農發行信貸業務管理初探

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分類管理的國際經驗借鑒

國外兼營自營性業務的一些政策性銀行，對政策性和自營性業務的分類管理主要采取分賬戶管理和建立母子公司兩種模式。（一）分賬戶管理模式。這種模式比較普遍，是在同一法人下通過設立特別賬戶或信托基金，對政策性業務和自營性業務實行分賬管理。對政策性業務設立指令性賬戶，實行項目專項管理、單獨核算，其風險補償按“誰交辦、誰補償”的原則進行，接受國家有關部門監管；自營性業務設立指導性賬戶，在政府指導下，由政策性銀行自主經營、自負盈虧、自擔風險，風險補償執行商業銀行標準。如泰國農業和農業合作社銀行、加拿大出口發展公司和德國土地銀行等。泰國農業和農業合作社銀行對政府指定專項政策性業務建立公共服務義務賬戶，獨立于一般貸款賬戶，便于單獨進行成本控制和績效評估。加拿大出口發展公司是政府全資的皇家公司，對政策性業務和自營性業務分別設立加拿大賬戶和公司賬戶進行分類管理，政策性業務中5000萬加元或敏感交易需要由政府內閣進行決策，資金來源均由財政部撥付，貸款風險由政府承擔，并設立專項準備金；自營性業務由董事會決策，資金來源通過發債解決，發行債券享有國家主權信用評級，風險由銀行承擔。（二）建立母子公司模式。該模式是政策性銀行通過母子公司組織架構來實現政策性業務和自營性業務隔離。母子公司可以具有不同的股權結構和治理結構，實現財務上的隔離，即在組織、管理和財務等方面分離兩類業務。這些子公司，有的被政策性銀行全資擁有，有的與戰略伙伴合資成立，專門從事商業性盈利業務。如德國復興信貸銀行、巴西社會經濟開發銀行、世界銀行和歐洲投資銀行等，都擁有具備獨立的法人地位和財務管理權限的子公司。德國復興信貸銀行主要是為德國中小企業提供優惠的長期信貸，下設全資商業性子公司，如中小企業銀行、基礎設施建設銀行、開發銀行、國際合作銀行等，各子公司實行獨立核算，享受不同的政策和監管制度。

農發行信貸業務分類管理的建議

實行信貸業務分類管理，必須明確界定分類標準，并根據不同性質業務，建立相應的扶持和保障機制。（一）業務劃分標準和范圍。根據2012年全國金融工作會議要求，可將農發行業務劃分為政策性業務和自營性業務，并隨著經濟社會發展和形式變化，動態地調整業務分類和范圍，做到有進有退。1.政策性業務。是指國家強力倡導，體現國家的農業和農村政策意圖，由各級政府主導，并給予全部或部分風險補償的業務。現行政策性業務范圍應包括：（1）糧棉油收購、儲備、調銷貸款、政策性財務掛賬等；（2）豬肉、羊毛、食糖及其他主要農產品收購、儲備貸款；（3）化肥等主要農業生產資料儲備貸款；（4）農業綜合開發和農村基礎設施建設中長期貸款；（5）農業科技貸款等。2.自營性業務。是指符合國家農業和農村政策導向，與政策性業務緊密相關并由農發行自主決策、自擔風險的業務。現行自營性業務范圍應包括：（1）農業產業化龍頭企業和農產品加工企業流動資金貸款和固定資產貸款；（2）農業小企業貸款；（3）縣域城鎮建設貸款等。（二）實行分賬核算管理模式。分賬核算是分類管理的基礎，只有通過分賬核算，制定合理的成本及費用分攤規則，才能確定兩類業務的經營績效及成本收益。從制度變遷的成本角度看，選擇分賬管理模式僅需要調整內部管理體制，而母子公司模式涉及到機構變動、人力資源增加，資金成本和運行成本相對較高。從我國實際情況看，農發行可選擇分賬模式。建議按照“誰受益誰負擔”的原則和重要性原則，對信貸業務成本費用進行合理分攤，有外部認定依據能直接認定的，可直接歸屬到相應的業務。無法直接歸類的，可依據各類業務量比例進行合理分攤，各類業務的資產與該類業務的費用之間原則上要存在一定的對應關系。通過精確分類和分賬核算，找出每類業務盈虧平衡點，為經營決策和合理補償提供依據。（三）建立相應的風險補償機制。兩類業務應建立有區別的風險補償機制。對現行由中央財政兜底的政策性糧棉油和主要農產品收購和儲備貸款業務保持現行的補償政策不變。對其他政策性業務建立由中央財政、地方政府和農發行三家共擔的風險補償機制，建議中央財政對于農業綜合開發和農村基礎設施建設中長期貸款給予一定比例的貼息；對于儲備和調控以外糧棉油收購貸款，可通過免征農發行營業稅建立政策性業務風險補償基金方式，實行專戶管理、專款專用；對運用上述兩種方式仍不能彌補風險損失的部分由農發行風險撥備予以承擔。對于自營性業務由農發行根據風險和收益情況決策是否承辦，風險完全由農發行自行承擔。（四）建立有區別的資本和風險撥備約束機制。為了從機制上確保兩類業務分類管理，以及政策性業務為主體要求，建議按照“區別對待、分類計提”的原則建立資本和風險撥備約束機制。一是對國家負責兜底的政策性貸款按“誰交辦、誰補償”的原則，風險由政府兜底，農發行不對應資本約束、不計提撥備。對國家不負責兜底的農業農村基礎設施建設等政策性貸款，農發行要對應資本約束，并計提風險撥備。二是對自營性貸款由農發行承擔經營風險，按風險程度及監管標準，對應資本約束，足額提取風險撥備。三是允許農發行長期執行金融企業涉農貸款和中小企業貸款損失準備金全額稅前扣除政策或將貸款損失準備稅前扣除比例提高至3%，減免營業稅或比照農信社和農行三農金融事業部做法，按3%的優惠稅率計繳營業稅。（五）建立不同的考核評價和監管機制。農發行作為政策性銀行，國家應建立有別于商業銀行的業務分類考核評價和監管制度。建議借鑒國際經驗，對政策性業務以盡職考核為主，主要考慮政策性目標實現情況、資金到位情況、服務質量及管理水平等，并建立健全政策性業務差別監管體系。自營性業務考核和監管可參考商業銀行的標準及辦法。

本文作者：丁振京工作單位：農發行總行研究室