小議給付行政的憲法原則

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本文作者：運曉靜工作單位：華東政法大學研教院

二戰(zhàn)以后，現(xiàn)代國家職能發(fā)生了轉(zhuǎn)變，德國是傳統(tǒng)的大陸法系國家。在社會國理論基礎(chǔ)上的給付行政概念也是有著憲法基礎(chǔ)的，從魏瑪憲法到德國基本法，這些原則早就已經(jīng)確定下來，并且有著深厚的理論基礎(chǔ)。

（一）法律保留原則

德國基本法第20條和第28條確立了社會法治國原則，國家從各個方面為公民提供"生存關(guān)照"社會法治國原則。社會法治國原則是由德國最先確立的。主要包括兩個方面的內(nèi)容。一是法治國原則。也就是傳統(tǒng)上的法律保留和法律優(yōu)先兩個方面。一是社會國原則。這里首先要詳細說明的就是法治國的原則。法治國原則在德國曾經(jīng)有實質(zhì)意義和形式意義兩個方面的爭論。魏瑪憲法時期的德國憲法，因當時憲法學說普遍認為憲法規(guī)定僅具宣示性意義，實質(zhì)的拘束規(guī)范仍需透過國會立法，故憲法規(guī)定直拘束行政權(quán)與司法權(quán)，對立法權(quán)并無限制效果。也就是說形式法治國形成惡法亦法的現(xiàn)象，無法約束國會通過違憲的法律，而希特勒借此利用納粹的國會多數(shù)，制定大量違反憲法基本價值的法律，也引發(fā)二次世界大戰(zhàn)的慘劇。因此戰(zhàn)后的德國憲法學家逐漸確立實質(zhì)的法治國的概念，宣示所有國家權(quán)力都需受到基本權(quán)的約束，是人民的權(quán)利免于受到市政法的侵害。在這樣的發(fā)展趨勢下，法治國原則逐漸的將重心轉(zhuǎn)移到保護人民權(quán)利上來，法律保留原則的發(fā)展也經(jīng)歷了三個階段。干預保留，全面保留和重要事務(wù)保留。隨著社會法治國的興起，"國家要提供個人需要的社會安全，要為公民提供作為經(jīng)濟。社會和文化等條件的各種給付和設(shè)施（例如水、電、煤氣，交通管理，廢水和垃圾清理，衛(wèi)生保障，醫(yī)院和養(yǎng)老院，學校、高校和其他培訓設(shè)施，劇院、博物館和體育設(shè)施等）；最后，為了保證社會公平，保持或者促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的繁榮，國家還必須對社會和經(jīng)濟進行全面的干預"除了干預行為，給付行為也大量出現(xiàn)，這樣法律保留的范圍擴到的給付行政行為。而對于法律保留在給付行政范圍的使用上，重心也漸漸的轉(zhuǎn)移到了重要事務(wù)保留原則上來。但是，學術(shù)界對于法律保留原則是否應(yīng)該納入到給付行政的范圍內(nèi)還有很大的爭論。德國聯(lián)邦憲法法院在針對這個問題上就有兩個方面的意見：一方面，從行政給付扭曲競爭秩序和對于個人自由可能造成重大影響的角度，憲法法院支持適用。聯(lián)邦憲法法院指出，"國家對于個人授予利益和提供機會，國家的這類授益行為對于個人自由的意義，往往不亞于國家在侵害方面的不作為。"但是從另一個方面說，重要性標準非常不確定，不能夠提供精確的界定。因此，聯(lián)邦憲法法院迄今為止也沒有一般性的說明行政給付是否使用法律保留原則。因此聯(lián)邦憲法法院對實踐中給付行政由預算規(guī)定這個慣例也一直沒有表示異議。

（二）社會國家原則

從社會法治國家的發(fā)展過程來看，現(xiàn)代國家的職能經(jīng)歷了一個由警察國家-夜警國家（自由國家）到社會福利國家的轉(zhuǎn)變。近代以來，人口的迅速增長，自然、認為的災(zāi)害頻繁的發(fā)生，人口老齡化等問題日趨嚴重起來，政黨和國家逐漸的承擔著公民個人的生存照顧的責任。因此，社會福利國就形成了。"把進一步發(fā)展經(jīng)濟、社會和文化，增進國民福利作為國家的重要任務(wù)來考慮，是現(xiàn)代國家的特色之一。"國家負有這種積極義務(wù)的基礎(chǔ)，很大程度上是因為由于社會連帶關(guān)系的存在。"由于社會連帶性的首要因素是個人活動，因而國家不僅有義務(wù)不損害個人的物質(zhì)、智力、精神活動的自由發(fā)展，而且還有義務(wù)為保證所有個人充分發(fā)展其物質(zhì)、智力和精神活動而制定必要的法律、組織必要的公用事業(yè)。"從公民的個人角度來考量，每個公民都有權(quán)利獲得像一個人一樣的生活，特別是在其處于困難的境地時，可以從國家、社會那里得到救濟。站在國家和社會的角度，過多的貧困會出現(xiàn)恐慌，從而使社會增加不安定的因素，社會秩序就會受到相應(yīng)的破壞。國家有義務(wù)解決這種問題，必須要施以給付。魏瑪憲法把家族的清潔健康和社會的改良作為國家與公共團體的任務(wù)，規(guī)定了大量的社會經(jīng)濟權(quán)利。如第119條規(guī)定了對產(chǎn)婦的救助；第145條規(guī)定了國家的普通教育義務(wù)；第146條：對貧窮兒童的教育扶助；第161條：為保持健康及工作能力，保護產(chǎn)婦及預防因老病衰弱之生活經(jīng)濟…….且使被保險者與聞其事。這些條文都表明國家有義務(wù)通過對整個經(jīng)濟社會的積極介入來保障所有人的社會和經(jīng)濟生活。但是，這一點多被解釋為"單純的面向?qū)砩畹牧⒎ɑ鶞剩且粤⒎ㄕ邽閷ο蟮木V領(lǐng)性規(guī)定，它不拘束法律執(zhí)行機關(guān)，是必須靠具體法律才得以具體化的法規(guī)"。基本法規(guī)定"第20條：德意志聯(lián)邦共和國（BundesrepublikDeutschlan）為民主、社會之聯(lián)邦國家。第2條：德意志聯(lián)邦基本法2條：人人有自由發(fā)展其人格之權(quán)利，但以不侵害他人之權(quán)利或不違犯憲政秩序或道德規(guī)范者為限;人人有生命與身體之不可侵犯權(quán)。個人之自由不可侵犯。此等權(quán)利唯根據(jù)法律始得干預之。德意志聯(lián)邦基本法6條第四款：凡母親均有請求社會保護及照顧之權(quán)利"等社會經(jīng)濟權(quán)利。德意志聯(lián)邦基本法14條第二款：財產(chǎn)權(quán)負有義務(wù)。財產(chǎn)權(quán)之行使應(yīng)同時有益于公共福利。由于基本權(quán)利拘束立法、行政與司法，基本法上的社會經(jīng)濟權(quán)利的規(guī)定不再是宣言性的規(guī)定，而是可以請求的權(quán)利。另外，德國還相繼制定了《年金福利法》、《社會福利法》、《穩(wěn)定與成長法》以及《就業(yè)促進法》等反應(yīng)社會福利，保障公民權(quán)利的法律，并將該權(quán)利具體化。德國在社會國家原則的指導下，積極發(fā)展福利事業(yè)，系統(tǒng)化的給付行政得到了大力的發(fā)展。

（三）基本權(quán)保障原則

基本權(quán)利是指由憲法作為必要權(quán)利予以保障的公民權(quán)利。德意志聯(lián)邦基本法以人的尊嚴為中心設(shè)置了大體上可以分為自由權(quán)和平等權(quán)兩類的一系列基本權(quán)利。其中德意志聯(lián)邦法第1條第3款可以推導出"生存權(quán)"，即要求提供為生存所必要的給付的權(quán)利。但是，在德國不存在明文的關(guān)于國民社會性質(zhì)權(quán)利保障的憲法規(guī)定，而是承認將平等權(quán)與社會國家原則相結(jié)合，從自由權(quán)中引導出社會權(quán)。同時，在德國，關(guān)于基本權(quán)利的構(gòu)成有以下的一種含義即:如果人們認為（特定的）基本權(quán)利不僅構(gòu)成防御權(quán)而且包含給付國家的因素和給付請求權(quán)，就會得出相同的結(jié)論-基本權(quán)利應(yīng)當在給付行政的范圍內(nèi)得到保障。每一個基本權(quán)利法律保留都包含相應(yīng)的給付國家元素，都需要保障給付的法律規(guī)則，這才是符合邏輯的結(jié)論。