小額信貸機構監管研究論文

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內容提要：近年來，隨著小額信貸機構在扶貧、支持中小企業發展、解決就業等方面的重要作用日益顯現，小額信貸機構資金來源多樣化和規模擴大，小額信貸機構的監管問題逐步浮出水面。世界各國對小額信貸機構的監管政策設計多是鼓勵性的，以便金融機構擴大加強小額信貸服務的廣度和深度。與此同時，對小額信貸業務的監管又須堅持審慎原則，以確保這類針對特定人群的金融服務可持續發展。針對我國小額信貸業務的最新發展情況和法律政策困境，當局還應繼續健全小額信貸機構的外部監督機制，適當擴大合格抵押物的范圍，完善對聯保、擔保公司的法律規范。

關鍵詞：小額信貸監管中小企業

小額信貸是指向低收入人群提供的、額度較小、以反貧困促發展為基本宗旨的信貸服務。小額信貸可以由商業銀行、信用合作組織等正規金融機構提供，也可由專業的小額信貸機構提供。不同于傳統意義的銀行，小額信貸機構一般不吸收公眾存款，而通過私募的方式獲得信貸資金，向無法通過正規金融渠道融資的人群提供金融服務。按照經營目標的不同，小額信貸機構分為商業性和福利性兩大類。商業性機構信貸業務遵循商業原則，以營利為目的；福利性機構多以扶貧為主要目標，但為了保證扶貧活動的可持續性和擴大業務覆蓋范圍，福利性機構利息收入必須能夠覆蓋交易成本和風險成本。因此，兩類機構都會要求較高而非較低的利率，并通過一系列工具和制度創新保證貸款的安全性和盈利性。

國外經驗表明，如果沒有相對完善的內部管理機制，小額信貸機構風險比商業銀行更高。一是小額信貸機構資產組合的穩定性較傳統銀行差，短期內資產質量可能出現明顯惡化。小額信貸通常是沒有擔保或未足額擔保的，借款人償還貸款的動力是希望繼續從這類機構中獲得貸款，如果某一借款人發現其余借款人無法償還的情況，自己即使還款也可能無法再次獲得貸款，其還款動力也會減退、進而調整自身的還款決策，這種情緒會迅速影響其他借款人。二是小額信貸機構單位貸款成本較傳統銀行高，如出現同樣金額的貸款損失，小額信貸機構的資本水平下降得更快。三是小額信貸的發展歷史較短，經營者和監管當局缺乏控制小額信貸風險的經驗。

近年來，隨著小額信貸機構在扶貧、支持中小企業發展、解決就業等方面的重要作用日益顯現，以及小額信貸機構資金來源多樣化和規模擴大，小額信貸機構的監管問題逐步浮出水面。一些國家已經建立相對完善的小額信貸機構監管組織體系和制度安排。

一、國外小額信貸機構監管的做法

1、小額信貸機構監管歸屬權的確立

雖然小額信貸機構的客戶數量很多、資產分布范圍極廣，但其資產總量較小，很少能夠對一國或地區的金融體系穩健性產生影響，因此對小額信貸機構實施監管的目標主要是保護資金提供者的利益。因此，對小額信貸機構的監管模式因資金來源不同而異。（1）對于資金全部來源于個人投資或機構捐贈的小額信貸機構，由出資人、捐贈方委托的第三方負責監督，一般情況下政府不直接進行監管，但可通過銀行監管部門了解此類機構的業務規模，通過司法部門懲治金融犯罪。（2）資金全部來源于內部成員的互助型機構，由銀行監管當局負責，并適用于相對簡化的審慎監管框架，如通過設定并監控業務范圍、限制貸款期限、設立利率上限等控制風險。（3）資金主要來源于公眾存款的機構，納入銀行監管框架。

2、對小額信貸機構的審慎監管

各國對吸收公眾存款的小額信貸機構都建立了相對健全的審慎監管框架，并在設立審慎監管指標時，采用了較嚴的標準。

（1）注冊資金。注冊資金是一道“最低門檻”，由監管當局根據市場中金融中介的經濟規模設定，無法滿足最低要求的機構，也難以支撐作為金融中介所需的基礎設施。實際上，注冊資金要求成了進入審慎監管框架的配比參數，該指標越低，進入審慎監管框架的機構越多，競爭就越激烈，監管當局的監管負擔也越重。

（2）資本充足率。各國監管當局對小額信貸機構的資本充足率要求較傳統銀行更嚴，普遍高于1988年資本協議確立的8%的最低資本要求，一般在10%-20%之間。

（3）資產分類及貸款損失準備金計提。許多國家將逾期天數作為小額貸款分類的主要標準，玻利維亞將貸款重組的次數也作為分類因素，即使貸款沒有出現逾期，每重組一次風險級數升高一級。監管當局通常要求小額信貸機構按照貸款總量的一定比例提取一般準備，同時根據貸款的逾期天數提取專項準備；一些國家（如烏干達、玻利維亞）對重組貸款的準備金制度要嚴于正常貸款。由于小額貸款主要采用分期還款的模式，逾期的次數較逾期天數更能反映貸款的違約風險，印度尼西亞的準備金要求與逾期次數掛鉤。

（4）風險集中度。雖然小額信貸機構的貸款不會過分集中于少數幾個大的客戶，但由于貸款對象的特殊性，小額信貸機構貸款的區域、行業集中度很高，客戶同質性非常突出。因此風險集中度是監管當局關注的重要審慎指標。監管當局一般通過限制單筆貸款、對單個客戶的貸款規模控制貸款集中風險。

（5）內部人借貸。小額信貸機構由于其公司治理相對薄弱，內部人交易問題有可能更甚于傳統大銀行。對內部人借貸的處理方式可大體分為兩類：一是嚴格限制內部人借貸，如玻利維亞、尼泊爾、洪都拉斯等國。二是控制內部借貸的總量，如吉爾吉斯規定每筆內部借貸須經董事會批準；加納、烏干達規定內部借貸總量不超過小額信貸機構資本的10%，并將雇員融資總額與其年薪掛鉤。

（6）備付金和流動性要求。監管當局要求小額信貸機構逐年提取一定比例的利潤，建立內部備付基金以應付流動性支付，基金只能投資于流動性資產。如尼泊爾監管當局要求有限牌照的合作金融組織每年提取利潤的25%、開發銀行每年提取利潤的20%用于積累備付基金，直至基金總額達到實收資本的2倍后積累比例可降至10%。

3、對小額信貸機構的非審慎限制

非審慎限制本質上是為小額信貸機構設計行為準則，包括對小額信貸機構的信貸業務準入、保護客戶、防止欺詐和金融犯罪、明確利率政策，厘清稅務和會計問題等。

（1）信貸業務準入。各國對從事小額信貸活動的許可形式可分為三類：第一類沒有特定的準入要求，即任何非政府組織或實體無需申請特許牌照，都可以從事信貸業務。第二類有選擇的準入管理，如機構開展信貸業務但不吸收公眾存款，只須獲得監管當局頒發的證書。第三類作為特許牌照管理，即只有獲得監管當局經營許可的機構才能從事信貸業務。

（2）客戶保護。貸款的固定成本使得小額信貸的實際價格通常要高于傳統信貸產品。小額信貸機構為避免高利率可能帶來的負面影響，通常只對外公布一個較低的小額信貸利率，但同時規定對一定規模以下的貸款收取額外費用，混淆了貸款的實際成本。一些國家從保護客戶的角度出發，要求小額信貸機構公布真實的貸款成本。

（3）防止欺詐和金融犯罪，特別是反洗錢。在這方面，小額信貸機構適用于與傳統銀行同樣的法律法規，但不一定要由負責銀行審慎監管的部門執行。

（4）設立利率上限。一些國家為保護低收入群體，對小額貸款利率設立了上限。但設定利率上限的做法應謹慎采用。如設限太高，沒有實際意義；如設限太低，專業小額信貸機構可能會因為貸款收益無法覆蓋成本而難以為繼，銀行可能因無法盈利而放棄從事此項業務，加大了微小企業及低收入人群的融資難度（5）稅務和會計處理。在增值稅的處理上，一些國家只對實施審慎監管的正規金融機構發放的小額信貸業務提供優惠增值稅待遇，而另外一些國家對合作金融機構采取了不同于銀行的增值稅政策。在所得稅的處理上，通常給予對不以盈利為目的非政府組織免收所得稅的優惠，因為這些組織的盈利并不用于分配，而是轉為投資擴大社會福利。實際操作中必須確保這類機構堅守“不分配”原則，如不能像內部人發放低息貸款等。

二、我國小額信貸業務的最新發展

改革開放以來，我國小企業和個體經濟發展十分迅速，已經成為我國市場經濟的重要組成部分，為城鎮和農村進入城市的人口提供了大量就業機會。統計資料表明，小企業數量已占到企業總數95%以上，小企業創造的GDP占比約1/3，小企業貸款僅占主要金融機構各項貸款的16%。

解決小企業發展融資難的問題已列入政府的重要議事日程，全面推進小額信貸服務對國民經濟持續發展具有重要意義。政府一方面鼓勵正規金融機構發展小企業貸款業務；另一方面積極研究體制外金融的規范問題。為促進和指導銀行不斷改善對小企業的信貸服務，2005年，中國銀監會了《銀行開展小企業貸款業務指導意見》，督促銀行建立和完善"六項機制"，拓展小企業貸款業務。

1、利率的風險定價機制。小企業貸款以借款人經營活動所形成的現金流和個人信用為基礎，可以其資產和權益進行抵、質押，但不得以足額抵押為前提條件，因此小企業貸款風險較大。為實現小企業貸款業務可持續發展，銀行必須實行風險定價，根據風險程度確定利率水平，以較高的利差彌補小企業貸款較高的損失率。貸款利率應至少考慮貸款的風險水平、籌資成本、管理成本、收益目標及當地市場利率水平等因素，由銀行自主確定。

2、獨立核算機制。商業銀行應對小企業貸款進行獨立的成本和利潤核算，以獨立考察小企業貸款業務的經營管理業績。為此，銀行應建立小企業貸款分類管理、分賬核算和單獨考核的制度。

3、高效的貸款審批機制。優化小企業貸款管理的授權授信體系，在有效控制風險的前提下，合理下放小企業貸款審批權限，優化審批流程。

4、激勵約束機制。制定專門的小企業貸款業績考核和獎懲機制，將信貸人員的收入與其業務量、效益和貸款質量等綜合績效指標掛鉤，提倡上不封頂。同時制定授信工作問責和免責制度，引入更多的正向激勵，嚴格區分信貸人員失誤和失職，建立相應的約束機制。

5、專業化的人員培訓機制。各個業務環節配備專業人員，提高效率，防范風險。

6、違約信息通報機制。在征信體系尚不健全的情況下，銀行應注意收集和掌握惡意違約客戶的相關信息，在銀行間定期通報，及早防范風險。

在監管當局的引導下，2005年末，國有銀行和股份制商業銀行小企業貸款余額2.68萬億元，授信總額3.26萬億元；授信小企業數量為485.53萬戶。小企業貸款難的問題有所緩解。從商業銀行角度分析，開展小企業貸款業務有助于信貸結構優化，降低了信貸集中度，推動商業銀行發展戰略調整和經營轉型。

非正規小額信貸服務也受到決策層的重視，據人民銀行估計，我國民間融資規模約為9500億元，占GDP的7%、接近同期貸款總量的6%。這些民資放貸亟需規范。2005年中央一號文件明確提出：“有條件的地方，可以探索建立更加貼近農民和農村需要、由自然人或企業發起的小額信貸組織”。有關部門正在研究制定組建農村小額貸款機構的試點辦法。

三、推進我國小額信貸發展：破解政策困境

1、健全小額信貸機構的外部監督機制。小額信貸機構的外部監管模式選擇應仔細比較成本與收益，為小額信貸機構的組織創新創造條件。應根據負債來源的不同采取不同的監管框架，當前重點是明確資金來源于社會公眾的小額信貸機構的外部監管體制，切實保護存款人的利益。對于資金來源于其它渠道的機構，可以實行備案制，無需接受正規的監管，以降低成本，提高運作效率。督促小額信貸機構建立符合小額信貸業務特點的信用風險評價標準和準備金制度，及時化解小額信貸業務的風險，促進小額信貸業務的可持續發展。

2、擴大合格抵押物的范圍。小額信貸產品創新的一個重要方面是貸款擔保方式的創新，現行擔保法規在很大程度上限制了銀行合格抵押品的認定。國內部分銀行推出了以使用權證、存貨及應收賬款為抵押品等符合小企業特點的的小額信貸服務，但類似抵押權的實現在法律上還存在一些障礙。《擔保法》第34條規定，可以抵押的財產主要包括抵押人所有的房屋和其他地上定著物；抵押人所有的機器、交通工具和其他財產；抵押人依法有權處分的國有土地使用權、房屋和其他地上定著物；抵押人依法有權處分的國有機器、交通工具和其他財產；抵押人承包的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地土地使用權等。為促進小額信貸服務的發展，應將設備、農產品、存貨、應收賬款以及生產和經營權利等納入合格抵押品的范圍。

3、完善對聯保、擔保公司的法律規范。國外的實踐證明，以小組聯保的形式發放小額貸款是一種有效的小額信貸模式。部分銀行在社區或農村嘗試進行的互保、聯保融資服務模式已取得了積極的效果。一些地區通過專業的擔保公司分擔銀行風險。但我國尚未出臺聯保小組、擔保公司的行為規范，一旦出現擔保機構擔保放大系數過高的情況，或聯保小組單個借款人違約導致大面積違約的發生，銀行風險仍較大。

4、實行稅收優惠，改進呆壞賬核銷機制。小額信貸主要服務于中小企業、低收入人群，增強弱勢群體的“造血功能”，促進經濟增長和社會公平，因此絕大多數國家對小額信貸給予了稅收優惠，降低借款人成本。我國稅務當局也應從科學發展觀的高度理解發展小額信貸的重大意義，免除小額信貸機構或商業銀行小額信貸業務的營業稅，降低所得稅，推動小額信貸業務的發展。另外，目前我國貸款損失核銷制度缺乏靈活性，與小額信貸業務金額小、筆數多的特點不相適應。由于無法及時核銷損失，使得銀行在不良貸款“雙降”考核機制下，對開展小額信貸業務心存顧慮。監管當局、財稅當局應研究完善支持小額信貸業務發展的配套政策，如允許銀行業金融機構對小企業貸款損失按一定比例稅前核銷、建立小企業貸款風險補償專項基金等。