老年人憲法權益保障發展完善舉措

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摘要：人口老齡化是人類社會發展的必然過程，我們應當積極應對，最重要的是保障老年人的權益。首先，完善憲法上的計劃生育政策及其配套措施，使人口長期均衡發展，才能落實老年人的經濟、醫療和養老保障等權益。其次，完善憲法上的老年人退休保障制度，根據我國基本國情逐步推進階梯式彈性退休制度改革。最后，根據憲法精神制定涉老服務人才培養單行法，建立人才培養機制，只有充分的后備人才保障，才能建立可持續發展的社會養老服務體系，從而保障老年人的權益。

關鍵詞：老年人；憲法；權益保障

“世界人口老齡化是人類戰勝自己取得最輝煌勝利而帶來的結果，我們不可能放棄勝利果實來逆轉老齡化的趨勢。”人口老齡化過程既有機遇，也有挑戰。如何運用這一勝利果實，盡可能地發揮其正面作用是21世紀的全球性問題。一個國家60周歲以上人口占總人口10%以上或65歲以上人口占比7%以上，該國即進入老齡社會。按照該標準，我國已于21世紀初正式邁入老齡社會。國家統計局的《2019年國民經濟和社會發展統計公報》數據顯示：2019年年末全國大陸總人口140005萬人，老年人口已超過25000萬人，人口老齡化率已達18.1%。這說明我國是較早進入老齡社會的發展中國家之一，且人口老齡化的趨勢日益嚴重。人口老齡化是人類社會不可避免、不可逆轉的發展過程，重要的是做到積極老齡化。積極老齡化對老年人而言，最重要的是人權和權益的保障。只有每一個老年人的憲法法律權益都受到充分尊重和保障，也即老年人權益保障制度的不斷完善才是應對老齡化的正確舉措。在應對人口老齡化和保障老年人憲法法律權益方面，我國取得了一定的成就，全國基本建成養老和醫療保障體系，目前我國參加城鎮職工基本養老保險人數為45638萬人，參加城鄉居民基本養老保險人數54244萬人，整體覆蓋率達70.1%。參加基本醫療保險人數136101萬人，整體覆蓋率達96.8%。然而，我國老年人憲法法律權益保障還有諸多問題亟待解決，其中最突出的是如何實現養老權面前人人平等。所謂平等養老權是指在法律和公共政策制定、養老資源分配時要平等對待所有老年公民。對我國而言，平等養老權主要涉及城鄉平等、男女平等、區域平等等諸多方面。當前，擴大養老和醫療保障覆蓋面、提高保障水平仍然是一個方興未艾的重要工作。我國如何應對人口老齡化的挑戰，使其轉危為機，這需要多學科、多視角的研究和全社會的共同努力。其實，老年人憲法法律權益保障就是以老年人的幸福和尊嚴為基點的人權保障。從法學視角出發，對我國應對人口老齡化和更好地保障老年人憲法法律權益，提出如下建議。

一、完善憲法上的計劃生育政策及其配套措施

一個國家只有保持人口比例和諧、社會均衡可持續發展才能強盛起來，一個強盛的、充滿活力的國家才能落實老年人的經濟、醫療和養老保障等憲法法律權益。因此，人口長期均衡發展對于應對老齡化問題具有重要意義。要實現這一目的，就要適度調整現有的計劃生育政策。我國憲法目前規定的計劃生育政策是特定歷史條件下的產物。其幾經調整，已完成階段性任務并取得巨大成就。與此同時，也帶來許多困擾。我國目前的人口結構不盡合理，0~15歲年齡組的人口比例僅占17.8%；而60周歲以上人口占18.1%。二者已實現剪刀交叉，而我國目前仍是發展中國家，卻承載著如此龐大的老年人口是舉世罕見的，這就使得我國已經處于未富先老的尷尬處境。“任何國家只要出生率不斷地降低，長此以往必然導致人口老齡化。”由此可見，只有提高出生率才能化解這一問題。由于長期的計劃生育政策影響和我國經濟社會的迅猛發展、國民受教育程度的不斷提升，人們的生育觀念逐漸從“多子多福”轉變為“精心培育”、人均壽命不斷提高，進而出現了低出生率和低死亡率。我國要減輕人口老齡化壓力，主要依靠適時適度地調整現行計劃生育政策這一舉措。事實上，我國的計劃生育政策隨著經濟社會發展已經做出適度調整，而且這些調整都是在憲法框架下有序進行的。我們認為，計劃生育制度是國家為確保已出生人口的生存權和發展權而對未來出生人口進行調控的法律基礎，其并沒有刻板規定生育小孩的數量。從一對夫妻只能生育一胎到“單獨二胎”，再到全面放開二胎，以及全面放開三胎，這些調整都沒有違反憲法上的計劃生育政策。這對于實現人口可持續發展，化解老齡危機，保障老年人憲法權益是有利的前提。盡管如此，我們仍然認為計劃生育政策尚有調整的空間及必要。國家統計局公布的《中國統計年鑒2016》顯示，2015年我國育齡婦女總和生育率約為1.05，這不僅遠低于2.45的全球平均水平，還大大低于國際公認的維持人口正常更替需要的總和生育率2.1的水平。我國剛剛公布的“全面放開三胎”的生育政策對提高我國生育率將會起到積極推動作用。聯合國人口學家研究表明，生育率水平與變化是老齡化的決定因素。目前我國生育主力軍是80、90后獨生子女一代，他們深受“結婚生子非人生必修課”的思潮影響，如何讓這一群體想要生育、愿意生育、敢于生育、生育二孩已成為新難題。我們認為，應該在憲法規范的指導下，繼續調整我國的生育政策，從放開二胎到全面放開國家主導下的計劃生育，使得生育變為個人和家庭的計劃，家庭和婦女根據自身的生理狀況和經濟條件等因素，自主選擇生育子女的數量、年齡段和時間間隔等。國家的作用一是鼓勵和獎勵優生優育，對于經濟困難者幫助其在孕期檢查、嬰兒出生、兒童保健和基礎教育等領域承擔民生保障義務；二是“超前部署”，延后人口負增長現象的出現。據聯合國有關組織預測，我國的人口峰值2030年左右出現，換言之，我國將在尚未進入中等發達國家行列時就出現人口零增長甚至負增長現象，這是不利于我國國計民生發展的。對此國家可以在憲法框架內適當調整生育政策的相關配套措施，如將獎扶二胎、三胎生育列入民生計劃，對于生育子女眾多的家庭予以頒發獎章、稅收優待等。這樣，婦女的生育率就可能在一定范圍內和一定程度上緩慢回升，生育政策也會逐漸理性，生育也會更多地建立在家庭和個人理性選擇基礎上，而非以國家強制力為基礎，生育制度就可能回歸到以尊重生育權為基點的自主計劃生育的軌道。可以說調整生育政策，鼓勵優生優育，是提高生育率、降低老年人口比重、化解老齡化的最根本舉措，除此之外，別無他法。

二、完善憲法上的老年人退休保障制度

《中華人民共和國憲法》第四十三條規定了勞動者的休息、休養和退休制度，根據憲法，國務院也制定了具體的退休法律制度。近年來，隨著經濟社會的發展，人均壽命的提高和人口老齡化的加劇等因素的影響日益增加，延后退休年齡與否成為國人茶余飯后的談資。2012年，由人社部、發改委等部門制定的《社會保障“十二五”規劃綱要》首次正式提出“研究彈性延遲領取養老金年齡的政策”。2016年7月，人社部表示延遲退休政策將分三步走：一是在實施上會小步慢行、逐步到位；二是區分對待，分步實施；三是會在之前做及時的公告，也會在方案出臺前廣泛地聽取和征集意見。2021年3月5日總理在政府工作報告中表示，“十四五”時期將逐步延遲法定退休年齡。就勞動者而言，他們對于延后退休年齡的政策有不同聲音，有的支持認同，有的尚有疑慮、仍持保留意見。我國退休制度的改革只有在政府引導的同時，廣泛征求各方意見、充分溝通討論的前提下，才可能順利推行以彈性退休為原則的制度改革。眾所周知，老年人具有個體異質性和差異性，這就導致了老齡群體內部的階層分化，而且對于相當多的老年人來說，年老和體弱、病痛是相生相伴的，所以老年群體的經濟實力和經濟狀況是在逐步下降的，其經濟收入能否充分自給自足實在令人心生疑竇。為了保障老年人的收益，同時也顧及老年人的健康狀況和幸福指數等，結合老年人的具體工作性質和工作條件等諸多影響因素，來推行階梯式彈性退休制度，這是世界各國在退休法律制度上的基本經驗。目前，我國男性公民一般60歲退休，女性公民一般55歲退休。這種退休年齡在實際執行中仍有彈性空間，事實上我國長期執行的就是彈性退休制度。國家頂尖級別的智力工作者一般實行終身制；一般腦力勞動者，根據本人申請，可以適當延遲退休；一線體力勞動者，由于身體因素和工作性質可提前退休。值得注意的是，當今我國農村老年人多數都是自主勞動力，一般是靠種田務農或打臨工維持生計。雖說適當勞作可以鍛煉身體，但他們勞作更多的原因是為了生存而非身體康健，因此，只要自身條件允許，他們就會一直勞作，直到干不動的那一天為止。由此可見，退休制度對我國農村老年人的權益保障微乎其微。退休制度與一個國家的勞動力供給狀況有關，從勞動力供給情況來看，我國的勞動力供給高峰期在2010年左右，從2012年開始我國法定退休年齡內的15~59歲勞動年齡人口已出現絕對數量的下降。2019年年末我國15~59歲年齡組的人口為89640萬人，比2012年下降4087萬人。由于我國經濟形勢的迅猛發展、持續向好，勞動力需求持續增加，從而導致勞動力缺口逐年擴大，勞動力市場求人倍率趨勢向上。在這種情況下，如何充分發揮老年勞動者的作用，成為扭轉勞動力供給頹勢的關鍵。各國實踐證明，改革退休制度才是化解其最行之有效的辦法。列寧曾在《共產主義》一文中表示，馬克思主義的精髓，馬克思主義活的靈魂，是對具體問題做具體分析。馬克思主義作為黨和國家的指導思想必須始終堅持并將其充分運用到生產生活各個領域，所以也應當運用到我國的退休制度改革當中去。因此，我國退休制度改革應當根據我國基本國情往階梯式彈性退休方向推進。所謂階梯式彈性退休，是指對于不同行業和不同工作性質的勞動者，根據其自身意愿，可以實行提前或者延期退休。其更加凸顯人性化，尊重勞動者的選擇權。在一定年限內，將我國退休年齡逐步提高到65歲，與國際退休年齡接軌。不同年齡階段退休的勞動者享受的退休待遇應有不同，退休的時間主要是個人理性自主選擇的結果，國家制定的法律法規不宜僵硬，要極富彈性。由于經濟的發展、物質生活水平的提高和醫療保障制度的完善，我國人均預期壽命再攀新高。國家衛健委的《2019年我國衛生健康事業發展統計公報》顯示，我國人均預期壽命已達77.3歲。2021年政府工作報告顯示，“十四五”時期我國人均預期壽命再提高1歲，預計到2025年我國人均預期壽命將超過79歲。由此而生的顯著后果是已達60周歲的勞動者尚有充沛的精力繼續工作，加之這些人大多擁有豐富的人生閱歷和工作經驗，完全還可以在工作崗位上繼續發揮重要作用，當今社會現實存在的返聘現象就是很好的印證。值得注意的是，我國近年來的人均預期壽命雖然穩步提高，但是與發達國家相比，我國的人均預期壽命仍然有一定差距。衛生組織的《2019年世界各國人均壽命排名》顯示，多數發達國家的人均預期壽命已超過80歲，其中日本排名第一，高達83.7歲，而我國僅排名在第53位。正是基于我國人均預期壽命在國際上相對偏低的現實,決定了我國退休制度改革不可能一蹴而就，退休年齡不可一律提高到65歲，而應該采取漸進式、階梯式彈性退休辦法，穩步延后退休年齡。彈性延長勞動者的退休年齡可以在較大程度上為社會發展提供更多的勞動力，從而部分化解因為人口老齡化而導致的勞動力不足的現實問題。這也是對勞動者意愿的一種尊重，充分保障其工作權利的體現，老年人可能從繼續工作中得到樂趣，享受工作中的人生狀態。這還可能為養老金的發放和科學調配創造一個時間上的緩沖節點，使得養老金能夠發揮最大效用。其彈性應體現在因不同人群而施策，對健康狀況、精神狀態不適合再繼續工作的勞動者而言，在法律制度上許可其提前退休。這既是顧及老年人這一群體特殊復雜而多元化的現實，也是考慮現實中個人選擇的復雜性和多樣性的特征。

三、根據憲法精神制定涉老服務人才培養單行法，建立人才培養機制

世界各國的養老現狀表明，養老方式呈現多元化趨勢，包括但不限于居家養老、社區養老、機構養老等多種模式。實踐證明，不論何種養老模式都離不開涉老服務人員的參與，尤其專門的養老機構。隨著經濟社會的發展，社會競爭更加激烈，工作壓力加劇，子女照顧父母的時間被不斷擠壓，加之老人不愿自己成為子女工作生活中的累贅，越來越多的老年人自愿或“被自愿”選擇機構養老模式。然而我國養老機構的現狀是：機構數量偏少、床位不足，涉老服務人員偏少、專業素質偏低、年齡偏大，根本不能滿足老年人在醫療護理、精神娛樂和日常起居生活方面的實際需求。導致這一現象的原因，除了我國對涉老民生保障的財政投入力度不足外，還有就是我國對涉老服務人才培養的長遠規劃不夠、重視不足。我國涉老服務研究工作起步較晚，開設涉老課程的高校較少，尚未有標志性的專門涉老研究機構培養涉老高端人才，現有的研究人員和招生數量都嚴重不足。而且由于物質生活水平的提升，人們的養老服務需求更加多樣，對養老服務質量要求更為嚴格，對涉老服務人員提出新的要求。事實上，不論是養老機構還是社區養護中心都面臨嚴重缺乏高素質專業人才的窘境，而老齡化時代的涉老產業大量需要的又恰恰是經過高等專業培訓、具有良好職業素質、精通現代老年護理技術、有較高操作技能和管理水平的高級專業人才。所以為解決這一現實問題，必須重視涉老服務人才的培養，建立人才培養長效機制。日本政府在1987年頒發了《社會福利士及看護福利士法》，規定了看護福利士應當具備的專業技術知識能力和相應工作能力，并推出資格證書制度。在1992年出臺了《福利人才確保法》，從法律層面對福利人才的培養、福利人才的經濟、社會地位予以保障。我國政府除了要加大對養老保障基礎設施的投入力度，增加老年人的津貼補貼和救助輔助經費外，不妨借鑒日本的做法，制定涉老服務人才培養單行法，從法律層面予以涉老服務人才在就業、升遷、職業發展、物質生活和人格尊嚴等諸多方面的保障，以吸引更廣大青年愿意加入涉老服務行業。同時，政府也要以財政補貼等形式鼓勵和扶持高等院校開設社會服務保障相關專業，尤其是涉老服務專業，并擴大招生力度。如此一來，經過大約一個五年規劃時間的努力，就能逐漸扭轉老年人照顧老年人的現狀，讓青年照護老年人成為現實，從而形成培養涉老服務人才的良性機制，進而逐步解決人才不足的難題、建立可持續發展的社會養老服務體系。僅僅做到這些，對于積極應對人口老齡化，保障老年人法律上的權益是遠遠不夠的。構建中國特色老年保障體系任重而道遠，需要國家、市場、家庭、個人的共同努力，需要全社會的共同參與，綿綿用力，久久為功。

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作者：林睿涵