農業財政支農研究論文

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「內容提要」從小農戶分散經營到大規模企業化經營的農地經營方式變革，不僅是我國農業經濟今后改革發展的長遠方向，也是解決“三農”問題的根本途徑之一。同時，為貫徹城鄉統籌發展戰略提供了現實選擇。在這一過程中，找到適合這一歷史性變革的財政支農政策，有效推進改革的穩步進行，則是根據中國國情所必須做出的宏觀政策性安排。本文就我國農地經營方式變革中，財政支農存在的問題，如何進行調整，以及進一步推進改革順利進行的政策取向做了較為深入細致的探討。「摘要題」土地經濟「關鍵詞」農地經營方式/財政支農/大規模集中經營/農業企業/土地使用權流轉“三農”問題是當前社會各界關注的焦點話題，就目前我國“三農”問題的現狀來看，要真正解決好這一復雜而又重大的問題就必須充分重視財政對農業的投入與支持，并且緊密結合農業各方面變革的實際，特別是近年來農業用地經營方式的變化趨勢，筆者認為它將代表今后我國農業、農村、農民，生產、管理、就業的發展模式與方向，并奠定徹底解決“三農”問題的基石。本文就農地經營方式變革的前提下，財政支農政策如何與其相互配合并促進其不斷發展與完善加以探討。一、當前農地經營方式變革中財政支農存在的問題目前，我國農業用地出現了許多如土地使用權流轉、土地集中規模經營、企業化農業等一系列新的生產經營方式。這不僅是我國農業生產經營體制改革的主觀愿望，更是農業生產力自身不斷發展的客觀要求。然而，當前的財政支農政策和現實工作在一些方面還沒有完全跟上這一農業客觀發展的實際情況，存在許多問題。（一）財政支農投入不足，阻礙了新型農地經營方式的推廣盡管國家高度重視農業發展，近年來對農業的投入也有大幅增長，但由于財力有限，使用效率不高，結構矛盾突出等原因，相對于當前我國農業基礎薄弱，效益低下的發展現實而言，投入仍嚴重不足，而且許多支農資金比重指標不斷下滑（如圖1）。

圖1“八五”以來國家農業投入情況

注：1.從1998年起，國家財政農業支出包括國債安排的農業基本建設支出。

2.從1998年起，國家銀行農業貸款占國家銀行總貸款比重以短期貸款計算。

同時，財政支農資金結構失調、管理混亂，導致生產性支農資金到位率很低，地方“吃飯財政”擠占挪用了大量有限的生產性支農資金，加劇了農用資金的供求矛盾，使得農業這一“弱質”產業的許多基本生產經營條件不能得到較好的維護和改善（如農業基礎設施，抗病防災能力，土地改良）。[1]這就無法為土地規模經營提供良好的農業投資環境，也就很難提高農業投資者集中土地現代化、集約化生產經營的積極性，阻礙了新型農地經營方式的推廣。

（二）財政支農資金分配、使用模式不適應農地經營方式轉變的需要

當前，無論是中央還是地方的財政支農資金融通渠道多是通過各級政府層層轉接，中間難免“雁過拔毛”，資金沉淀，導致支農資金專款專用缺乏保障，農業補貼資金流失嚴重。由于得不到有效的國家農業補貼支持，增加了大規模農地經營的未來收益風險。而且，相對中央財政支農撥款而言，目前由于我國農業效益低下，生產經營方式落后，地方財政投資農業的積極性不高，其投入成逐年下降的趨勢（如圖1）。這非常不利于農業這一因地制宜特點顯著的產業的發展，因為只有地方政府最了解當地農業的真實情況。這使得從事規模化經營的農業主體得不到地方政府親民、切實的政策與環境支持，客觀上不利于其發展壯大。同時，農業政策性銀行（農業發展銀行）建制有限，難以深入鄉村，財政已有的支農性貼息貸款基本上是以傳統的小農戶為對象，數量少、規模小，而那些大規模的農地經營者需要的是較大數量，能夠及時、足額、到位的農業貸款，這種供求矛盾急需調整。

（三）農村社會保障體制的缺失，制約了新型農地經營方式的發展

在現行的財政支農資金中，預算內就有“農業基建撥款”、“支援農業生產支出和農業事業經費”、“農業科技三項費用”等11項。此外，國家還建立了農業發展基金等專項支農基金，但縱觀這些支農資金，關乎農村社會保障體制建立的卻幾乎沒有。這一方面是由于所有制、城鄉分離、戶籍制度，以及側重工業發展等歷史原因，使得農村社會保障制度的建立沒有得到足夠重視。另一方面，以土地作為農民農村社會保障依據的傳統觀念沒有得到很好的轉變，特別是近年來耕地數量逐漸減少，農產品效益低下，面臨自然與市場雙重風險，脫離土地轉向非農產業部門的農民逐漸增多，如不妥善處理好之一問題就會嚴重影響土地使用權大規模流轉和集中經營，即農民難以割舍土地，而且妨礙了新型農業經營主體現代治理模式的建立，即難以形成企業化、產業化的新農業，增加了他們的經營成本和負擔，這樣就為現有土地上的農民向新型農業經營單位的轉移設置了一大障礙。

（四）財政農業稅費改革滯后，不利于推動農業現代化經營

合理科學的農業稅費制度也是財政支農的一個重要手段。近些年，國家為減輕農民負擔所進行的農業稅費改革取得了一些成效，但遺憾的是，這一改革從解決“三農”問題的全局角度出發而進行的統籌安排與思考不足，沒有將減輕農民負擔同促進農業現代化經營及農村地方政府支農的財權、事權改革緊密結合，其改革滯后性明顯，這十分不利于農業現代化經營方式的推廣。第一，當前的農業稅費改革以及農業稅的逐步取消，將逐漸形成農業稅收的真空，使得農民享受國民待遇依據無著，這無疑會嚴重影響到農業、農村基建及公共事業的投入，不利于為農業現代化經營創造良好的外部環境。第二，農業稅轉型重視不夠。當前我國農業稅費的交納主體分散、征收交易成本過高的現象主要是由于小農戶的分散經營造成的。如果不能將原來資源稅性質的農業稅轉型為所得稅性質的農業企業、個人所得稅就一定不適應新型農地經營方式法人業戶的要求，同時也難以實現城鄉稅制一體化。第三，缺乏完善有效的農業稅費改革。這非常不利于吸引大規模農地經營者以及非農資金對農業進行投入，使其形成在長期減少經營成本，擴大收益的良性預期。第四，地方政府，特別是省級以下政府沒有成為農業稅費制定、執行、收益的真正主體。分稅制改革不徹底導致基層政府財權、事權不統一，無力支持地方農業發展，致使農業現代化經營方式的建立缺乏地方政府的推動力。

二、農地經營方式變革的必然與財政支農的適應性變化

農地經營方式的變革有其許多必然因素，財政支農政策面對這種變革應做出適應性的變化，從而支持和推動這一變革順利進行，并不斷完善。

（一）家庭小戶經營阻礙農業現代化發展，財政支農應轉變對象

當前我國農村實行的是從高度集中經營轉變而來的以小農分散經營為基礎，統分結合的雙層經營體制。但多數地方在政策執行過程中只有分沒有統，農業公共服務，特別是科技推廣服務缺乏資金，人才流失嚴重。[2]而且在這種經營模式下，我國人均耕地2003年只有1.86畝，且條塊分割，原集體所有的大型農機具缺乏維護，無法發揮其功效。這就更加不利于農業科技規模效益的產生，許多先進農用機械無法在零碎分散的土地上使用，嚴重阻礙了農業現代化發展。財政支農面對這一客觀現實，應當認清土地規模化集中經營的大趨勢，實行鼓勵土地流轉、集中的政策，將支農對象放到農地規模經營的生產大戶或農業企業上來，推動我國農業實現現代化的步伐。

（二）小農戶抵御、承擔風險的能力很弱，財政支農應以創造性思維改變現狀

農業風險大體上可以分為自然風險、市場風險與制度風險。首先，面對自然風險，如洪澇災害，小農戶無法組織起有效的防災、抗災自救體系，不僅資金缺乏，而且土地分散經營難以統一規劃，最終只能全部依賴政府支持。其次，面對市場風險，分散經營的小農戶不適應社會化大生產的客觀要求，投入大，產出小，效益低下，難以應對激烈的市場競爭，而且我國農村社會化服務體系如市場中介組織不健全，單個農戶無法掌握較為詳實的市場動態和信息，始終處于信息不對稱的劣勢一方，容易出現增產不增收的局面。最后，面對制度風險，小農戶沒有能力組織起維護自身權益的行業利益集團與侵犯其權益的行為做斗爭，制度的變化只能被動的接受。為了避免制度變化可能帶來的風險，許多小農戶對土地進行掠奪式的經營，不愿改良土地長期投資。另外，農戶家庭無力抵御和承擔新技術帶來的風險，在沒有相應保障機制和風險分擔機制的情況下，將進一步阻礙農業技術的推廣。以上這些問題同樣是財政支農政策關注的焦點，以往財政支農資金在這些方面的投入相當巨大，但收效甚微。要從根本上解決這一難題，就要求財政支農以創造性思維重點支持農地規模經營者，從各方面發揮其抵御和承擔風險的優勢，使我國農業的發展更加穩健。

（三）農民農業收入增長緩慢，財政支農應因勢利導

由于近年來糧價持續低迷，農業生產成本居高不下，種糧收益微薄，甚至嚴重虧損，致使農民農業收入出現增長緩慢，有些地方甚至倒退的表象。這與外出打工和其他產業相比，收入上存在明顯差距，于是農業勞動力流失，土地閑置、撂荒等現象接連出現，這客觀上要求重新整和農業用地，完善土地流轉制度，形成農地規模集中經營的新模式。財政支農政策應充分認識到我國農業發展的這一客觀變化，因勢利導，積極推動農地流轉機制的市場化運作，建立相應的配套設施，扶持農業大戶與農業企業的大規模土地經營，發揮其優勢，降低生產成本，提高農民的農業收入，以工業化的新形式將農民合理自愿的附著在土地上，減輕農村剩余勞動力轉移的社會壓力。

（四）入世后我國現行農業經營方式必將遭受沖擊，財政支出應變被動為主動

我國全面進入WTO以后，以農業個體分散經營為主的我國農產品必將遭受來自美國、加拿大、澳大利亞等以大規模機械化生產方式為主的國家所產農產品的強烈沖擊。面對殘酷的市場競爭，我國農地經營方式必須打破一家一戶的小農經營格局，建設規模化、產業化、企業化的現代新農業，發揮有限耕地的最大效益。制定財政支農政策的相關部門應及時了解和掌握WTO對于農業的有關規定，主動出擊，充分利用“綠箱”政策為現代化農業打造良好的生產經營條件。同時，合理運用“黃箱”政策增強新型農業主體的市場競爭力為其生存與發展爭取更大的空間。

三、積極推進農地經營方式轉變，努力提高財政支農效率

要作好新形勢下的財政支農工作，就必須順應農業客觀發展的需要，克服家庭聯產承包責任制下，小農分散經營所帶來的一系列不利于農業現代化的缺陷，積極推動向農地大規模集中經營的生產方式轉變，并將其與“三農”問題的解決緊密結合起來，從而進一步促進城鄉統籌，經濟結構調整等重大宏觀經濟目標的實現。在當前情況下，這就需要不斷提高財政支農效率，作好政府的推動和引導工作，改革現有土地制度與財政支農資金分配、使用制度，健全相關法律法規，將包括土地流轉，大規模集中經營，農業企業化等新型農地經營方式的這一“新時期的土地革命”進行到底。

（一）徹底變革農村土地制度，增強財政支農針對性

首先，建議取消農地集體所有制，改為國家所有（目前，許多地方鄉鎮企業的原集體所有的農地已經轉為國家所有）。打破土地所有權的條塊分割，由國家統一掌控全國農地的所有權，這有利于徹底清除農村基層集體組織、官員利用土地集體所有制，謀求一己私利，腐化墮落，形成鄉村權勢階層的溫床。[3]同時，給予農民完整的土地使用權，即將原先掌握在集體組織手中的轉包、轉讓、出租等土地處分權還給農民，使其與土地經營權一起形成農民完整的土地使用權。最終，讓農業經營主體直接與代表國家的政府簽署土地使用權合同，不再通過農村集體組織。這一方面維護了農民權益，另一方面為農地大規模集中，土地市場化流轉和農業企業經營掃清了體制障礙，減少了阻力，降低了成本，創造了一個良好的外部環境。財政支農資金分配規模化、集中化的使用程度也會大幅提高，其針對性也將更加明確，財政支農資金的分配使用效率將會有大的提高。其次，在國家全面掌握農地所有權之后，要盡快組建國有農地產權交易市場（當然，這是一個只包括使用權的產權交易市場），將它納入現有的國有土地交易流通市場，交國資委及國土資源部管理，具體負責設置、運行各地的農地產權交易所。這一舉措將極大的促進農地自由流轉，為其規模經營創造必要條件，而且市場上表達出的信息可以作為國家監控農業發展現狀，制定和調整財政支農政策的重要依據。最后，在進行了以上改革之后，財政支農資金的分配體制也應做配套改革。改變以往支農資金多頭管理，流失嚴重的情況。建議將這一資金統一劃歸各級農業發展銀行及其分支機構，重點突出專款專用，相關支農款項直接打入農業大戶或農業生產企業在這一指定銀行的專用賬戶，最大程度的減少中間環節，防止擠占挪用。最終形成國資委、國土資源部管農地，農業發展銀行管農資的新型支農管理格局。

（二）新型農地經營方式的形成與支農財稅體制改革

新型農地經營方式的組織形式可以是多樣化的，即可以是個體大型農場，也可以是私營、合伙農業企業，還可以是生產型農業公司，但共同點都必須是大規模集約化的農地生產經營者。大規模集約化生產經營可以最大限度的降低單位成本，產生十分顯著的規模經濟效益（小農戶分散經營將逐漸無法生存）。這非常有利于增強農產品的市場競爭力，增加經營者的收入。更重要的是農地經營方式的變革，特別是企業型、公司型農業生產經營主體的建立將在諸多方面對“三農問題”的解決產生深遠影響，并成為徹底解決這一難題的有效方案之一，而支農財稅體制的大膽改革也必將成為推動這一變革的重要力量。首先，企業化的農業生產者要以現代企業治理模式管理、運行該企業，做到資金管理規范，賬目清晰。這樣就可以在農業費改稅，并逐步取消農業稅后，開征農業企業所得稅。同時，保持增值稅等流轉稅對農業的傾斜保護政策，解決農業稅收真空的問題。其次，企業化農業將徹底改變農村勞動力就業、增收的現狀。已將個人或家庭的農地使用權轉讓出去的農民可以選擇進城務工或在非農產業的鄉鎮企業就職，也可以自愿受雇于得到大量農地使用權的農業生產企業成為農業工人。這樣，農村勞動力市場將逐漸形成，大多數的農民仍然可以附著在土地上解決就業問題，其收入也就轉變為工薪收入，自然納入工薪所得稅的征收范圍。而農民個人的土地轉讓費收入，可以與成交方協商一次收款或定期分攤收款，同時交納所得稅。另一方面，財政支農也應將建立農業工人社會保障制度這一工作列為重點，盡快出臺相關規制，以解決農村社會保障缺失問題，維護農業工人權益，保障農業穩定發展。這里還建議建立農業工人工會把農業工人組織起來，在勞資雙方的合作與斗爭中最大限度的維護自身權益，這也必將成為整體改革方案中財政支農工作的一個組成部分。可以說，改革后的“三農問題”將隨著農民逐漸向農業工人轉變而成為“二農”問題。另外，企業化農業還可以在很大程度上改變以往小農戶信息不靈通，抗風險能力弱的情況。同時，有利于形成農業利益集團，在國家農業政策的制定過程中發揮積極作用，在財政支農的主客體之間形成權力制衡。總的來說，企業化農業與支農財稅體制改革的思想核心是一個以城鄉統籌發展為主線，解決“三農問題”為重心的整體改革構想。

（三）健全財政支農法律體系，保障農地經營方式轉變順利進行

擁有一個健全的財政支農法律體系是保障農地經營方式轉變順利進行的必要條件，這一法律體系必須與其他農業法律法規保持原則、立場上的一致性，并輔之專有作用。建議在進一步完善財政支農法律體系的過程中，注意以下問題。第一，要從法律的高度支持實行最嚴格的耕地保護制度，使通過正規合法的農地使用權流通市場集中起來的耕地能夠實實在在的用于農業生產，財政支農政策可以得到真正落實，而且對應于《農村土地承包法》“維持土地的農業用途，不得用于非農建設”的規定。[4]同時，堅決打擊不法投資商利用市場化交易惡意炒作農業用地，從而產生新的拋荒。第二，要完善農業稅收法規及財政支農資金發放標準的法律規定，出臺反耕地壟斷經營法，從而嚴防惡性土地兼并，使農業經營個體無法從中得到經濟利益甚至遭受法律制裁。第三，要將新型農業生產經營主體納入《公司法》法人概念（建議組建有限責任公司），并規定其成立、變更、注銷，以及破產等情況，同時認定為財稅支農法規中的客體。特別是當出現農業企業破產時，可將其擁有的農地使用權在流通市場上轉讓給其他農業生產者，保證農業用途。如轉讓不成功，政府有權收回土地與其他農業生產者簽訂使用合同。第四，財政支農法規應與《證券法》、《公司法》等法律相配合，共同構成農地使用權流通市場的法律規范，使這一市場的真實供求交易與投機交易相得益彰，規范發展，并逐漸成長為國內又一重要的新興資本市場。第五，財政支農法規中應明確農地使用權期限的規定，同時與農地使用權流通市場相結合，將當前零散農戶耕地使用權向農業生產企業流轉視為一級市場，這樣農業生產企業將逐漸獲得大部分農地的剩余使用期限。接著，當這些農地的剩余期限到期時，農業企業再與政府簽訂相應期限的土地承包經營合同，同時上市流通成為二級市場的交易標的。

（四）依據農地經營方式變革的要求，改革農村地方政府行政體制，轉變職能，調整財政支農方向

在農地大規模集中于各個農業生產企業之后，農村地方政府的管理對象也隨之集中于以農業企業為代表的“正規化”農業生產主體。與以往一家一戶的分散經營，逐一管理相比農村地方政府行政事務的強度和數量會相應下降，工作效率也會有大幅度提高，這就為農村地方政府行政體制改革創造了有利條件。首先，這十分有利于農村基層地方行政單位的合并與精簡。由于土地的集中經營，政府工作量減少，村與村、鄉與鄉、甚至縣與縣之間可以根據具體情況，該合并的合并，該撤銷的撤銷。這可以在一定程度上解決農村基層政府機構人員膨脹問題，將節省出來的行政事業性支出用于提高集中后的政府機構工作效率以及補充財政支農資金。其次，精簡后的農村基層政府還應重新明確其財權和事權。財權方面建議將農地使用費收入及農地使用權流通市場上的印花稅收入由中央與地方分成，將農業企業所得稅、農業個人所得稅全部留歸地方政府支配，這樣進一步將分稅制貫徹于省級以下的行政級次。另外，改革后中央會加大對農村地方政府的轉移支付力度。其中除保證地方政府正常履行職責，提高工作效率的行政事業費用補助劃歸地方政府使用外，大量的支農性資金補助，如為改善農村醫療衛生、教育、生態環境、交通等條件而提供農村公共物品劃撥的中央轉移支付資金則應由中央和地方政府協商使用。在事權方面，中央政府應負責全國或跨地區較大范圍內的農業基礎設施，農業科技及服務體系等事務的投入和建設，而地方政府則應在地方性受益較大的公共產品供應方面做出成績，如地方交通建設、水電設施投入、醫療教育服務提供以及生態環境改善等。在農地經營方式改革的過程當中，農村地方政府還必須注意尊重民權，特別是在當前農戶手中的土地使用權向農業企業流轉的初級階段，一定要牢記《農村土地承包法》“國家保護承包方依法、自愿、有償地進行土地承包經營權流轉”的規定，而且要十分突出自愿原則。目前，一些地方在土地流轉中發生的糾紛和上訪事件都是違背農民意愿，集體組織、干部包辦、代替甚至是強迫命令引起的，其危害不言而喻。[5]問題的關鍵在于當前農村地方政府的行政意識還遠未達到市場經濟的要求，其計劃經濟色彩相對較濃。我們應該讓農村地方官員清楚的認識到在市場經濟條件下，更多是運用經濟學原理，在小農戶分散經營與大規模企業化經營的市場選擇中推動改革的前進，而不是運用僵硬、死板，甚至違法的行政手段強迫推行。

「參考文獻」

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[2]張培剛。農業與工業化（中下合卷）：農業國工業化問題再論[M].武漢：華中科技大學出版社，2002.

[3]李楊。關于農民土地使用權的法律保障問題研究[J].農村經濟，2004，（1）。

[4]丁關良。農村土地承包經營權流轉的法律思考——以農村土地承包法為主要依據[J].中國農村經濟，2003，（10）。

[5]韓長賦。進一步完善農村土地制度[J].中國黨政干部論壇，2003，（11）。