退耕還林政策思考論文

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摘要研究退耕還林后續(xù)政策是鞏固退耕還林的成果的關(guān)鍵。闡述了實(shí)施退耕還林取得的效益，探討了退耕過程中出現(xiàn)的一些問題，提出了退耕還林后續(xù)政策建議，對于退耕還林工程“穩(wěn)得住，不反彈”具有指導(dǎo)作用。

關(guān)鍵詞退耕還林后續(xù)政策

退耕還林工程是目前黨中央、國務(wù)院已經(jīng)啟動的七大生態(tài)工程當(dāng)中規(guī)模最大、投資最多的一項(xiàng)生態(tài)工程。這項(xiàng)工程從1999年開始試點(diǎn)，2000年全面啟動，范圍涉及25個省區(qū)和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，退耕還林工程取得巨大成就，促進(jìn)生態(tài)環(huán)境的明顯改善。但隨著退耕還林繼續(xù)實(shí)施，退耕還林過程中出現(xiàn)一些問題，如我國退耕還林規(guī)定補(bǔ)助期限，“國家每年根據(jù)退耕面積核定退耕還林還草所需要進(jìn)行補(bǔ)助，經(jīng)濟(jì)林補(bǔ)助5年，生態(tài)林補(bǔ)助8年”，退耕還林補(bǔ)助期滿后怎么辦？錢糧補(bǔ)助一旦沒有了，有些退耕還林的農(nóng)戶生計(jì)會受到影響，退耕農(nóng)戶又會毀林開荒，退耕還林的成果就會毀譽(yù)一旦。認(rèn)真研究退耕還林過程中出現(xiàn)的問題，制定后續(xù)政策是一個值得認(rèn)真思考的問題。因此，通過對恩施州退耕還林工程的調(diào)查，分析目前存在的問題，提出一些建議供決策部門參考。

1實(shí)施退耕還林的效益分析

1.1退耕還林生態(tài)效益明顯

退耕還林工程、天然林保護(hù)工程實(shí)施就是為了改善生態(tài)環(huán)境，通過幾年的實(shí)施，在水土保持、防治風(fēng)沙、抑制洪澇災(zāi)害方面取得明顯的生態(tài)效益。廣西、四川、恩施州等地調(diào)查發(fā)現(xiàn)，山綠了、水清了、風(fēng)沙少了，生存條件得到明顯改善。據(jù)恩施市林業(yè)局對蓄水量、水土保持兩項(xiàng)效益測算，每年收益分別為3192萬元、210萬元。

蓄水量的經(jīng)濟(jì)效益評估，恩施市年降雨量1200～2000mm，年平均降雨量為1600mm，林地降水變化途徑為18%~25%為林冠截流和蒸發(fā)；55%~70%變?yōu)榈叵滤侔?0%變?yōu)榈叵聫搅鞯慕?jīng)驗(yàn)值計(jì)算，退耕還林地成林后，預(yù)測年平均可蓄水為：多年平均降水量×林地增加徑流比例×退耕還林面積=6384萬m3，則相當(dāng)6384萬m3的地下水在一年內(nèi)慢慢滲出，折算經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值為3192萬元/年（按0.5元/t計(jì)算）。

水土保持經(jīng)濟(jì)效益價(jià)值評估：恩施市25度以上坡耕地水土流失平均侵蝕模數(shù)53.01t/hm2，有林地每年可以降低侵蝕模數(shù)為43.01t/hm2，6870hm2退耕還林面積每年可減少土壤流失26.6萬t。按每噸土壤中含氮1kg，磷0.7kg，鉀2.4kg來計(jì)算，則保持水土肥力和經(jīng)濟(jì)價(jià)值核算為每年210萬元。

1.2退耕還林對經(jīng)濟(jì)和社會效益的影響

通過調(diào)查，單純的退耕還林工程對社會效益的影響體現(xiàn)得不是很明顯，但是從宏觀層面上把退耕還林工程與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整結(jié)合起來分析，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的影響主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（1）增加農(nóng)民收入。農(nóng)民收入來源主要由四部分構(gòu)成，即傳統(tǒng)種植業(yè)收入、養(yǎng)殖業(yè)收入、外出打工收入、其他收入。實(shí)施退耕還林后，傳統(tǒng)種植業(yè)收入有所下降，養(yǎng)殖業(yè)收入沒有變化，而打工收入明顯增加，由占總收入的比例37%提高到42%，同時(shí)國家補(bǔ)助的錢糧直接增加了部分農(nóng)民的收入。農(nóng)民從事多種經(jīng)營、副業(yè)生產(chǎn)及外出務(wù)工人數(shù)大幅度增加，農(nóng)民收入穩(wěn)步增長。

（2）促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率提高和投入產(chǎn)出率增加。退耕還林主要是把山高坡陡、水土流失嚴(yán)重、投入產(chǎn)出率低的陡坡實(shí)施退耕，使農(nóng)村有更多的人力、物力投入到平緩的耕地中，提高了耕作水平和復(fù)種指數(shù)，使單位面積糧食產(chǎn)量增加。

（3）促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)和土地利用結(jié)構(gòu)的調(diào)整。以恩施市為例來看，第一產(chǎn)業(yè)2000年國內(nèi)生產(chǎn)總值為9.69億元，到2004年國內(nèi)生產(chǎn)總值為13.33億元，年平均增長速率為2.9%；第二產(chǎn)業(yè)2000年國內(nèi)生產(chǎn)總值為8.81億元，到2004年國內(nèi)生產(chǎn)總值為12.30億元，年平均增長速率為7.8%；第三產(chǎn)業(yè)2000年國內(nèi)生產(chǎn)總值為9.78億元，到2004年國內(nèi)生產(chǎn)總值為15.05億元，年平均增長速率為10.6%。二、三產(chǎn)業(yè)增長比較快，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化。

2退耕還林過程中存在的問題

2.1農(nóng)民收入問題

退耕還林到期后，錢糧補(bǔ)助一旦沒有了，農(nóng)民收入是否下降，這是退耕還林工程成敗的關(guān)鍵。據(jù)調(diào)查，巴東縣種植經(jīng)濟(jì)林和部分兼用林的農(nóng)戶收入有所增加，大部分農(nóng)戶收入將減少。據(jù)測算，補(bǔ)助到期后與目前相比，家庭收入增加的僅占18.6%，家庭收入變化不大的占35.7%，家庭收入減少的32戶45.7%，無外出務(wù)工或外出務(wù)工收入低的農(nóng)戶，可能出現(xiàn)越來越窮的情況。

還林補(bǔ)助是否滿足農(nóng)民退耕需求也是一個探討的問題。最簡單的是種糧食與退耕補(bǔ)助費(fèi)的比較，由于國家實(shí)行一系列的糧食直補(bǔ)，以及糧價(jià)、其他農(nóng)副產(chǎn)品的市場價(jià)格上漲，而退耕還林補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不變，導(dǎo)致退耕還林比不上種植糧食，農(nóng)戶自發(fā)的自利行為會促使退耕農(nóng)戶選擇種植糧食或其他農(nóng)副產(chǎn)品。糧食價(jià)格從2003年開始上升，2004年大幅上漲。根據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局公布的《2004年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，全國居民糧食消費(fèi)價(jià)格指數(shù)(CPI)比2003年上漲26.4%。與此同時(shí)，國家卻在此時(shí)改變了退耕還林補(bǔ)償政策，實(shí)施現(xiàn)金補(bǔ)助代替原先的糧食補(bǔ)助，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不變，仍為每公斤糧食折合現(xiàn)金1.4元，實(shí)際上是退耕比不上種糧食。這是一種將市場糧價(jià)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給退耕農(nóng)戶，降低農(nóng)戶退耕還林的積極性，使補(bǔ)償政策的激勵作用弱化。

2.2退耕還林的有關(guān)政策需進(jìn)一步完善

如套種的問題、國家其他工程建設(shè)占用退耕還林地的問題等沒有一個具體的管理辦法。在退耕還林的實(shí)踐中，發(fā)現(xiàn)套種一定的矮桿作物有利苗木的生長，沒有套種一定的矮桿作物的退耕還林地的苗木生長較差，其原因是通過以耕代撫可以促進(jìn)苗木的生長，而國家《退耕還林條例》不允許兼種其他作物。

2.3退耕還林的績效考核缺乏監(jiān)督機(jī)制

退耕還林的驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)是面積計(jì)算。田退耕了，樹種了，到底有沒有效益，是否達(dá)到生態(tài)保護(hù)的標(biāo)準(zhǔn)，是否有較高的成活率？所以，對于退耕還林績效考核，缺乏一個有效的考核機(jī)制。有的地方林子不象林子、竹子不象竹子，只見樹木，不見森林。就其原因主要有：一是農(nóng)戶欠缺主動性。由于缺乏明細(xì)的退耕還林績效考核指標(biāo)，農(nóng)戶管理缺乏主動性。甚至很多退耕農(nóng)戶只管拿補(bǔ)助，至于今后有沒有收益不是自己的事。有的退耕農(nóng)戶公開說“如果沒有收益，再改種糧食”；二是退耕戶管理水平差距大。據(jù)調(diào)查宣恩縣普遍存在高山比低山好，生態(tài)林比經(jīng)濟(jì)林好、經(jīng)濟(jì)林成活率及長勢普遍較差。不管是經(jīng)濟(jì)林還是生態(tài)林5～8年后效益不佳。特別是經(jīng)濟(jì)林，5年后不能見成效，很難做到“退得下、還得上、不反彈、能致富”；三是缺乏科技指導(dǎo)，退耕還林沒有配套科技推廣、病蟲害防治和后期管護(hù)等科技項(xiàng)目支撐，直接影響退耕還林質(zhì)量和后期效益的發(fā)揮。同時(shí)，《退耕還林條例》規(guī)定坡耕地還林地禁止林糧間作，這對經(jīng)濟(jì)林和兼用林后期管理很不利。大多退耕戶只顧眼前利益，不注重后期管護(hù)投入，每年只被動地對退耕林木進(jìn)行夏、秋兩季的除草，未完成修枝整形、病蟲害防治和肥水管理等工作，5～8年后難以發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)效益。

2.4缺乏宏觀指導(dǎo)，應(yīng)對市場風(fēng)險(xiǎn)能力差

退耕還林缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和市場預(yù)測，造林的時(shí)候只考慮生態(tài)改善的需求，對市場風(fēng)險(xiǎn)考慮不夠。特別是經(jīng)濟(jì)林的種植，起初由林業(yè)站統(tǒng)一調(diào)配，農(nóng)戶缺乏種植的主動性，種植結(jié)構(gòu)趨同。比如恩施市屯堡鄉(xiāng)大多種植板栗，到時(shí)候果樹長起來了，板栗多了，出現(xiàn)賣果難怎么辦？農(nóng)戶沒有了收益，生計(jì)就會沒有保障，沒有生計(jì)保障退耕還林的成果就會毀于一旦，前期退耕還林的大量投入就會付之東流。如何與市場接軌也是一個認(rèn)真思考的問題。

3對策建議

3.1盡快建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

由于生態(tài)環(huán)境是一種公共資源，市場缺位，無法在市場進(jìn)行交易。即使存在市場，也不可能把所有愿意購買的人和從事建設(shè)的人聚集起來簽訂合約，其交易成本也會非常之高。因此，現(xiàn)實(shí)中既沒有人專門支付生態(tài)費(fèi)，也沒有人愿意從事生態(tài)生產(chǎn)。那么享受環(huán)境好處的人越來越多，愿意投資的人越來越少，勢必出現(xiàn)資源耗竭、生態(tài)惡化。因此，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，用市場化運(yùn)作方式保障退耕還林實(shí)施。以流域的上下游為例予以說明，下游生態(tài)消費(fèi)→支付生態(tài)稅→政府轉(zhuǎn)移支付→補(bǔ)償上游生態(tài)生產(chǎn)。退耕還林、天然林保護(hù)，應(yīng)該說短期內(nèi)都是沒有直接效益產(chǎn)出的，經(jīng)濟(jì)林在造林后10年才開始有收益，有的15～20年左右才會有收益，其中水土流失嚴(yán)重的地區(qū)的生態(tài)林只能產(chǎn)生生態(tài)效益而沒有經(jīng)濟(jì)效益。因此，通過建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制來保障生態(tài)建設(shè)有穩(wěn)定的資金渠道。

3.2退耕還林補(bǔ)助比照糧價(jià)，實(shí)行浮動補(bǔ)貼機(jī)制

退耕還林補(bǔ)助比照糧價(jià)，實(shí)行浮動補(bǔ)貼。改變現(xiàn)有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不變的政策，退耕換還林補(bǔ)助要根據(jù)當(dāng)年的糧價(jià)上漲幅度和退耕地的邊際產(chǎn)量、退耕面積對退耕農(nóng)戶予以補(bǔ)貼，實(shí)際這是一種保護(hù)農(nóng)戶利益不受損失的政策安排。如果農(nóng)戶不退耕還林，他們就會從糧價(jià)上漲中獲取多余的收益，而且由于糧食實(shí)行保護(hù)價(jià)收購政策，即使糧價(jià)下跌，農(nóng)戶種糧也不會形成太大的風(fēng)險(xiǎn)。退耕還林補(bǔ)貼盯住糧價(jià)，這與退耕還林政策的初衷是一致的，即“糧食換生態(tài)”。

3.3盡快建立退耕還林的績效考核機(jī)制

制定退耕還林工程的績效考評的指標(biāo)體系，重點(diǎn)研究生態(tài)林、經(jīng)濟(jì)林的生態(tài)效益，以及后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況進(jìn)行評估，主要集中在林果業(yè)、特色產(chǎn)業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移。

3.4有針對性地放寬林糧間作政策

實(shí)踐證明，對新造林地未郁閉前科學(xué)林糧間作，有利于促進(jìn)苗木生長。建議國家修改完善《退耕還林條例》，適當(dāng)放寬退耕地林糧間作政策，對營造的經(jīng)濟(jì)林和兼用林允許套種豆科及矮桿作物，以耕代撫，促進(jìn)苗木正常生長。當(dāng)然，對于營造的生態(tài)林及水土流失嚴(yán)重、生態(tài)脆弱地區(qū)退耕還林地禁止任何形式的套種。同時(shí)，關(guān)于國家大型工程占地的情況，要規(guī)范大型工程建設(shè)占用退耕還林地的審批程序、責(zé)任補(bǔ)償單位和補(bǔ)償費(fèi)用的經(jīng)額標(biāo)準(zhǔn)。

3．5加快后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)是退耕還林成果的有力保障、是促進(jìn)農(nóng)民增收、實(shí)現(xiàn)“退得下。穩(wěn)得住、能致富、不反彈”的根本措施，退耕還林工程一定要與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相結(jié)合。國家應(yīng)將一部分補(bǔ)助資金用于支持后續(xù)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，特別是林產(chǎn)品加工業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，使退耕農(nóng)戶能夠從土地中走出來，同時(shí)，國家還應(yīng)在財(cái)政支持、稅收減免方面對后續(xù)產(chǎn)業(yè)給予優(yōu)惠。

3.6增加退耕農(nóng)戶對林產(chǎn)品的處置權(quán)

現(xiàn)在退耕農(nóng)戶對生態(tài)林的處置權(quán)是受到政府限制的，不經(jīng)政府許可，不得任意砍伐森林，從而導(dǎo)致種植生態(tài)林對農(nóng)戶缺乏激勵。生態(tài)林處置權(quán)的殘缺使農(nóng)戶對生態(tài)林未來收益預(yù)期變得不確定，嚴(yán)重抑制了農(nóng)戶種植生態(tài)林的積極性，允許退耕農(nóng)戶自由處置所種植的生態(tài)林和經(jīng)濟(jì)林才能真正體現(xiàn)《退耕還林條例》規(guī)定的“誰造林、誰所有、誰收益”的原則。