理論新思路政策新框架論文

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黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》（以下簡稱《決定》），是在我國社會主義市場經濟體制基本內涵和框架下，根據10年改革發展所出現的新情況和新問題，結合當今時展的新特征和新趨勢，本著進一步深化經濟體制改革和完善社會主義市場經濟體制這一根本目的，提出了由初步建立社會主義市場經濟框架到完善社會主義市場經濟體制，進而形成了我國經濟體制改革攻堅階段的綱領性文件。《決定》不僅在重大理論認識上有突破性進展，而且在指導實踐上有很強的操作性。高瞻遠矚、全面深刻、務實創新以及政策突破是《決定》的四大突出特點。《決定》也為金融體制改革提出理論新思路和政策新框架。

1、第一次提出“堅持以人為本，樹立全面、協調、可持續的發展觀”——為我國經濟發展進入新時期后中央銀行的宏觀調控指明了方向

改革開放以來，我國經濟高速增長，經濟建設和社會發展在滿足人民物質生活需要方面的努力已得到長足發展，但在滿足人民對文化教育、醫療衛生、生態環境等方面的需求上還遠遠不夠。另外，在經濟高速增長同時，經濟發展不平衡的矛盾日益尖銳，特別是城鄉之間、東西部之間的差距日益擴大；經濟增長與社會發展以及資源環境保護之間不協調的問題也越來越突出。這使人們進一步認識到：經濟增長只是標志社會進步的一個方面，而不是全部；經濟增長不能完全代表，也不能代替經濟發展；全面、協調、可持續的科學發展才是正確的衡量標準。

經過25年的改革開放實踐，我國已經有必要和有條件在以經濟建設為中心的同時，把全面、協調、可持續發展提到更重要的位置。在執行金融宏觀調控職能時，中央銀行必須把這一新的科學發展觀作為實施職能的出發點和制定政策的歸宿點，即作為發揮央行宏觀調控藝術的靈魂。

目前我國經濟增長速度居世界前列，這一成績的取得與中央銀行實行有效和穩健的貨幣政策和實施適當的宏觀調控是分不開的。近年來，我國商業銀行信貸結構發生較大變化，由過去只向企業提供生產性信貸轉向個人消費性信貸，且自1998年以來個人住房消費信貸增長速度高于企業住房開發貸款增長，信貸增長在支持投資和消費上發揮了重大作用。但我國投入產出比較低，每年投入的資金占GDP的40％；產品供給短缺問題已基本消除，但產業結構不盡合理，第三產業占比較低；高新技術產業發展較快，但技術創新能力較弱；經濟增長速度較快，但個人收入增長緩慢，收入分配不合理的矛盾嚴重等等，這一系列問題的存在也需要貨幣政策發揮有效的調控作用。我國已經走過了“發展經濟，保障供給”的初級發展階段，物質供應比較充裕，現在應該是“發展經濟，發展社會”，即促進社會進步和實現人的全面發展。這次《決定》突出強調，今后的發展不能僅僅是經濟增長，而應該是在經濟發展的基礎上促進社會和人的全面發展。

同時原來制定的許多相關法律也要與時俱進，圍繞這一中心作相應的修改，例如修改《中國人民銀行法》，將貨幣政策的最終目標由“保持人民幣幣值穩定，并以此促進經濟增長”改為“以此促進經濟發展”。

2、第一次提出“切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來”——為中央銀行搞好金融服務提供了指導思想

我國政府職能轉變是市場經濟發展的需要，政府要從生產的管理者轉變為經濟運行的服務者，從投融資主體和審批者轉向公共產品的提供者和良好投資環境的維護者。作為政府重要部門的中央銀行擔當了經理國庫、維護支付清算系統正常運行、發行人民幣和管理人民幣流通等多項金融服務職能，實際也是多種公共服務的提供者。根據《決定》關于將政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來的要求，這一新的理念也同樣意味著央行要提高認識，從立足于為市場主體提供良好的服務和創造良好的發展環境這一角度，建立有效的金融服務體系，提高金融服務水平。將宏觀調控和金融服務結合起來，寓調控于服務之中，通過金融服務熟悉市場、了解需要、收集信息、前瞻分析、觀察貨幣運行動向、傳遞央行宏觀調控意圖；通過為市場主體創造良好的發展環境來疏通貨幣政策傳導渠道，幫助理順銀企關系。

3、第一次提出“改進中央銀行的金融調控，……維護金融運行和金融市場的整體穩定，防范系統性風險”——為中央銀行確立了職能定位

這是在新的發展了的市場經濟格局下對中央銀行職能進行的重新界定和規范。

首先，中央銀行要進一步健全金融調控機制，提高宏觀金融調控水平，要完善經濟金融運行機制，健全經濟金融運行趨勢和監測指標體系，準確判斷預測經濟金融形勢，及時采取預調和微調措施，增強貨幣政策的前瞻性和科學性。穩步推進利率市場化，充分發揮利率機制的調控作用。完善人民幣匯率形成機制，增強匯率杠桿對經濟的調節作用。建立健全金融市場體系，完善貨幣政策傳導機制。建立健全中央銀行與某些部門的合作機制，提高貨幣政策調控效率。

其次，自從部分銀行監管職能從人民銀行分離以后，過去中央銀行所履行的有關貨幣政策、金融監管、金融服務方面的三大職能是否已經削減為執行貨幣政策和提供金融服務這二項職能，這一直是社會各界關注的問題。《決定》明確指出中央銀行的金融調控職能還包括維護金融運行和金融市場的整體穩定，就意味著中央銀行還應該履行金融監管職責。這是因為我國經濟運行不僅要面對經濟轉軌中積累的金融風險和歷史包袱，而且要面對在深化市場改革和擴大開放中金融新出現的風險，央行防范和化解金融風險的任務顯得更加艱巨。但是這種金融監管職責已不同于過去對銀行業的具體業務的監管，而是對涉及銀行業、證券業、保險業在內的整個金融業發展和穩定的重大問題進行監控，以防范系統性風險，維護其整體穩定，促進其協調發展。央行作為法定支付手段的唯一提供者和支付清算體系的監護者，應擔當維護金融市場運行和金融體系穩定的角色，成為防范整體金融風險的“Watchdog”——看門人。這就要求中央銀行要研究銀行、證券和保險三業的協調發展問題；研究我國金融業改革發展規則；研究和實施防范和化解系統性金融風險的政策措施；研究和運用中央銀行最終支付手段在必要時解決金融機構退出和相應的資產管理問題等。例如對金融業整體風險、金融控股公司及交叉性金融工具的風險進行監測評估；加強對貨幣市場、外匯市場和黃金市場的監管，密切關注貨幣市場、外匯市場、資本市場、保險市場、房地產市場之間的相互影響，防范跨市場風險；加強與外匯管理相配套政策的研究與制定工作，防范國際流動資本的沖擊，以提高我國金融業的整體競爭力，維護國家經濟金融利益，按照世界貿易組織的承諾，盡快實現我國金融業國際化、市場化、規范化的發展。

總之，央行在履行其宏觀調控職能、維護金融穩定的義務時需要進行寬領域掃描，探索維護金融穩定的新手段，研究中央銀行提供社會金融服務的新措施。

4、第一次提出“健全金融風險監控、預警和處置機制，依法嚴格實行市場退出制度”——為全社會建造了一個金融安全網

一個金融企業沒有生死的考驗就不會有穩健經營。近年來，我們一直注重加強金融監管，不僅建立銀監會、證監會、保監會三大金融監管機構，而且強調建立金融企業的內控機制，嚴格要求商業銀行要有4％的核心資本和8％資本充足率，同時注重發揮行業協會和其他社會組織的外部監督功能。但長期以來，我國一直沒有建立嚴格的市場退出制度，許多問題企業壞而不死，或僵而不死，這不僅積累了大量的金融問題，而且沒有充分體現優勝劣汰的市場競爭原則。

《決定》提出健全金融風險監控、預警和處置機制，依法嚴格實行市場退出制度，是進一步強調要全過程地監管金融風險，即密切監控金融企業的合理運營，在問題可能發生之前預警，在問題出現后進行及時而有效的處置，使問題嚴重的金融企業依法退出市場。只有嚴格的金融監管才能保障金融運行的安全有效；只有嚴格實行市場退出制度，才能防止個別金融風險蔓延成系統性金融風險，才能促使存在的金融企業成為符合“資本充足、內控嚴密、營運安全、服務良好、效率良好”五項標準的合格企業。

5、第一次提出“建立健全銀行、證券、保險監管機構之間以及同中央銀行、財政部門的協調機制，提高金融監管水平”——為我國金融監管體系建立了政策協調框架

盡管國際上混業經營已成為趨勢，但我國仍然實行分業經營、分業監管的管理體制。迄今為止已經建立起銀監會、證監會、保監會三足鼎立的分業監管模式，這有助于對銀行業、證券業、保險業進行專門性監管，但在分工基礎上的合作也是必不可少的，而且隨著金融產品的創新和金融機構的多元化經營的發展，一些跨行業的金融產品和金融業務以及金融機構不斷出現，綜合化趨勢越來越明顯。建立三大監管部門的合作協調機制，對防止金融監管空白出現和減少重復監管很有必要。同時鑒于中央銀行擔當維護金融整體安全的職能和財政手段也是維護金融安全的有效途徑，故中國金融監管模式準確地說不是“三會監管模式”而是“三會一行一部的監管模式”。同時也是三個層次的宏觀金融監管體系，即三個監管委員會負責具體監管事務；中央銀行負責維護金融運行和金融市場的整體穩定；財政部作為國有資產出資人和金融財務規則的制定者，也對宏觀經濟金融的平穩運行和金融事業單位的合規經營負有一定的監管職責。

6、第一次提出“商業銀行和證券公司、保險公司、信托投資公司等要成為資本充足、內控嚴密、運營安全、服務和效益良好的現代金融企業”——為我國確立現代金融制度奠定了微觀基礎

我國深化金融體制改革的第一個要求就是金融企業也符合五個標準：資本充足、內控嚴密、運營安全、服務良好、效益良好。這是第一次全面而又準確地概述現代金融企業的內涵，這也反映了人們對金融企業的認識又一次深入和提高，其中資本充足是前提，內控嚴密是保障，運營安全是要求，服務良好是職責，效益良好是目的。現代金融企業的五個標準也是現代企業制度在金融業的具體化。過去，在強調“效益性、流動性、安全性”三大原則的基礎上，以建立“自主經營、自擔風險、自負盈虧、自我約束”為金融企業經營的基本要求，而“資本充足、內控嚴密、運營安全”是對“自擔風險、自我約束”兩大要求的更進一步深化和更具體的闡述；“服務良好和效益良好”又是“自主經營和自負盈虧”兩大要求的最好體現和最終結果。

7、第一次提出“鼓勵社會資金參與中小金融機構的重組改造。在加強監管和保持資本金充足的前提下，穩步發展各種所有制金融企業”——為重組改造中小金融機構開拓渠道

這次《決定》有一個重大的理論突破是，提出放寬非公有制經濟市場準入，使其與其他企業享受同等待遇的觀點和政策。這一精神對金融體制改革的指導就體現在“鼓勵社會資金參與中小金融機構的重組改造，在加強監管和保持資本金充足的前提下，穩步發展各種所有制金融企業”這一要求上。這就為調動全社會的資金力量以重組、改造、升級中小金融機構開拓了渠道。

改革開放以來，我國金融行業一直堅持對外開放，不僅吸引了大量的外資參與經濟建設，而且也允許外資金融機構在華設立分支機構。但金融業對內開放的步伐遠不如對外開放的步子大，而允許社會資本進入金融業，將發揮民營資本產權明晰的優勢，更快地建立起市場經濟運作方式，更好地將社會資金吸納到金融領域，使金融業在輸入新鮮血液的同時，增添新的活力。我認為在這里，社會資本包括范圍較廣，它泛指帶有明顯的社會屬性的資本，這包括民間資本。

《決定》也強調“在加強監管和保持資本金充足的前提下，穩步發展各種所有制金融企業”。這進一步說明對社會資本進入金融業的認識有進一步提高。因為金融業不能僅僅作為一個產業而簡單地等同于其他行業，金融是現代經濟的核心，金融業是經營金融風險的特殊行業。長期以來民營資本是否能進入金融業這一問題，一直沒有一個明確的定論，其關鍵并不在于是否允許民營資本進入金融業，而是在于不同所有制資金介入是否更有利于辦好金融，提高融資效益。上世紀80年代，很多城市和農村信用社都吸納了民營資本進入，城市商業銀行也有各種社會資金介入，但由于沒有一個行之有效的管理和運作機制，出現了一系列嚴重問題，最后不得不由政府出面進行清算、關閉和處置。世界上市場經濟國家基本都允許私人資本介入銀行，有許多大銀行由資本家掌控，但都是遵遁現代企業制度進行規范運作，并沒有作為私人錢莊。但過去我們社會資本進入金融業更多的是為了圈錢，導致大量存款流入私人錢袋，大量不良資產積累，許多遺留問題至今尚未解決。故《決定》為當前發展各種所有制金融企業提出了3個前提“加強監管”、“保持資本金充足”、“穩步發展”。

《決定》還鼓勵社會資本參與中小金融機構的重組改造。因為鑒于目前社會資本的來源和現有的管理水平，社會資本應從參與中小金融機構重組改造中積累管理經驗和提高控制風險的能力，為今后參與更大規模的金融間的購并和重組打下基礎。

8、第一次明確提出“積極推進資本市場的改革開放和穩定發展，擴大直接融資。建立多層次資本市場體系，完善資本市場結構，豐富資本市場產品。……建立統一互聯的證券市場”——為建立結構完備的、功能齊全的、調控有效的中國金融體系勾畫了藍圖

我國要建立社會主義市場經濟，沒有一個結構完備的、功能齊全的、調控有效的金融體系是難以實現的。但目前我國金融體系主要依賴于間接融資，這種間接融資壟斷資金配置的格局，不僅造成了企業對銀行信貸的高度依賴，而且使融資風險幾乎全部集中于銀行。擴大直接融資一直是我國追求的目標，但近年來直接融資比例不僅沒有擴大反而有所下降，其原因是多方面的，如股市低迷、債券市場發展滯后、其他融資方式運用不足，這其中有市場運行的影響，也有體制性的障礙，企業債券法規在修改長達2年的時間后還未出臺，債券市場仍處于行政部門個案審批和只允許個別大企業發展階段。而擴大直接融資不僅能為企業增加更廣闊的融資渠道，能更好地滿足社會需要，更能減輕商業銀行的信貸壓力，為全社會建立起有效的風險分散機制，還能為商業銀行開拓更廣闊的發展道路，使商業銀行騰出手來將金融中介業務做細做活。

建立多層次資本市場是中國金融發展的必然選擇。中國經濟規模龐大和層次多元化決定了企業融資不能僅僅靠一個主板市場就能解決所有直接融資需求，還應該有適應不同需要的其他資本市場如創業板市場。只有完善多層次和多形式的資本交易，才能完善資本市場結構；豐富資本市場產品，才能為高科技企業融資提供新市場，才能使中小企業融資難在擴大直接融資的基礎上，獲得有效解決。

建立統一互聯的證券市場是解決目前債券市場分割獨立和發展不平衡的最終辦法。我國分別設立銀行間債券市場和交易所債券市場在金融體制改革之初負有特殊的功能和作用，但在金融發展的今天，整個金融體系已建立起風險防范機制和有基本的風險防范意識及能力，更需要有一個統一互聯的證券市場來加大資金流動和提高資金效率。而且統一互聯的債券市場能形成由市場決定的債券利率，這種債券利率能為中國利率市場化提供依據，能為中央銀行確立基準利率提供參照物。統一互聯的證券市場的建立也有助于貨幣政策傳導渠道的暢通。

9、第一次完整提出“建立健全社會信用體系。形成以道德為支撐、產權為基礎、法律為保障的社會信用制度”——為全社會經濟金融運行奠定信用基石

我國金融改革之所以艱難而曲折，其中一個重要的原因是，金融體制改革并不僅限于金融業內部各種關系的調整或重構，而是一場涉及到全社會的改革。信用是金融賴以生存的基礎，金融源于信用，信用促進金融。但長期以來，個人缺乏信用觀念，企業缺乏信用約束，社會缺乏信用制度，借債不還的賴賬現象屢見不鮮，銀行信貸資金幾乎成了“公共產品”——占有而不付成本。這不僅導致信貸資金低效運行，扭曲了債權債務關系，而且破壞了基本道德準則，傷害了守法者的利益。沒有良好的社會信用體系就不可能實行最起碼的市場經濟基本規則。《決定》強調建立以“道德為支撐，產權為基礎，法律為保障”的社會信用制度，即是以道德、產權、法律三大支柱來建立健全社會信用體系，這是規范市場經濟秩序的治本之策，也是有效地發揮市場經濟作用的關鍵之舉。

10、第一次明確提出“進一步確立企業的投資主體地位，……國家只審批關系經濟安全、影響環境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資項目及限制類項目，其他項目由審批制改為備案制”——為投融資體制改革確立了可操作的基本原則

這是在投融資體制上又一次重大的改革，也將是影響最廣泛的一次改革。因為多年來，在投資領域，政府干預的色彩較濃，政府干預不僅表現在對投資項目的審批和管理上，而且政府主導性項目投資占比也較高，這不僅影響了企業作為市場主體地位的確立，直接侵蝕了企業的投資決策自主權；而且繁雜的審批程序和環節，產生了巨大的尋租機會；同時助長了行政領導直接決策的“首長工程”和“樣板工程”的產生；擾亂了市場經濟運作規則，降低了投資效率，導致低效率的投資和重復建設問題不斷出現。

這次《決定》明確提出“進一步確立企業的投資主體地位，……國家只審批關系經濟安全、影響環境資源、涉及整體布局的重大項目和政府投資項目及限制類項目，其他項目由審批制改為備案制。”這進一步理順了政府和企業在投融資領域的關系，明確規定企業是投資主體的地位。同時，也真正體現了在政府宏觀調控過程中“有所為而有所不為”的精神，使政府在投資領域的宏觀調控作用體現在指導產業結構調整、建立健全市場調節機制、為投融資雙方提供良好的宏觀環境等方面。

政府在投融資領域的地位重新確立的同時，也要求金融機構對投融資項目的風險收益的識別和判斷能力進一步提高。政府不再是企業投融資項目的幕后擔保者，企業決策自主，風險自擔。金融行業不僅要通過大力發展金融市場和金融產品，為企業提供多種投融資渠道，而且要加強金融風險的控制與處置。