于確立了“城鄉按相同人口比例選舉人大代表”原則。將《選舉法》第16條修改為:“全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務委員會根據各省、自治區、直轄市的人口數，按照每一代表所代表的城鄉人口數相同的原則，以及保證各地區、各民族、各方面都有適當數量代表的要求進行分配?！蔽覀冇欣碛上嘈?，農民的參政權因此會得到很大程度的保障，然而由于歷史、現實以及農民自身等多方面的因素，農民參政權的真正實現將不是一蹴而就的，而是一個長期的發展過程?，F實中有些情況是，“農村來的人大代表，基本都是‘農民精英’，他們已經不是純粹農民，要么是鄉村干部，要么是鄉鎮企業的負責人。農民無法選出真正的利益代言人。這種代表性的缺乏，嚴重影響了廣大普通農民參與社會事務的能力，他們無法對自身利益進行充分表達和有效控制?！薄?〕有學者指出“選舉法的修改體現了國家在實現農民選舉權平等保護上的努力，但若僅僅提出立法上的形式平等，則農民與城市居民在社會資源的競爭中是無法處于同一起點的，仍然可能造成事實上的不平等。”〔8〕2．農民土地財產權的不明確?！稇椃ā返?0條規定:農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有。但在民法理論下，農村集體既不是法人，也不是非法人單位，那么，就農村集體土地所有而言，其究竟是一種什么樣的性質，農村集體土地所有中的“集體”如何界定〔9〕，它是一個什么樣的權利主體，其與集體內部成員之間的權利義務關系如何，等等，這些問題都不明確。同時，由于農村體制的變更，農村集體經濟組織的缺位，使得集體土地所有權的行使主體虛置。另外，農村土地承包經營制度的推行使得農民實際享有了對土地的占有、使用、收益等權利，但作為所有權核心內容的處分權卻受到嚴格的限制。實際上，農民享有的這部分土地權利及其他產權還會受到來自政府及其他勢力的種種剝奪和侵犯，如有些地區征地不征求農民意見，補償標準農民無權商談，補償金不到位，失地農民生活得不到保障。長期以來中國農村土地征收立法中存在的問題就是:憲法作為根本大法，對征地補償應依據何種原則進行，規定并不明確;補償標準極不合理;補償收益主體不明確;補償截留現象嚴重;補償方式單一，安置責任不明確;補償程序不完善，缺乏司法救濟〔10〕。對此，總理強調:“土地承包經營權、宅基地使用權、集體收益分配權等，是法律賦予農民的財產權利，無論他們是否還需要以此作基本保障，也無論他們是留在農村還是進入城鎮，任何人都無權剝奪。推進集體土地征收制度改革，關鍵在于保障農民的土地財產權，分配好土地非農化和城鎮化產生的增值收益?！薄?1〕(二)一些權利:憲法有明確規定，但未得到相關立法的落實1.農民結社權的懸空?！稇椃ā返?5條規定公民有結社自由，表明公民享有結社權，但具體到各個不同的社會主體，卻并不平等。如國家制定了《工會法》、《婦女權益保護法》、《青少年保護法》等，這些群體都有保護自己利益的法律法規，也都有自己的維權組織，如工人有工會、青年有青聯、婦女有婦聯。隨著經濟的發展、民主的擴大，個體工商戶、私營企業主等也相繼成立了自己的協會。在現代法治國家，這些群眾性組織在表達意見維護其成員利益方面的作用日益顯著。相比之下，農民作為中國國家政權階級基礎———工農聯盟的重要組成部分，卻沒有自己的組織，如農會等。于是一方面農民具有“崇高的”政治地位，另一方面現實中卻沒有具體的組織或部門能對農民直接負責，沒有哪個組織或部門與農民結成利益共同體，沒有農民自己的組織能直接代表農民參與政策制定、替農民說話辦事。這使得中國《憲法》有關公民結社權的規定在農民群體中得不到體現，并與中國現階段其他社會實際享有的結社權構成強烈的對比，甚至與土地革命時期農會在中國共產黨領導的民主主義革命中的突出作用形成鮮明的反差，這種狀況一方面背離了農民作為國家主人的地位，使得農民缺乏相應的話語權來表達自己的意思、維護自己的合法權益，影響了中國社會主義國家政權基礎的鞏固;另一方面，農民因缺乏自己的組織無法爭取自己的權利，也使得現實中各種坑農、傷農等侵犯農民權益的事件頻頻發生，客觀上影響了中國農業經濟的發展和農村的社會穩定。2.農民物質幫助權的缺乏?！稇椃ā?5條第1款規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業。”此條是對公民物質幫助權的憲法規定，此規定從憲法層次上確立了我國公民的物質幫助權，是實現公民基本人權的重要形式〔12〕，該條第2款規定:“國家和社會保障殘廢軍人的生活，撫恤烈士家屬，優待軍人家屬?！钡?款規定:“國家和社會幫助安排盲、聾、啞和其他有殘疾的公民的勞動、生活和教育?！贝藘煽钜幎ㄊ菍埣踩说壬鐣鮿萑后w的特別保護?！霸跈嗬膬热萆?，實質上的平等原理則主要適用于對社會經濟權利的保障，其目的在于使經濟強者與經濟弱者之間恢復法律內在地所期待的那種主體之間的對等關系?！薄?3〕可見對弱勢群體的權利傾斜恰恰體現了憲法追求平等權利的實質保障以避免事實上的不平等。但農民同樣是社會弱勢群體，理應享有憲法規定的物質幫助權。而現實是，很長一段時間里，城鎮居民享受著國家提供的優越的公共服務、相對良好的勞保條件、穩定的退休金以及諸如失業保險、最低生活保障、住房補貼、醫療保險等社會保障。而在廣大農村，很多農民實際享受不到城市居民的那種相對良好的社會福利，農村的社會保障手段亦較為稀缺，農民養老基本上仍依賴于子女孝敬和家庭保障。憲法的物質幫助條款沒有得到相關下位法的配套保障，也沒有成為政府制定公共政策的依據，沒有轉化為農民切實享有和行使的權利〔14〕，正所謂“法貴于施”，“徒法不足以自行”。

解決進路:農民“法律排斥”的法律消解

消解對農民的“法律排斥”，充分實現農民權利的法律保障，是一項法治系統工程，我們認識“法律排斥”，既要關注引起法律調整的前提‘法律規范’，實現憲政意義上的立法平等，也要關注產生‘法律排斥’的整個司法過程、法律手段、法律關系主體的地位等。因此，尋求“法律排斥”的解決進路不僅需要從憲法高度加以認識、思考和分析，也需要國家和社會，城市與農村，政府部門與農民自身的共同努力和良好互動。(一)修改現行憲法，加強專門立法從憲法高度建構并完備農民權利法律體系，有利于實現對農民弱勢群體權利的全面保障。一是修改現行憲法，給予農民權利保障的“憲法關懷”?！?5〕(1)補充完善選舉權。建議在憲法第34條增加“農民與城市居民享有平等選舉權”。這是憲法對城鄉居民“同票同權”問題的積極回應，從而有效避免農民與城市居民選舉權上的實際不對等、事實不平等。(2)確認農民的土地產權主體地位。應從憲法上進一步明確農村土地的產權歸屬，界定“公共利益”的范圍，確定土地征收或征用的補償原則。“調查證明，對農民權利體系的保護，可以從確認他們對土地的產權開始，只有當土地真正成為農民的財產，即土地真正是‘我’的，而不是‘我們’的時候，農民從土地收益的獲取中，才會發出對社會管理參與的強烈要求”〔16〕近年來，四川、江西、浙江等地出現的“土地股份合作社”、“土地信用合作社”等，深受農民歡迎。說明“土地確權”已是民心所向、大勢所趨。二是制定《農民權益保護法》，給予農民權利保障的專門立法。對特殊群體的權利予以特別的關照和保護，是現代立法的一項重要原則。我國憲法對于婦女、未成年人、老年人、殘疾人、少數民族等特殊群體提供了特別保護，并進行了相應的專門立法，這對保護特殊群體的利益有著重大意義。“將社會弱勢群體的權利保障，從一般的民政救助提升為人權層面的法律保護，已經成為國家尊重和保障人權的現實性命題。”〔17〕同樣，對于弱勢的農民群體，也應對其權利予以專門保護。因此，制定《農民權益保護法》既有立法先例，也是現實所需。當前應在以全面維護農民權益為主題的前提下，進一步清理和完善“三農”法律體系;進一步明確農民應有的合法權益，賦予其與市民平等的法律權利，包括土地財產權、結社權、社會保障權、勞動就業權、受教育權等;建立農民權利的法律保障和救濟措施，對侵害農民權利的行為，規定相應的民事責任、行政責任以及刑事責任。(二)推進依法行政，實施政策普惠〔18〕政府在保障和改善民生上具有不可推卸的責任和義務，“政府必須讓它所統治的人過上更好的生活，它必須對每個人的生活給予平等的關切。”〔19〕農民憲法權利的全力保障離不開各級黨委的政策支持和各級政府的依法行政。首先，政府應依法行使職權，做到不越權、不濫用權力。同時，政府對自身的違法行政，應嚴格追究、主動擔責，所謂“有法必依、違法必究”。其次，國家應進一步拓展“三農”政策的廣度，延伸“三農”政策的深度，充分將農民權利保護與農村經濟社會發展結合起來，全面納入干部政績考核范圍;要加快推進戶籍制度改革，逐步降低對農民進城落戶的資格準入，“今后城市戶籍改革的發展趨勢是逐漸放松戶籍準入，從‘選擇型制度’過渡到‘普惠型制度’，最終實現完全依居住地進行人口登記和管理。基于‘身份’的福利和權利將越來越少，福利和權利更多地基于‘貢獻(或義務)’進行分配。”〔20〕政府應加大轉移支付力度，擴大公共財政覆蓋范圍;加大對農村教育事業的投入，努力推動農村醫療衛生事業發展;健全農村社會保障體系，加快推進社會主義新農村建設，使廣大農村真正分享改革開放的成果，讓中國農民真正過上“學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居”的舒心日子。(三)強化司法保障，推行違憲審查一方面，司法是維護社會公平正義的最后一道防線，“法院是法律帝國的首都，法官是法律帝國的王侯”〔21〕，國家應當重視發揮司法保護農民憲法權利的關鍵作用。盡管目前農民可以通過人大監督、信訪監督、行政復議等多種路徑來保障自身的權利，但從根本上說，司法才是公平正義的最后屏障。要實現農民憲法權利的平等保護，當務之急就是要積極發揮行政訴訟制度的優勢。首先，應擴大行政訴訟的受案范圍。一是農民的一些社會權利，如受教育權、勞動權、社會保障權等，并非能為“人身權、財產權”所涵蓋的權利，如受到公權力的侵害，皆應納入行政訴訟受案范圍;二是應規定部分抽象行政行為具有可訴性，行政機關制定和頒布的規范性文件，只要違背了農民權利平等的要求，皆可提出訴訟。其次，應著力解決農民的“訟難”問題。由于農民缺乏相關法律知識，加之經濟能力有限，在權利遭受侵害時，通常不能運用法律武器來維護自身的合法權益，農民往往處于“打官司難，贏官司更難”的窘境。因此，法院要降低糾紛解決成本，簡化糾紛解決程序，完善對農民的法律援助制度。另一方面，從各國憲政實踐來看，實行違憲審查制度是依法治國的通行做法和必然趨勢。從有關農民的立法來看，違憲的法律、行政法規、部門規章不少，應加大違憲審查力度，逐步建立憲法訴訟制度，從而更好地在憲法實施過程中保障廣大農民的權利。當然，這種違憲審查不能簡單照搬西方憲政制度中的普通法院司法審查和憲法法院違憲審查模式，但應當在一定程度上借鑒和參考以司法權為主進行憲法監督的優點，以建立有中國特色的違憲審查制度。

本文作者：工作單位：復旦大學法學院