分析綠色信貸政策機(jī)制完善

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當(dāng)前，我國面臨加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的重要任務(wù)。副總理在第七次全國環(huán)保大會上明確指出，要堅(jiān)持在發(fā)展中保護(hù)、在保護(hù)中發(fā)展，充分發(fā)揮環(huán)境保護(hù)對經(jīng)濟(jì)增長的優(yōu)化和保障作用、對經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的倒逼作用，要進(jìn)一步制定和實(shí)施有利于環(huán)境保護(hù)和節(jié)能減排的經(jīng)濟(jì)政策。綠色信貸是環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的重要組成部分，是推動企業(yè)節(jié)能減排、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變的重要力量。今后，應(yīng)在總結(jié)和分析“十一五”綠色信貸政策實(shí)施的經(jīng)驗(yàn)、問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善綠色信貸政策，充分發(fā)揮綠色信貸在服務(wù)節(jié)能減排、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長方式轉(zhuǎn)變、推進(jìn)綠色轉(zhuǎn)型等方面的重要作用。經(jīng)濟(jì)政策在環(huán)境保護(hù)中的作用日益顯現(xiàn)“十一五”時期，我國環(huán)境保護(hù)工作取得顯著成績。在經(jīng)濟(jì)繼續(xù)保持較快增長的情況下，主要污染物減排任務(wù)超額完成。2010年全國二氧化硫、化學(xué)需氧量排放總量比2005年分別下降14.29%和12.45%。污染治理設(shè)施快速發(fā)展，城市污染處理率由2005年的52%提高到72%,火電脫硫裝機(jī)比重從2005年的12%提高到82.6%。環(huán)境質(zhì)量有所改善。我國地表水國控?cái)嗝嫠|(zhì)優(yōu)于Ⅲ類的比重提高到51.9%，全國城市二氧化硫平均濃度下降26.3%。但是，我國環(huán)境狀況總體惡化的趨勢尚未得到根本遏制，環(huán)境矛盾凸顯，壓力繼續(xù)加大。2010年，我國地表水劣Ⅴ類水質(zhì)仍占到16.4%，國控重點(diǎn)湖庫中Ⅴ類及劣Ⅴ類所占比例分別為23.1%、38.5%。全國酸雨程度嚴(yán)重或較重的城市占21.6%，部分區(qū)域和城市大氣灰霾現(xiàn)象突出。30多年來，全國工業(yè)固體廢物增加約4倍，2010年已達(dá)到24.1億噸。

“十一五”期間，危險廢物產(chǎn)生量增加46.4%；城市生活垃圾產(chǎn)生量平均每年以10%的速度遞增，而無害化處理率僅為70％左右。水土流失面積占國土總面積的37.2%。污染正由城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移并有加速趨勢，部分地區(qū)生態(tài)損害嚴(yán)重，生態(tài)系統(tǒng)退化，生態(tài)環(huán)境比較脆弱。當(dāng)前我國環(huán)境形勢呈現(xiàn)出一個新的特點(diǎn)，即環(huán)境風(fēng)險上升、突發(fā)環(huán)境事件的數(shù)量居高不下，環(huán)境問題已成為威脅人體健康、公共安全和社會穩(wěn)定的重要因素之一。2009年，陜西鳳翔、湖南武岡、云南東川等地發(fā)生12起重金屬、類金屬污染事件，致使4035人血鉛超標(biāo)、182人鎘超標(biāo)，引發(fā)32起群體性事件。2011年云南曲靖發(fā)生劇毒工業(yè)廢料鉻渣非法傾倒案件，2012年初廣西柳江龍江河段發(fā)生重大鎘污染事件，給當(dāng)?shù)仫嬘盟踩⑥r(nóng)牧漁業(yè)生產(chǎn)和人體健康造成重大危害。另外，大中城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)引發(fā)的環(huán)境群體性事件也越來越多，包括交通、電力、垃圾焚燒廠等；大型現(xiàn)代工業(yè)企業(yè)由于安全生產(chǎn)事故引發(fā)的流域性、區(qū)域性的污染事件增多?！笆晃濉睍r期，國家更加重視充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)手段在環(huán)境保護(hù)中的作用，國務(wù)院的《關(guān)于貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作的意見》和《“十一五”節(jié)能減排綜合性工作方案》等文件，均對制定和實(shí)施有利于環(huán)境保護(hù)的經(jīng)濟(jì)政策、服務(wù)節(jié)能減排提出了明確要求。環(huán)保部門積極配合發(fā)改委、財(cái)政部、商務(wù)部、人民銀行和銀監(jiān)會等有關(guān)部門，推動出臺了綠色信貸、環(huán)境污染責(zé)任保險、燃煤機(jī)組脫硫電價、綠色稅收等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。通過有效運(yùn)用經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)污染減排和環(huán)境保護(hù)，推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和綠色轉(zhuǎn)型，取得積極成效。我國綠色信貸取得積極進(jìn)展綠色信貸是“十一五”期間我國實(shí)施的一項(xiàng)重要的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，在引導(dǎo)資金流向節(jié)能減排、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面發(fā)揮了重要作用。它包括兩方面核心內(nèi)容：一是利用優(yōu)惠的信貸政策和手段支持環(huán)保、節(jié)能項(xiàng)目或企業(yè)；二是對違反環(huán)保和節(jié)能等相關(guān)法律法規(guī)的項(xiàng)目或企業(yè)采取停貸、緩貸甚至收回貸款等信貸處罰措施。我國綠色信貸的發(fā)展歷程起步階段（1995～2005年）：綠色信貸的理念開始在一些政策中得以體現(xiàn)。1995年，中國人民銀行下發(fā)了《關(guān)于貫徹信貸政策與加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)工作有關(guān)問題的通知》，要求金融管理部門在信貸工作中注重對自然資源和環(huán)境的保護(hù)。2004年，發(fā)改委、人民銀行、銀監(jiān)會聯(lián)合了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)政策和信貸政策協(xié)調(diào)配合控制信貸風(fēng)險有關(guān)問題的通知》。2005年，人民銀行與原國家環(huán)?？偩纸⒘谁h(huán)境執(zhí)法信息納入征信管理系統(tǒng)的合作機(jī)制。但是由于當(dāng)時環(huán)保部門和銀行業(yè)對綠色信貸政策的需求不足，缺乏促進(jìn)政策執(zhí)行的內(nèi)在動力，加之約束機(jī)制不強(qiáng)、信息溝通不暢等不利因素的影響，早期的綠色信貸政策的實(shí)施效果并不理想。穩(wěn)步推進(jìn)階段（2006～2008年）：綠色信貸政策得到穩(wěn)步發(fā)展，環(huán)保和金融部門建立了信息交流共享機(jī)制。2006年以來，原國家環(huán)?？偩趾豌y監(jiān)會、人民銀行等部門共同開展了綠色信貸的政策調(diào)研。2007年，環(huán)保部、人民銀行和銀監(jiān)會聯(lián)合了《關(guān)于落實(shí)環(huán)保政策法規(guī)防范信貸風(fēng)險的意見》，綠色信貸政策在全國全面正式啟動。隨后有關(guān)部門又出臺了一系列進(jìn)一步完善綠色信貸的政策性文件。

較快發(fā)展階段（2009年以來）：綠色信貸政策在我國取得了較快發(fā)展。金融部門越來越重視環(huán)保在信貸中的重要作用，了一系列文件（見表1），對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提出了開展綠色信貸，促進(jìn)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)的明確要求。今年2月，中國銀監(jiān)會印發(fā)《綠色信貸指引（銀監(jiān)發(fā)[2012]4號）》,對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施綠色信貸作出了具體的規(guī)范要求。在信息溝通與共享方面，2008年初，銀監(jiān)會和環(huán)保部簽署環(huán)境信息交流與共享協(xié)議；2009年，環(huán)保部和人民銀行共同《關(guān)于全面落實(shí)信貸政策進(jìn)一步完善信息共享工作的通知》，明確了信息交換的范圍、時限和方式等。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前已有4萬多條企業(yè)環(huán)境違法信息和7000多條項(xiàng)目環(huán)評審批、竣工驗(yàn)收、強(qiáng)制清潔審核等信息納入人民銀行征信系統(tǒng)，1.3萬條企業(yè)環(huán)境違法信息被銀監(jiān)會轉(zhuǎn)發(fā)商業(yè)銀行。商業(yè)銀行將環(huán)境信息作為信貸審批、貸后監(jiān)管的重要依據(jù)，從源頭切斷了一大批污染企業(yè)的資金鏈條。以嚴(yán)格信貸管理支持環(huán)境保護(hù)、以嚴(yán)格環(huán)保監(jiān)管防范信貸風(fēng)險的良好機(jī)制正在形成。

地方積極開展綠色信貸試點(diǎn)地方積極開展信貸試點(diǎn)，結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，開展了創(chuàng)新性的嘗試。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，已經(jīng)有20多個省份和城市（福建、山西、江蘇、浙江、河南、河北、江西、遼寧、黑龍江、四川、陜西、青海、廣東、遼寧、北京、重慶、深圳、沈陽、寧波和西安）的環(huán)保部門與所在地的銀行部門，聯(lián)合出臺了有關(guān)綠色信貸的實(shí)施方案和具體細(xì)則。一些地方政府將企業(yè)環(huán)境行為表現(xiàn)評價結(jié)果與實(shí)施綠色信貸政策相結(jié)合，創(chuàng)新綠色信貸政策。如從2009年起，江蘇省、上海市、浙江省三省市聯(lián)合對長江角洲區(qū)域內(nèi)的企業(yè)，按照其環(huán)境行為表現(xiàn)，分為5個等級，并將評價結(jié)果及時通報金融管理部門，引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)對上述企業(yè)實(shí)施“區(qū)別對待、有保有壓”政策。2010年，廣東省環(huán)保廳印發(fā)了《廣東省環(huán)境保護(hù)廳重點(diǎn)污染源環(huán)境保護(hù)信用管理辦法》，對各排污單位開展環(huán)境信用狀況評價，并將評價結(jié)果抄送給廣東省金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)，作為其貸款決策的重要依據(jù)。也有一些地方政府實(shí)施綠色信貸效果評價，考評銀行綠色信貸績效。如河北省和山西省相繼頒布了綠色信貸效果評價方法，對銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行環(huán)保信貸政策的情況開展考核評價，考核結(jié)果作為銀行評優(yōu)重要依據(jù)。

銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開展綠色信貸取得初步成效近年來，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以綠色信貸為抓手，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品，調(diào)整信貸結(jié)構(gòu)，積極支持節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)，取得了初步成效。許多銀行將支持節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)作為自身經(jīng)營戰(zhàn)略的重要組成部分，建立了有效的綠色信貸促進(jìn)機(jī)制和較為完善的環(huán)境、社會風(fēng)險管理制度。一些銀行已制定了相應(yīng)的綠色信貸政策和實(shí)施辦法，從操作層面上落實(shí)國家綠色信貸政策，逐步減少或退出“兩高一?！焙吐浜螽a(chǎn)能的信貸投放，逐步增加對節(jié)能環(huán)保項(xiàng)目的支持。據(jù)銀監(jiān)會統(tǒng)計(jì)，截至2011年年底，僅國家開發(fā)銀行、工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設(shè)銀行和交通銀行等6家銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的有關(guān)節(jié)能減排和環(huán)境保護(hù)的相關(guān)貸款余額已達(dá)1.9萬億元。全國19家主要銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、水泥制造業(yè)、煉焦業(yè)和印染業(yè)等“兩高一剩”行業(yè)貸款增速比全部貸款平均增速低3.3個百分點(diǎn)。深入開展綠色信貸面臨的主要問題綠色信貸政策體系尚不完善。因行業(yè)、區(qū)域不同，執(zhí)行綠色信貸政策應(yīng)遵循的環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范均有不同，但現(xiàn)有的綠色信貸政策多為綜合性、原則性的要求，缺少具體的綠色信貸指導(dǎo)目錄、環(huán)境風(fēng)險評級標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)環(huán)?？冃гu價指南等技術(shù)性政策，銀行難以制定有效的信貸實(shí)施細(xì)則，降低了綠色信貸政策的可操作性。地方保護(hù)主義阻礙了綠色信貸的有效實(shí)施。通過調(diào)研了解到，最近一些地方出現(xiàn)了提供的企業(yè)環(huán)境信息數(shù)量下降、不及時提供等情況。原因在于一些地方政府出于片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的，限制環(huán)保部門將相關(guān)環(huán)境信息提供給銀行機(jī)構(gòu)。

地方保護(hù)主義在一些地方已經(jīng)成為綠色信貸政策有效實(shí)施的重要障礙。環(huán)保部門與金融部門的有效溝通機(jī)制還有待完善。從目前來看，環(huán)保部門自身的環(huán)境信息交流體系還不完善，向銀行提供的環(huán)境信息不完整或沒有及時更新，而不完善或者未及時更新的環(huán)境信息，有可能使銀行對企業(yè)的環(huán)境行為出現(xiàn)判斷失誤，從而影響其作出正確的信貸決策。綠色信貸的執(zhí)行能力不足。環(huán)保部門和銀行業(yè)在綠色信貸政策執(zhí)行方面的能力不足，也制約了綠色信貸的貫徹落實(shí)。主要表現(xiàn)在：環(huán)境金融風(fēng)險評估能力不足，缺乏專業(yè)人員和社會中介力量；綠色信貸的信息收集和處理能力不足，信息對接和及時交換等方面存在障礙；人力資源和管理能力缺乏，不能為執(zhí)行綠色信貸政策提供有效支持。完善我國綠色信貸政策的建議抓緊制定配套的實(shí)施規(guī)范，提高綠色信貸政策的可操作性。目前，需要抓緊制定與綠色信貸政策配套的具體的、具有可操作性的規(guī)范，便于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)判斷貸款企業(yè)或者項(xiàng)目的環(huán)境風(fēng)險。建議：進(jìn)一步推進(jìn)環(huán)保與銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)合作，建立一套基于環(huán)保要求的產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄，制定操作性強(qiáng)的綠色信貸的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，特別是重點(diǎn)行業(yè)的綠色信貸指南和標(biāo)準(zhǔn)；借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)自身也需要在環(huán)保部門的協(xié)助下，構(gòu)建一套完整的企業(yè)或者項(xiàng)目環(huán)境風(fēng)險評估體系。建立完善的信息溝通機(jī)制。綠色信貸政策實(shí)施的基礎(chǔ)是獲取企業(yè)環(huán)境行為表現(xiàn)信息。這首先要求環(huán)保部門要建立完善的環(huán)境信息庫，進(jìn)一步健全企業(yè)環(huán)境行為評價和信息公開制度。其次，搭建環(huán)保部門與金融監(jiān)管部門和銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)間的信息溝通平臺，建立部門間有效的環(huán)境信息共享機(jī)制，保證銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)實(shí)時獲取企業(yè)環(huán)境表現(xiàn)信息，供其作出是否發(fā)放貸款的決策。今后可以結(jié)合社會信用體系建設(shè)要求，逐步構(gòu)建一個統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化分類、動態(tài)管理的數(shù)據(jù)中樞，以及時向環(huán)境保護(hù)部門和相關(guān)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)提供數(shù)據(jù)與決策支持信息，并能夠與其他行業(yè)相關(guān)數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)進(jìn)行關(guān)聯(lián)。加大信息公開力度。

借助社會力量來監(jiān)督環(huán)保部門和銀行業(yè)綠色信貸有關(guān)工作的落實(shí)。通過落實(shí)《環(huán)境信息公開辦法（試行）》，約束地方保護(hù)主義。該辦法明確規(guī)定，環(huán)保部門應(yīng)公開超標(biāo)超總量的污染嚴(yán)重企業(yè)名單、發(fā)生重大、特大環(huán)境污染事故的企業(yè)名單等信息。這些規(guī)定實(shí)質(zhì)上已經(jīng)為破除地方保護(hù)主義提供了法規(guī)依據(jù)。落實(shí)這些規(guī)定，也將為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)等市場主體充分了解相關(guān)企業(yè)的環(huán)境風(fēng)險提供了條件。同時，銀行業(yè)也需要建立更加透明的信息披露機(jī)制，按照規(guī)范要求年報、企業(yè)社會責(zé)任報告，自覺接受公眾對其實(shí)施綠色信貸政策的監(jiān)督。推動建立銀行綠色評級制度。研究推出銀行綠色評級指標(biāo)體系，將銀行實(shí)施綠色信貸成效與銀行工作人員履職評價、機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入、業(yè)務(wù)發(fā)展相掛鉤，建立和完善銀行業(yè)實(shí)施綠色信貸政策的激勵制度。

加強(qiáng)環(huán)保部門與銀行業(yè)能力建設(shè)。針對環(huán)保部門和銀行業(yè)執(zhí)行綠色信貸能力不足的問題，要重點(diǎn)加強(qiáng)相關(guān)部門的能力建設(shè)，主要包括綠色信貸政策和技術(shù)方法的培訓(xùn)，指導(dǎo)地方制定地方性的綠色信貸政策、開展綠色信貸信息系統(tǒng)建設(shè)，組建專業(yè)隊(duì)伍和人員等方面。目前，環(huán)保部、銀監(jiān)會正在積極推動綠色信貸的相關(guān)政策技術(shù)培訓(xùn)工作。