小額信貸革新與發展研討

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一、浙江省小額信貸發展背景

（一）宏觀政策環境

近年來，中央政府對小額信貸的發展尤為重視，2004—2010年連續7年出臺的“一號文件”都與農村金融有關。在七個文件中，明確提出要求現有金融機構大力發展小額信貸業務，鼓勵和支持創新型的小額信貸機構，并要求在配套的政策制度上進行創新。七個文件體現了中國小額信貸支持微型企業發展和為中低收入群體服務，并要實現小額信貸機構可持續發展的指導思想，為國內小額信貸業的發展奠定了政策基礎。與此同時，政府也適時出臺了一系列有關小額信貸的政策文件：（1）從2003年開始，銀監會持續推進農村信用社產權改革和管理體制改革，大力發展農戶小額信用貸款和聯保貸款；（2）2005年7月，《銀行開展小企業貸款業務指導意見》，提出“六項機制”推進小企業金融服務；（3）2005年初，中國人民銀行開始推動實施“商業性小額信貸組織”試點工作；（4）2006年12月，銀監會頒布《關于調整放寬農村地區銀行業金融機構準入政策，更好支持社會主義新農村建設的若干意見》，確定了農村金融市場準入新政；（5）2008年4月，銀監會出臺《關于村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社、小額貸款公司有關政策的通知》，對四類新型農村金融機構就存款準備金率、存貸款利率、支付結算等支持政策予以明確；（6）2008年5月，《關于小額貸款公司試點的指導意見》出臺；（7）2009年6月，《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》出臺；（8）2010年6月，中國人民銀行、銀監會、證監會、保監會《關于進一步做好中小企業金融服務工作的若干意見》。以上政策法規的出臺一方面促進了我國小額信貸領域機構的積極性，另一方面對小額信貸機構的業務進行了規范，使之得到有序穩定地開展。

（二）浙江省小額信貸需求分析

一般而言，潛在的小額信貸需求主體主要包括農戶、城市貧困人口或創業失業人群、中小型企業、微型企業。從調查數據看，浙江省小額信貸需求旺盛，但現有的信貸供給體系尤其是正規金融機構并沒有給予較好地滿足。一是農戶融資需求旺盛。據2005年人口抽樣調查，浙江省的常住人口中，農村人口近半，占比43.98%。中國農業大學課題組（何廣文、李莉莉，2005）和朱建芳（2009）對浙江省農戶進行的調查結果顯示，浙江的農戶有著較大的貸款需求意愿，但是目前未得到較好的滿足。二是中小微型企業融資空間巨大。據統計，浙江擁有各類中小企業290多萬家，占全省企業總數的99.7%，是全國中小企業最發達的省份之一。浙江省中小企業局（2005）的調查結果顯示，融資問題仍然是目前浙江省小企業最主要的困難。陳敏菊（2009）的調查也顯示，浙江省中小企業融資缺口相當于同口徑銀行貸款余額的2.18倍，尤其是銷售收入在1000萬元以下的小規模企業融資十分艱難，融資供求矛盾是中小企業銀行融資缺口擴大的主要原因。三是城市貧困人口或創業失業人群，浙江省2009年末的城鎮登記失業人員30.68萬人，他們也是潛在的小額信貸需求主體。因此，可以預見，專門為低收入群體和微小企業提供信貸服務的小額信貸業務有著巨大的發展空間。

二、浙江省小額信貸創新發展實踐

近幾年來，為解決各類群體的小額信貸服務需求，浙江省政府積極響應國家政策，出臺了一系列支持小額信貸發展的配套措施；各類小額信貸供給機構也積極大膽創新，不斷探索新機制和新模式。

（一）政府政策創新

一方面，在中央一系列政策指引下，浙江省積極出臺配套措施，推動小額信貸業務發展。2005年6月出臺《關于開展“三年萬家”微小企業培育工作的意見》，提出三年內將從信貸、管理和服務三方面培育1萬家微小企業上規模；2005年7月制定了《浙江省小企業貸款風險補償試行辦法》，2009年11月正式出臺，該辦法的施行極大地調動了全省銀行業金融機構支持小企業信貸的積極性；2008年7月浙江省人民政府辦公廳及時“關于開展小額貸款公司試點工作的實施意見”，并隨后推出《浙江省小額貸款公司試點暫行管理辦法》，是全國首個對銀監會和央行的指導意見做出反應的省份。

另一方面，為更好地推動小額信貸業務發展，浙江省政府結合本省特點，適時出臺靈活新政。2009年6月浙江省出臺了《關于促進小額貸款公司健康發展的若干意見》，該意見對原來央行、銀監會的指導意見及浙江省的管理辦法中束縛小額貸款公司發展的有關問題進行了重新規定，包括：明確定位小額貸款公司為新型農村金融組織；進一步拓寬小額貸款公司的合法資金來源；加大財稅政策的扶持力度；放寬小額貸款公司試點名額限制；適度放寬單戶小額貸款額度；適度放寬小額貸款公司經營范圍等等。該意見的出臺進一步改善了小額貸款公司發展的政策環境。可以說，在國家出臺了小額貸款相關政策規定后，浙江省能積極且及時做出反應，并根據本省本地區的實際發展需要制定更靈活的政策，其政策改革走在全國前列。

（二）信貸機構創新

浙江省各信貸機構在各級政府的政策引導下，從產品、技術、制度等各方面積極進行創新，推動小額信貸業務的發展。

1.產品創新

典型代表包括浙商銀行的“聯保貸款”和“橋隧模式”，臺州市商業銀行的“小本貸款”，泰隆銀行的“三品三表”標準。

（1）浙商銀行“聯保貸款”和“橋隧模式”。“聯保貸款”（即小企業聯合保證貸款），是指5個以上（含）借款人組成一個共同聯保體，互相提供連帶責任保證并向銀行繳存一定額度的保證金，銀行據以向借款人發放額度不高于保證金3倍的貸款。具體有生意圈聯保貸款、同行聯保貸款、老鄉聯保貸款等多種形式。截至2009年7月末，浙商銀行小企業聯保貸款已有79組聯保體，授信小企業客戶達到412戶，貸款余額9.24億元，戶均貸款余額224萬元，無不良貸款和欠息。“橋隧模式”，是指在擔保公司、銀行和中小企業三方關系中導入第四責任方（包括風險投資或行業上下游企業）。第四方事前以某種方式承諾，當企業發生財務危機而無法按時償付銀行貸款時，只要滿足一定的條件，由第四方來購買企業股權，為企業注入現金流，償付銀行貸款，保持企業的持續經營。整個過程中，企業只要支付正常的擔保費用，并釋放少部分期權，便能獲得銀行的低成本融資。該模式將信貸市場與資本市場連接起來，為具有高價值和高增長潛力的中小企業，提供了一種創新型的貸款擔保運作模式。

（2）臺州市商業銀行“小本貸款”。臺州市商業銀行從建行開始就將自己定位于服務中小企業客戶，其推出的小本貸款對象定位十分明確，只能用于生產經營性的微小企業、個體工商戶和家庭作坊等小客戶，申請小本貸款者需具備一些基本的準入條件，如3個月以上的從業經驗、距離營業機構不超過30分鐘的車程等等。貸款方式分為擔保貸款和信用貸款，借款主要注重對借款人的調查，即使是擔保貸款，擔保方式也往往采取保證方式，第三方保證人主要起監督作用。

（3）泰隆銀行的“三品三表”調查。浙江泰隆商業銀行針對民營性質的微小企業客戶，提出“三品三表”調查方式，即通過對企業主人品、產品、所擁有物品以及水表、電表、海關報表等軟信息的調查，破解信息不對稱問題。針對小企業信貸短、頻、急的特點，提出“三三制”原則，承諾老客戶三小時辦結、新客戶三天內答復。對客戶分析時不太注重財務報表，而是更多地關注其非財務信息；盡量將貸款與企業的法定代表人或實際控制人、大股東“掛鉤”，使得貸款從企業的有限責任轉變為個人的無限責任；通過客戶經理的人海戰術，大力搜集客戶信息；注重對貸后的風險控制。

2.技術創新

各信貸機構將先進的通訊技術運用于信貸業務領域，使小額貸款的管理更為靈活；針對農戶貸款抵押難問題，開發出多種抵押貸款產品，拓寬農戶貸款渠道。

（1）農信聯社“豐收小額貸款卡”和農行“金穗惠農卡”。“豐收小額貸款卡”于2008年12月25日在浙江臨海首發試行，該卡最顯著的特點是一次授信后可以循環使用兩年，最高信用額度10萬元。農戶持卡在ATM機或柜臺上辦理授信額度內的現金存取、轉賬或刷卡消費，無需繁瑣的手續，貸款流程全面簡化，農戶還可以持卡異地使用，為普惠型農民信用小額貸款提供了現代科技支撐。2008年4月農行發行的“金穗惠農卡”也是專門面向農戶研發的綜合性借記卡，除了具有存取現金、匯兌結算、消費、理財等基本功能外，還能辦理可循環小額農戶貸款。持卡農戶獲得農行授信后，可在核定的額度和期限內，使用該卡在農行網點或通過自助機具、網上銀行多次辦理小額貸款的放款和還款等業務，實現一次授信，循環使用，隨借隨還，不誤農時，方便了農戶貸款操作。

（2）多種農戶抵押貸款新品種。面對農民貸款抵押難的問題，2007年樂清市農村合作銀行開始試行“農房抵押貸款”，擴大農民的抵押物范圍。2009年1月起，溫州市政府開始全面推行農房抵押貸款，并對該項業務牽涉到的法院房產處置、房市交易和房證變更等問題制定了相關政策，以解除農房抵押的法律障礙。臨海農村信用聯社在實踐基礎上，針對農戶推出了綜合產權抵押貸款———商標專用權質押貸款、農村新家園康居小額貸款、林權抵押貸款、土地承包經營權流轉抵押貸款等貸款新品種，大大豐富了農民貸款的品種。

3.制度創新

（1）組建小額信貸服務專營機構。為全面提升中小企業金融服務水平，各大中型銀行應銀監會的要求紛紛建立服務小企業融資的專營機構，使組織機構到位。2009年3月底，進駐浙江省尚未“滿月”的平安銀行，便把其首個小企業信貸中心設在了杭州。該中心主要從事單戶授信總額500萬元（含）以下，企業資產總額1000萬元（含）以下或企業年銷售額3000萬元（含）以下的小企業貸款業務。交通銀行浙江省分行2009年3月份也設立了小企業信貸服務中心并投入運營，并在蕭山、余杭、富陽、臨安、桐廬、建德設立6家分中心，將貸款審批權限通過轉授權形式下移，縮短授信審批流程，提高授信審批效率。

（2）創新信貸管理模式，提高效率。中國銀行浙江省分行推出了一種“信貸工廠”的新模式，把銀行當做是一個工廠，中小企業像是原材料，進入流水線后先后要經過7個加工環節———營銷、銷售、業務申報、審批、支用、客戶維護和貸后管理，銀行也不是一個人從頭到尾完成所有環節，而是派出7組工人，每人把住流水線上的一個環節，批量生產，有人每天每月每季度對次品進行預警、回收或訴訟追討。建設銀行、杭州銀行等也通過推行“信貸工廠”的模式，實現了標準化、流程化、交叉化管理，使得銀行的審批周期明顯縮短，提高了效率。

（3）開展機構多方合作。專門經營貸款業務的小額貸款公司與銀行金融機構展開合作，實現雙贏。2009年3月，農行溫嶺市支行對溫嶺利歐小額貸款有限公司發放貸款2600萬元，是浙江省農行首筆對小額貸款公司的貸款。除了資金支持，商業銀行也與小額貸款公司展開多方位的合作，幫助小額貸款公司進行小額貸款管理系統的開發，為其提供業務流程設計、資金清算、系統支持、人員培訓等方面的服務。

三、浙江省小額信貸發展中存在的問題

（一）新型小額信貸機構問題重重

小額貸款公司、村鎮銀行、農村資金互助社是銀監會、人民銀行試點推出的新型小額信貸機構。三類機構中，小額貸款公司的發展最為迅速，但存在的問題也最大，最突出的表現是兩個方面：一是資金來源受限。小額貸款公司“只貸不存”，主要以自有資本金作為運營資金，后續資金來源有限，阻礙了業務的拓展。二是利率受限。小額信貸額度小、成本高，需要以較高的利率彌補經營成本，但目前政策規定其貸款利率不得超過銀行同期基準利率的4倍，限制了其自主定價能力和盈利水平。除此以外，小額貸款公司業務開展不允許跨區經營的規定也在一定程度上影響到了機構的發展壯大。村鎮銀行和農村資金互助社的運行也遇到了不同程度的困難，最主要的表現是資金來源的問題。與成熟的商業銀行相比較，居民對村鎮銀行仍然缺乏信心，不愿意到村鎮銀行去存款。村鎮銀行在貸款業務開展中也存在“不村鎮”現象。農村資金互助社的建立和運行需要當地農戶的相互信任和支持，由于農戶各自的需求不一，目前該項工作較難開展。

（二）現有正規金融機構的作用有限

雖然，銀監會大力倡導大中型銀行應大力支持中小企業融資，各家銀行也在積極應對，但是服務中小企業的深度仍然不夠。比如上文提到的“信貸工廠”模式，銀行對于中小企業平均的貸款額度在1000萬元左右，仍然是對中小企業中的中型企業支持的多，而貸款在500萬元以下的小企業或100萬元以內的微小型企業支持的相對較少。2007年《銀行家》研究中心課題組的調研結果也顯示，在農戶、農村微小企業信貸市場，農村信用社是主要供給者，但其信貸供給方式與農戶信貸需求產生的各種要素不配套，農村信用社業務仍有進一步創新的空間。這些都說明，現有正規金融機構的作用未得到有效發揮。四、浙江省小額信貸創新持續發展的建議小額信貸的發展離不開政府政策的支持，也需要信貸供應機構增加供給、改善供給方式，同時小額信貸需求主體自身的素質條件也需要提升。本文認為，在浙江省現有的小額信貸創新發展基礎上，還需從以下幾個方面努力：

（一）充分發揮現有金融機構的作用

國際上成功小額信貸的經驗證明，大的銀行是可以發放小額信貸的，比如孟加拉格萊珉銀行、印尼人民銀行等。因此，在我國除了增加小額貸款公司、村鎮銀行等新型小額信貸供應機構外，也應該從更好地利用現有的金融機構入手。一方面，鼓勵現有金融機構開展小額貸款業務，在制度上通過設立專門的小額信貸部門使小額信貸業務的開展變為常規化，在操作中通過靈活授權、重視一線信貸員的作用、適當的員工激勵等，改變原有的大企業貸款模式。另一方面，大中型銀行可多方面加強與小額貸款公司等新型機構的合作，銀行為這些機構提供批發資金，這些機構為銀行推薦小額貸款優質客戶，既可解決小額貸款公司的資金不足問題，又保證了銀行小額貸款業務的客戶質量和來源，銀行也還可向這些客戶營銷銀行卡、網上銀行等產品，拓寬金融產品營銷渠道。

（二）完善政策環境，實施差異監管

對吸收存款的金融機構，實行審慎監管；對不吸收存款的機構，實行非審慎監管。對于新型小額信貸機構的利率限制、地域限制、融資來源限制、銀行控股限制等規定，建議在條件成熟的情況下，適當放開。比如，對小額貸款公司的融資比例，可由現在的從兩個銀行機構融入不超過自身注冊資金0.5倍的資金，逐步放大到1倍甚至更高。對于小額貸款公司轉制村鎮銀行一定要由銀行控股的規定，可以考慮選擇經營情況良好、考核優秀的小額貸款公司轉制不一定要求銀行控股的政策。

（三）借鑒國際有益經驗，提升客戶素質

孟加拉格萊珉銀行的客戶95%以上是婦女，調查顯示，貸款給女性比給男性更能有效地改善家庭的收入和生活水平，即針對女性的小額信貸更能使家庭受益。因此，建議在貧困地區注重發揮女性的作用，有側重地選擇女性作為小額貸款發放對象，實現效用最大化。格萊珉銀行工作人員在每次的中心會議上，會向借款人提出衛生和其他社會事務的建議，或者發放種子、樹苗等，為借款人創造經濟機會。借鑒這一經驗，建議在農村地區，給農戶提供資金的同時也為其提供配套的技術培訓，如生產技術、經營管理知識、法律知識等，從而拓寬其市場信息渠道，提高種養殖等項目的成功率，降低貸款風險。對小企業，貸款機構在提供資金支持的同時要幫助其整體規范提升。小企業運營體制不健全、賬面不規范等問題的存在帶來了銀企之間的信息不對稱，導致其融資困難。建議貸款機構在放貸的過程中要敦促指導這些企業規范運營方式，以得到整體提升，實現良性循環。

（四）積極發揮財政資金的支持作用

小額信貸的發展，離不開政府財政資金的支持。政府財政資金的運用要做到用在“刀刃”上，落到實處，既要充分發揮杠桿作用，又要避免鼓勵道德風險。建議：一是對涉及小額信貸的商業銀行等正規金融機構，通過制定考核標準對其“支農支小”行為進行獎勵，提高其發放小額貸款的積極性；二是對小額貸款公司等新型機構，給予財政補貼和稅收優惠，降低其運營成本，以維持穩定經營；三是針對農村地區的農業災害和農產品市場風險等集中風險，建立小額信貸集體風險緩沖基金，以應對可能產生的大面積償債危機；四是要實現貨幣政策、財政政策和產業政策等的緊密結合，最大限度地發揮各類政策的實施效果。