憲法原則在檢察機制的實施

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本文作者：南秉燦工作單位：溫州市人民檢察院公訴一處

依法治國首先是依憲治國。樹立憲法的權(quán)威，樹立尊重憲法的理念，維護憲法的尊嚴，以憲法為根本活動準則，保證憲法實施，是建設(shè)法治國家的根本。人民檢察院是憲法明確規(guī)定的國家法律監(jiān)督機關(guān)，它以維護憲法和法律的尊嚴、保障國家法律的正確統(tǒng)一實施、保障人權(quán)、打擊犯罪為神圣職責。檢察權(quán)源于憲法，憲法為檢察權(quán)行使的正當性、權(quán)威性提供了豐厚的給養(yǎng)和根本法的依據(jù)。在新形勢下，在我們致力于完善創(chuàng)新中國特色社會主義檢察制度的過程中，面對的根本性問題之一，就是要在檢察體制改革中全面落實憲法的原則。

一、認真落實憲法關(guān)于檢察機關(guān)法律地位的規(guī)定，維護檢察權(quán)的獨立性和權(quán)威性

這是檢察改革的根本問題。我國檢察機關(guān)在國家機構(gòu)中的地位問題，就是由憲法和法律確立的檢察機關(guān)與其他國家機關(guān)的關(guān)系問題。按照我國憲法規(guī)定，全國和地方各級人民代表大會為國家權(quán)力機關(guān)；國務(wù)院和地方各級人民政府為國家行政機關(guān)；各級人民法院為國家審判機關(guān)；各級人民檢察院為國家法律監(jiān)督機關(guān)。以上這些國家機關(guān)，以我國各級人民代表大會為基礎(chǔ)，共同構(gòu)成我國的國家機構(gòu)系統(tǒng)。憲法還規(guī)定："人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。"我國檢察機關(guān)作為國家的法律監(jiān)督機關(guān)，它在國家機構(gòu)中的地位主要體現(xiàn)在兩個方面；一方面是它與國家的行政機關(guān)和審判機關(guān)均由人民代表大會產(chǎn)生，并被國家權(quán)力機關(guān)賦予檢察權(quán)。因此，它的地位從屬于國家權(quán)力機關(guān)，對國家權(quán)力機關(guān)負責并接受國家權(quán)力機關(guān)的監(jiān)督；另一方面，基于獨立行使檢察權(quán)的需要，檢察機關(guān)是國家機構(gòu)組織系統(tǒng)中的一個獨立機關(guān)，它的獨立地位體現(xiàn)在它與行政機關(guān)和審判機關(guān)不是隸屬關(guān)系，而是平行關(guān)系，簡稱"一府兩院"。目前，在檢察實踐中，的確出現(xiàn)了一些問題。比如，檢察機關(guān)的行政領(lǐng)導(dǎo)體制影響了它依法獨立行使檢察權(quán)；檢察機關(guān)把主要精力花在對職務(wù)犯罪的偵查上，而無暇顧及對審判活動的監(jiān)督；檢察機關(guān)對公訴活動和審判監(jiān)督活動的關(guān)系處理不適當，影響了訴訟的公正性和科學性；檢察機關(guān)與審判機關(guān)都具有司法解釋權(quán)，使兩機關(guān)出現(xiàn)了工作上的不協(xié)調(diào)等，這些問題的存在，導(dǎo)致有人要求取消檢察機關(guān)作為獨立國家政權(quán)機關(guān)的憲法地位。這一觀點將帶來以下問題：第一，可能直接動搖我國的人民代表大會制度的憲政體制，使國家的政權(quán)體制由人民代表大會領(lǐng)導(dǎo)下的"一府兩院"制演變?yōu)?一府一院"制。屆時，人民代表大會要么居于"一府一院"之上，要么與"一府一院"平起平坐。第二，使對訴訟活動的監(jiān)督出現(xiàn)真空地帶。權(quán)力機關(guān)不能經(jīng)常、直接和具體地行使法律監(jiān)督權(quán)，檢察機關(guān)又不再具有訴訟監(jiān)督權(quán)，對公安機關(guān)、國家安全機關(guān)、審判機關(guān)和執(zhí)行機關(guān)的監(jiān)督就無法落實。第三，即使再設(shè)一個專門的廉政公署，其對國家工作人員職務(wù)犯罪所行使的監(jiān)督權(quán)，與檢察機關(guān)行使這一權(quán)力又并無二致。第四，在目前社會高度一體化、行政權(quán)力給于強大的體制下，將檢察機關(guān)歸入行政機關(guān)內(nèi)部，將會大大削弱打擊犯罪特別是反腐敗的力度。第五，取消檢察機關(guān)對保障國家法制統(tǒng)一的監(jiān)督，各種地方保護主義將日趨嚴重。憲法和法律對檢察機關(guān)法律地位的確定，要求我們無論在理論上還是實踐中，都應(yīng)自覺地維護檢察機關(guān)的獨立性和權(quán)威性。為了維護檢察機關(guān)的憲法地位，樹立檢察機關(guān)應(yīng)有的權(quán)威。一方面，要大力宣傳憲法規(guī)定我國在人大監(jiān)督下"一府兩院"的國家體制，使廣大干部群眾特別是各級黨政負責同志真正懂得檢察院在國家體制中的地位，自覺地維護檢察機關(guān)的法律地位，堅決支持檢察機關(guān)依法獨立公正行使檢察權(quán)。另一方面，要適當提高檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)格。目前，除各級檢察長按同級政府首長副職配備外，各級檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)及其領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)格、稱謂，與同級政府下屬的部門完全一樣，從而導(dǎo)致檢察機關(guān)機構(gòu)設(shè)置和人員配備上，行政化色彩太濃，而又規(guī)格偏低。筆者建議，各級檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)，取消廳、局、處、科稱謂，一律改稱為"室"，即"××檢察官辦公室"。在機構(gòu)規(guī)格上，比同級政府部門內(nèi)設(shè)機構(gòu)高半格。

二、認真落實憲法關(guān)于檢察機關(guān)性質(zhì)定位的規(guī)定，強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能

這是檢察改革的核心問題。我國憲法法明文規(guī)定："中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。"這一規(guī)定以國家根本大法的形式提示了檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)。法律監(jiān)督反映了檢察權(quán)的根本性質(zhì)和基本功能，表明以法律監(jiān)督作為檢察機關(guān)的專職專責，是中國特色社會主義檢察制度的本質(zhì)特征，是區(qū)別于西方檢察制度的顯著特色。雖然憲法對檢察機關(guān)的法律性質(zhì)定位作出了規(guī)定，但是一些學者對憲法的有關(guān)規(guī)定提出了質(zhì)疑。其中，一種代表性的意見認為，檢察機關(guān)是"國家法律監(jiān)督機關(guān)"是個全稱判斷概念，它意味著檢察機關(guān)是一個全面監(jiān)督國家法律實施的機關(guān)。實際上，我國檢察機關(guān)不是，也不可能成為全面監(jiān)督法律實施的機關(guān)。這種意見認為，我國檢察機關(guān)應(yīng)當定位于國家公訴機關(guān)和司法監(jiān)督機關(guān)。①另一種意見認為，我國的檢察機關(guān)主要是負責對刑事犯罪的批捕、起訴、行使公訴職能，應(yīng)當是單純的公訴機關(guān)，這樣定性還能與西方的檢察機關(guān)銜接。而第三種意見則認為檢察機關(guān)應(yīng)當是單純的司法監(jiān)督機關(guān)。②當然，在理論界占主導(dǎo)地位的觀點，還是認為檢察機關(guān)的性質(zhì)是國家的法律監(jiān)督機關(guān)。③他們從列寧的法律監(jiān)督理論、人民代表大會制度的要求、社會主義檢察制度與西方檢察制度的區(qū)別以及我國檢察機關(guān)的歷史沿革的要求，進行了比較充分的論述，具有較強的說服力。為了強化檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，充分發(fā)揮法律監(jiān)督的作用，筆者認為，應(yīng)當通過檢察改革，著重解決以下三個問題：第一，擴大法律監(jiān)督的范圍。目前，我國檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督的職能，主要表現(xiàn)在刑事訴訟監(jiān)督、民事行政訴訟監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督和職務(wù)犯罪監(jiān)督等方面。由于立法不完善，檢察機關(guān)在履行法律監(jiān)督職能中，還留下不少空白點。比如民事行政訴訟監(jiān)督，按目前的法律規(guī)定，監(jiān)督的方式只是對人民法院已經(jīng)生效的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律規(guī)定的依法提起抗訴，這純屬事后監(jiān)督。為了保證民事行政訴訟的公正性，有必要擴大檢察機關(guān)民事行政訴訟監(jiān)督的范圍，賦予檢察機關(guān)對涉及國家、社會和公民重大利益，并且當事人無力或不愿、不敢提起訴訟，因而需要由檢察機關(guān)代表國家進行干預(yù)的案件，提起民事或行政訴訟。再比如職務(wù)犯罪監(jiān)督，檢察機關(guān)在查辦和預(yù)防職務(wù)犯罪的實踐中，針對一些行業(yè)、單位在執(zhí)法和管理方面存在的問題、漏洞，發(fā)出"檢察建議"，促使其糾正違法、堵塞漏洞，對于從制度上防止腐敗起到了較好的作用。但嚴格地講，這種"檢察建議"并沒有法律依據(jù)。因此，應(yīng)當通過立法，將"檢察建議"法律化、制度化。第二，完善法律監(jiān)督的程序。現(xiàn)行法律中關(guān)于偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督和執(zhí)行監(jiān)督的法律程序的規(guī)定很不完備，只規(guī)定檢察機關(guān)有權(quán)對違法行為提出糾正，而缺乏必要的保證措施。當有關(guān)機關(guān)拒不接受檢察機關(guān)的意見時，法律上并沒有規(guī)定進一步的解決辦法，因而往往使莊嚴的法律監(jiān)督成為無效果、無意義的行為，嚴重影響國家法制的威信。因此應(yīng)分門別類地通過立法訂出監(jiān)督程序，使法律監(jiān)督法律化、程序化，具有嚴格的約束力，以保證法律監(jiān)督的順利進行。完善監(jiān)督程序，應(yīng)在立案、偵查、拘留、逮捕，搜查、起訴、一審、二審、上訴、抗訴、勞改、勞教、加刑、減刑和釋放等環(huán)節(jié)上，明確檢察機關(guān)的職權(quán)與職責及行使職權(quán)的過程。一方面可以使檢察機關(guān)更好地實施監(jiān)督，另一方面也防止檢察機關(guān)的不當監(jiān)督和越權(quán)。第三，增強法律監(jiān)督的手段。當前檢察機關(guān)的許多監(jiān)督活動不能奏效，其中一個重要原因就是監(jiān)督手段不完善，軟弱無力。從當前情況看，檢察機關(guān)除已有的拘留權(quán)、逮捕權(quán)、起訴權(quán)、抗訴權(quán)、檢察建議權(quán)等外，還應(yīng)增加：1.警告權(quán)。對檢察機關(guān)的糾正違法通知書不執(zhí)行者、對檢察機關(guān)的檢察建議書置之不理者，可以發(fā)出監(jiān)督警告。2.非法財物處理權(quán)。對于經(jīng)檢察機關(guān)偵查、檢察而不構(gòu)成犯罪的案件，檢察機關(guān)可以按照有關(guān)法規(guī)對于非法所得的財物決定凍結(jié)、沒收，對于造成的損失責令賠償?shù)忍幚怼?.檢察彈劾權(quán)。即針對監(jiān)督范圍內(nèi)某些嚴重違法，玩忽職守，雖未構(gòu)成犯罪，但危害后果比較嚴重的領(lǐng)導(dǎo)人，提請有關(guān)機關(guān)罷免現(xiàn)職的權(quán)力。4.建議處分權(quán)。如果檢察人員發(fā)現(xiàn)國家工作人員的行為違紀政紀，應(yīng)建議有關(guān)部門給予黨紀政紀處分。如果司法人員違法失職不再勝任司法職務(wù)，可建議人大常委會予以罷免。

三、認真落實憲法關(guān)于檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定，實行檢察機關(guān)一體化

這是深化檢察改革的關(guān)鍵問題。我國憲法明文規(guī)定："最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作，上級人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級人民檢察院的工作。"落實憲法的規(guī)定，有必要改變目前檢察機關(guān)的"條塊結(jié)合，以塊為主"的領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，逐步實行檢察一體化，建立全國統(tǒng)一的具有強大的抗干擾機制的檢察領(lǐng)導(dǎo)和管理體制，以確保檢察機關(guān)依法獨立、公正、高效行使檢察權(quán)。考慮到我國國情，檢察一體化可以有一個漸進的過程。筆者認為，重點要解決好以下問題：一是上級檢察院要支持下級檢察院嚴格執(zhí)法，依法辦案。對于因嚴格執(zhí)法而受到打擊報復(fù)或不公正待遇的檢察人員，要積極采取措施，依法保護，必要時依靠黨委、人大協(xié)調(diào)解決。二是各級檢察院偵大職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當發(fā)揮檢察機關(guān)的整體優(yōu)勢，上級檢察院可以統(tǒng)一管理案件線索，統(tǒng)一組織偵查活動，統(tǒng)一調(diào)度偵查力量和偵查裝備。三是檢察機關(guān)要加強檢察工作一體化機制建設(shè)。上級檢察院采取專項偵查行動、專案偵查以及交辦、參辦、督辦、提辦和指定異地管轄等方式辦理重大職務(wù)犯罪案件時，下級檢察院應(yīng)當服從指揮和協(xié)調(diào)。四是在審查起訴工作中，有管轄權(quán)的檢察院認為案件不適合由本院管轄的，應(yīng)當向上級檢察院提出移送管轄的意見，上級檢察院審查同意的，可以商同級法院依法指定管轄。上級檢察院對認為有必要指定管轄的審查起訴案件，也可以直接商同級法院依法指定管轄。五是下級檢察院對訴訟活動中的違法情況提出糾正意見，有關(guān)機關(guān)不依法糾正的，下級檢察院應(yīng)當及時報告上一級檢察院，上級檢察院認為提出的意見正確的，應(yīng)當協(xié)調(diào)同級一個機關(guān)督促其下級機關(guān)糾正。