政府應急能力建設論文

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目錄

引言1

第一部分從SARS危機看經濟轉軌中的政府應急能力

一、職能缺位：政府管理公共事務的定位不清晰

二、體制缺位：公共衛生體系和應急機制的發展滯后

三、投入缺位：政府公共衛生支出的安排不足

第二部分從SARS危機看突發性公共事件的影響

一、全球性的傳播與影響

二、國家安全和社會信心

三、對國內經濟增長的影響

四、對行業和地區經濟的影響

第三部分從SAR危機看美國突發性公共事件的應急能力

一、美國應急機制的基本框架

二、SARS危機中美國的應急機制與危機管理

第四部分突發性公共事件的政府應急能力建設

一、政府始終要以代表最廣大人民群眾的根本利益來確定自己的職能定位

二、突發性公共事件的應急機制建設必須由政府為主來建立

三、突發性公共事件的政府應急能力建設是一項系統工程

四、突發性公共事件的政府應急職能應該是清晰的、明確的

五、突發性公共事件的政府應急體制應該是完整的、連續的

六、突發性公共事件政府應急投入應該是事前的、量力而行的

七、突發性公共事件的政府應急能力建設將是一個長期的過程

引言

2002年11月和12月廣東河源、佛山、中山等地出現了非典型性肺炎（簡稱“非典”，其英文簡稱為SARS）病人。

2003年3月17日，來自10個國家的17個實驗室依靠衛星通訊與互聯網開始跨實驗室和跨國界的合作，尋找新的病原體。

2003年3月香港、新加坡機場要求乘坐飛機的旅客登機前必須接受相關調查，并回答如下問題：你是否有以下癥狀——發燒、咳嗽、呼吸急促、呼吸困難？是否曾經接觸過染上非典型性肺炎的病人？最近是否到過受非典型性肺炎影響的地區？

2003年4月13日，國務院總理發表講話，把“非典”定性為“一場突如其來的重大災難”，號召“全國必須進一步動員起來，堅決打好同‘非典’作斗爭的這場硬仗。”

2003年4月20日，新任衛生部常務副部長高強在國務院新聞辦公室舉行的新聞會上坦承，衛生部的工作“確實存在一些缺陷和薄弱環節”，此時，北京已確診的“非典”患者達到339例，疑似病例402例。

2003年5月12日，國務院頒布《突發公共衛生事件應急條例》。

截至到5月19日，全國內地共有SARS病人5236例，共有26個省（自治區、直轄市）發現SARS病例。

從疾病突發到萬眾一心抗擊“非典”，中國政府和人民正從多個領域、多個層次進行著富有成效的努力和工作，可以稱得上是舉全國之力抗擊“非典”。

國家的最高管理機構充分認識到了這次危機的嚴重程度。4月14日在有國務院總理出席的國務院常務會議上，確定了建設和完善國家突發公共衛生事件應急反應的原則：中央統一指揮，地方分級負責；依法規范管理，保證快速反應；完善監測體系，提高預警能力；改善基礎條件，保障持續運行。在此基礎上，全國防治非典型肺炎指揮部于4月24日成立，國務院副總理吳儀出任總指揮。與過去不同的是，政策和機制方面的修補與問題解決的過程同步進行，《突發公共衛生事件應急條例》迅速出臺。

在國務院的統一指導下，中央各部委、地方政府相互協調，共同配合，組成了保障社會安全運行、全力抗擊“非典”的聯合戰線，負責解決“非典”時期醫藥用品的生產組織、財力保障、物資供應、運輸協調、市場監測、指揮調度、調劑余缺、資訊匯總和其它有關問題。

由于此次“非典”危機（或稱為SARS危機）被定義為公共衛生部門的突發事件，國家衛生部成為受關注的焦點。在認識到體制上存在的不足之后，衛生部會同地方各級衛生部門緊急出臺各種措施，建立和完善公共衛生預防和監測機制、疫情的信息系統和突發性事件的快速反應機制等等。

到目前為止，SARS疫情尚未完全得到控制和解決，但在全黨和全國人民的共同努力下，我們看到了體制的優越性和團結的力量，因此，有理由相信危機是一定可以戰勝的。

但從另一個側面來看，總結和反思此次疫情中暴露出來的問題也是必要的。盡管有一些問題的結論現在還無法給出，但無論是此次SARS疫情，還是過去發生的其它危機，在政府應對方面都有一些共同之處，可以從中思考問題的根源所在。

作為突發性公共衛生事件，SARS危機雖然帶有一定的偶然性，但與此前我國曾經發生過的大興安嶺火災、1998年大洪水、1997-1998年的東南亞金融危機等類似突發事件相比，我們在處理和解決這類事件上都采用了幾乎相似的做法。即在重大危機發生的一段時間內，緊急調動所有可能調動的人力（包括武警、軍隊和地方的一切人員）、物力和財力，力爭在短時期內解決危機，然后在事后的反思中進行體制上的修正、完善。這一方面說明了我們是有能力解決危機的。由于慣性，長期以來實行的計劃經濟體制在一定程度上還發揮著作用，還保留著短期內迅速集中力量完成某一件事的能力。①另一方面也說明，在經濟和體制轉軌的過程中，隨著傳統政府職能的退出、市場為主配置資源方式的確立，政府在如何配置公共資源、解決公共問題方面還存在著明顯的職能缺位。體制上的缺位往往會導致我們在問題和危機發生的前期缺乏緊急應對機制，在一定程度上延遲了危機解決的時機。具體反映到此次的SARS危機中，就是政府的應急處理能力不強，尚未建立一個獨立和常設的危機管理協調機制，缺少專業的信息系統和危機的預警、處理機制。

本文以此次SARS危機發生為背景，試圖對政府公共管理職能，尤其是應急職能缺位這一問題進行闡述。基本的結論是：盡管我們無法完全避免生態危機、疾病傳染和一些人為的事件的發生，但依靠健全的信息系統和危機快速反應機制，可以以較小的代價在較短的時間內控制和解決危機。政府作為公共管理職能的提供者，同時也是這一機制的建設者、投入者，在明確職能定位和加強應急能力建設的基礎上，需要長期、有效地進行相關資源的配置。

第一部分從SARS危機看經濟轉軌中的政府應急能力

SARS危機暴露出我國現有的應急機制以及公共衛生體系建設的滯后與脆弱。這種滯后與脆弱不是某一個環節或局部的，而是系統性的，我們可以從三個層次來認識和剖析。

一、職能缺位：政府管理公共事務的定位不清晰

此次SARS危機的爆發使被忽略已久的疾病預防、危機管理與應急反應機制等建設問題重新提上議事日程。有關專家甚至認為，SARS在全球范圍內迅速蔓延，不過展示了21世紀人類所面臨的全球健康問題的冰山一角。在全球性開放和一體化的進程中，金融危機、財政危機、生態危機、戰爭危機、石油危機、自然災害、重大事故隨時都有可能出現。一個嚴密的公共衛生管理體系和危機管理與應急機制，已經是整個國家危機反應系統中的一個重要組成部分。

然而，我們也清楚地看到，公共衛生體系和應急機制的建立雖然事關社會民生、事關國際影響、甚至事關全球性發展，具有很強的外部性收益，但作為一種非盈利的公共產品，一旦政府的公共管理職能構成中沒有這方面的內容，體制建設和公共投入方面就會缺乏相應的安排，最終必然導致整個應急能力的建設和發展滯后。因此SARS危機帶給我們的反思，絕不僅僅是公共衛生體系的問題，也不單純是對公共衛生體系建設的投入問題。從本質上講，是我國在經濟體制轉軌過程中，政府在公共管理職能上的明顯缺位。即傳統的政府直接干預經濟的職能還處在一個全面退出的過程之中，新的與市場機制配套的政府處理公共事務的職能還在摸索、建設和完善之中。政府公共政策職能的不明晰導致相應的公共應急資源配置（如財力安排）和應急機制建設不到位，責權利無法得到具體落實。以至于每每碰到類似的突發性公共事件，政府在危機初期總是面臨準備不足、缺乏應對的被動局面，而在接下來的防控上又不得不通過行政手段調動一切資源來集中解決。

從理論上講，市場經濟體制下的市場與政府，在管理社會、發展經濟中所處的地位和所扮演的角色是不同的。市場機制的優勢主要在于其對私人部門資源配置的效率，對企業競爭力的提高和技術進步的加快具有強烈的刺激效果。但是市場機制的缺陷也是明顯的，由于信息不對稱和外部性等問題的存在，大量的公共產品和公共服務無法通過市場提供，如社會基礎教育的保障、公共衛生體系的構建、危機管理、生態保護等等。大體來講，政府對市場失靈領域干預具有6項職能：提供公共物品；保持宏觀經濟穩定；使經濟外部性內在化；限制壟斷；調節收入和財富分配。在此基礎上，胡鞍鋼（2003）提出，由于目前中國正在進行的體制轉軌，使得中國政府還具有9項特殊職能：促進市場發育，建立公平競爭的統一市場；注重公共投資，促進基礎設施建設；實施產業政策，促進產業結構高度化，充分發揮比較優勢；解決地區發展不平衡問題，促進少數民族地區發展；控制人口增長，開發人力資源；保護自然資源，從事生態環境建設，進行大江、大河、大湖、沿海治理，防災、減災和救災；管理國有資產和監督國有資產經營；實行反貧困行動計劃，逐步消除中國的收入貧困、人類貧困和知識貧困。

具體到公共衛生體制和危機管理的建設上，從公共衛生體制的歷史演變可以清楚地了解到，公共衛生的發展自始至終都離不開政府的介入，而政府之所以愿意介入公共衛生體制，一方面是因為福利國家的出現提高了社會公眾對公共衛生的要求，政府為了提高其合法性，必須不斷地增加公共健康的供給。另一方面，由于公共衛生作為一項重大的公共政策提高了政府控制社會的能力。如對疫情的控制首先要求政府對全國人口狀況有詳盡的了解，這是提高政府治理效率必不可少的信息基礎。此外，防治傳染病的很多做法如對全國人口注射疫苗、發動公共衛生運動、在緊急情況下對民間資源的征用、隔離和對人口流動的控制等都反應了政府在其公共管理職能上的能力。

因此，從適應經濟轉軌和社會轉型的客觀要求來看，我國的政府職能需要逐步從單一的優先發展經濟的目標轉向社會經濟協調發展的目標上。因為隨著我國經濟實力的增強、微觀自主增長能力的增強，以及改革開放的進一步深化，各類社會利益關系的調整和重大社會問題的解決將越來越成為保證經濟持續增長的重要前提。為此，政府在市場無法提供產品的領域，如國家安全、社會保障、公共衛生、危機管理等方面，合理界定新的職能，提供公共產品，可以為經濟的持續增長提供一個良好的社會環境，為經濟可持續發展提供堅實的基礎和動力。

二、體制缺位：公共衛生體系和應急機制的發展滯后

由于公共應急職能的不明確，在具體的公共衛生體系和應急機制建設上，各個環節都存在著滯后和脆弱的問題。總理4月29日在“中國——東盟領導人關于非典問題特別會議”上客觀地指出：“面對這場突如其來的疫情災害，我們缺乏預防和控制經驗，應對機制不健全，一些地方和部門工作不力，特別是中國人口多、流動大，盡管我們做了大量的艱苦工作，但目前非典型肺炎防治形勢依然嚴峻”。這一評價是與成熟的公共衛生體系和突發性事件反應機制相比較而得出的（見表1）：

由上表可以看到健全的突發性公共衛生事件管理體制應由有效的衛生防疫體系、快速反應和危機管理體系以及科學研究與完善的信息披露體系構成。

1、衛生防疫體系

我國的衛生防疫體系建于20世紀50年代，主要“克隆”蘇聯的模式：集防疫和衛生監督檢查于一體，建立了從縣一級到省一級的各級防疫站，到中央是衛生部防疫司。防疫部門早期的作用就是針對各種各樣的傳染病進行控制，通過防疫站的防治工作同臨床醫院收治工作相配合來進行疫病防治工作。這個模式一直延續到上個世紀末。在建國后的近30年時間里，這一體系發揮了重大的作用，使危害我國人民生活的傳染病得以消除或得到有效控制。

20世紀80年代中期，中央實施“分灶吃飯”的財政改革之后，防疫部門劃歸地方。由于缺少國家統一規劃，這一“耗錢”部門在地方有限的財力面前，發展幾乎停滯。

近年來，我們的衛生防疫部門做了一些調整，但總的來說體系沒有改動，只是一些部門、機構的局部調整。20世紀90年代后期，衛生部防疫司補充了其它一些機構，組成了衛生部法律監督司和疾病控制司，地方上的防疫站逐漸也分成了衛生檢驗監督所和衛生防疫站兩個部門。這樣做的目的主要是從法律角度考慮，強調執法和決策的分立。2002年初，國家對防疫部門進行改革，把“預防”這個公共衛生職能與衛生執法監督分開來，從中央到地方建立疾病控制中心，以期加強國家在防病控制方面的能力。2002年7月，又以原來的中國預防醫學科學院為基礎成立了中國疾病預防控制中心(CDC)，對地方防疫部門進行業務指導，衛生部則更多發地承擔了政策性的宏觀管理職能。但是這次SARS危機的應對表明我國的疾病防控體系還相當薄弱，不能適應新形勢下突發公共衛生事件的應急要求。正如衛生部官員所說，“非典型性肺炎不屬于國家統計范圍內的傳染病，加上其病癥和普通肺炎類似，因此在流行初期沒有得到充分重視”。這也從某一方面也反映了我們目前的應急處理水平。

對于這一問題的反思，中國疾病預防控制中心主任李立明認為，“歷年來，我們都在提‘預防為主’，但并沒有真正把預防放在第一位。疾病預防是投入少產出大的措施。但這種投入因為很難看到顯著的效果，往往容易被忽視。它不像打針吃藥然后病愈那樣明顯。”世界衛生組織到中國考察“非典”疫情的官員在看完部分病毒研究所后也感嘆，“中國的醫學專家是一流的，醫療設備卻是落后的。”

從這次應對SARS的具體情況看，我國在公共衛生防疫和疾病控制上存在著以下三方面的主要問題：第一，檢疫、檢測手段落后，硬件設備、技術不發達，影響了疾病控制的速度與有效性；第二，受人員條件所限，檢測的力度不夠，不能及時、準確地報告疫情；第三，由于經費不足，工作條件艱苦，人員素質跟不上，隊伍的穩定性難以保證。

2、危機管理：預警與快速反應②

危機管理目前已經在世界上形成廣泛共識，很多國家都有自己的危機管理制度，很多國際組織也都有危機管理計劃。主要的措施包括兩個方面：

制定相關的法律，統一規定政府在危機管理中的權利和責任，確定依法對抗緊急狀態的法治原則；

建立有效的國家對危機事件的預警和快速反應機制，最大程度地減少由于危機給人民生命財產所造成的損失，給正常的社會秩序造成的巨大破壞。

我國現有的政府危機管理體系，主體依賴于各級政府的現有行政設置，缺乏專門的機構和完善的體系（至多是針對一些專門事件的非常設性機構，缺乏專業人員和應急運作規則，跨部門協調能力不足）。

從立法角度來看，我國先后制定了應對社會動亂的《戒嚴法》，應對重大自然災害的《防震減災法》、《防洪法》和《消防法》，應對安全事故的《安全生產法》、應對公共衛生的《傳染病防治法》等。不過這些法律本身具有很強的獨立性，部門管理色彩很重，加上管理體制分散，缺少統一的國家級緊急事務管理機構，客觀上造成了對每一年度或者更長時間內可能產生的各種危機事件缺乏宏觀性的總體考慮。對一些明顯可能成為危機事件的問題缺少事先詳細的預警分析，導致政府對危機事件的處理往往是撞擊—反射式的被動反應模式。

從快速反應機制來看，我國尚未建立不同危機事件之間的協調機制，分部門、分災種的危機管理體系使得應對復合型和國際型危機事件效率低下。

我國目前對緊急事務的快速反應機制也不能完全適應處理危機事件的要求，主要表現為兩個方面：第一，對單項危機事件的快速反應能力比較強，而對復合危機事件的快速反應機制顯得效率比較低。由于過去多年的計劃經濟體制，我國一直采用分部門、分災種的單一災情的救援體制和危機管理模式，大規模地區性自然災害迄今仍用“人海戰術”，投入最多的是部隊；第二，還沒有完全建立起處理不同危機事件之間的協調機制（包括同級政府不同職能部門之間的等級協調和上下級政府之間的非等級協調機制）。在防災救援體制上，政府有關部門由于“責權利”等諸多因素，在應對復合型災害時，就出現了既不能形成應對極端事件的統一力量，也不能及時有效配置分散在各個部門的救災資源的弊端，一旦多種危機事件并發，可能會使政府在處理危機事件中的政策不能很好地加以協調，從而嚴重地影響政府處理緊急事務的效率。

3、科學研究與信息披露機制

在SARS病毒的研究過程中，盡管我國的科學家和醫學專家早在今年的1月份就拿到了人體標本，可對于病毒的研究卻明顯晚于西方發達國家，甚至香港地區。從中可以看出國內在這一方面的科研水平尚沒有達到應對突發性公共衛生事件的要求。

從信息的收集、整理和來看，此次SARS危機不僅明顯地暴露出信息系統建設上的不完善和技術的落后，更在一段時間內受到了國際社會的猜疑。去年11月份，中國廣東佛山出現第一例非典型性肺炎患者時并未引起注意；到2003年的2月11日，廣東省政府首次召開新聞會，宣布“疫情得到控制”。此后，香港成為第二個“非典”高發區，東南亞、歐美等國家也先后發現SARS病人。直到2003年4月初，中國在應急系統方面，還沒有有效的疫情采集系統，也沒有有效的情報傳遞系統。同時，由于中國的醫院分屬不同的部門和地區管理，信息互不溝通，資源不能整合，也一度造成了統計的困難和數字的不準確。這種情形在部委、部隊機關比較集中的北京表現得更為突出。

三、投入缺位：政府公共衛生支出的安排不足

近20年來，我國經濟發展中GDP和公共財政收入的增長均居世界前列，公共健康狀況也隨著經濟的發展有所提高。1980年中國的嬰兒死亡率（每千人）為42，到2000年這一數字下降到32；1980年平均預期壽命為67歲，到2000年已增加到70歲。但從世界衛生組織2000年對其191個成員國衛生系統做出的調查來看，我國的健康投入，特別是人均健康投入在世界排名第185位，非洲最窮的一些國家人均衛生支出水平都要比中國高出一倍。

1、衛生事業總體投入規模不足

從總體投入規模的國際比較來看，我國的衛生支出占GDP的比重要遠遠低于大多數國家的水平，這其中不僅包括發達國家，還包括一些發展中國家。如果從人均水平來看，我國的人均衛生支出更是遠遠落后于世界平均水平（如圖1、圖2所示）。

2、公共衛生發展投入不足

公共衛生作為一種公共產品，財政是其最為主要的投入者，但改革之后，財政對于公共衛生提供的支持和投入呈現出總量不足、總體投入趨勢不斷下降、投入結構不合理的態勢。統計資料表明，在衛生總費用方面，政府的投入明顯偏低且逐年下降，1990年衛生總費用的投入中有25%由政府投入，到1995年已經下降到了17%；其中，用于公共衛生的比例明顯過低且呈下降趨勢：1990年政府的衛生支出中只有19%用于公共衛生，到1995年這個數字下降到了12%。

另外，政府預算的公共衛生支出在全國衛生總費用的比例也呈不斷下降的趨勢。由于我國的社會保障和醫療保險體系尚未建立，目前沒有參加醫療保險的人口大約占全國總人口的76%以上，自費看病的費用在私人健康支出中占到近80%。與此同時，1990—2000年間，醫藥費用增加了8—10倍，個人衛生支出負擔有所加重。

即使與發展中國家相比，中國的公共衛生支出仍然處于非常低的水平。1997—1998年低收入國家（人均年收入在1000—2200美元之間）的公共衛生支出占其財政支出的平均比例為1.26%，中等收入國家（人均年收入在2200—7000美元之間）的平均比例為2.25%，而中國卻只有0.62%（何帆，2003）。

3、公共衛生事件中防疫系統建設滯后

在一個城市整體衛生工作中，疾病預防和公共衛生監督是市民健康保障的第一道防線。從各國的經驗來看，疾病預防和公共衛生監督的建設資金基本上來源于國家財政的公共投入。有專家估計，預防投入1元錢，其功效相當于治療中的10元錢甚至更多。

我國醫療體制在20世紀90年代以后進行了以市場化為目標的改革，旨在解決這一部分財政負擔過重的問題。但同時，醫院的市場化進程也帶來了一些相關問題。一方面，由于公共衛生防疫建設主要依靠財政投入，但國家的財力在有限的情況下，無法保證防疫體系的吃飯問題。防疫部門只好自我籌集資金，走有償服務的路。因為要靠創收來彌補經費的不足，導致工作重點轉向創收服務，影響了衛生防疫系統處理重大疫情和突發事件時的應變能力。作為一種公共產品的預防服務，必須由政府承擔供給義務，才能保證它的健康教育、疫情和控制、預防接種等無償服務職責的正常發揮。另一方面，國家在對醫院的投入過程中，對于本應由市場調控的部門依然可以得到財政的支持，使得應該市場化的部門沒有得到有效的市場化，而不應該市場化的部門，如防疫體系，特別是基層防疫和應急管理卻由于經費問題不得不走向市場，改變了其服務的本質。

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第二部分從SARS危機看突發性公共事件的影響

歷史上任何一次人類大危機的出現，都對社會、經濟、人民生活等諸多領域產生了巨大影響和沖擊。這種影響不僅是相關行業、部門和地區的發展問題，更為重要的是，它可能因此而改變人們的生活方式、人類的行為模式與消費行為。這些行為方式的改變加上國際壓力又會引起國內政治和經濟體制的結構性變化，對未來的社會經濟發展形成深遠影響。

一、全球性的傳播與影響

隨著人類社會、經濟生活聯系日益全球化和一體化，危機的發生、影響已超出了發生地的范圍，成為全球共同面臨的問題。1997年的東南亞金融危機，2001年美國的“9.11”事件，以及此次的SARS危機都印證了這樣的趨勢。隨著國際交往的擴大，特別是現代化交通工具的應用、人與人頻繁的交流、各類市場的全球化聯系以及信息的高速度傳播，危機的發生很容易迅速從一國波及到他國，危機的傳播與擴散速度日益加快，一國的危機造成的很可能是對全球經濟、政治等方面的連帶性沖擊。

在這次SARS事件中，受感染地區大多是全球經濟最活躍的地區，受威脅的人群來自世界各地，因此其影響也是全球性的。2002年11月，首例SARS病例在中國發現，此后的一段時間內，病毒由中國擴散到世界近30個國家和地區，近8000人受到感染，其傳播之快、影響之大，都是驚人的。

此外，SARS危機也引起了國際經濟領域內咨詢公司的高度重視。根據摩根斯坦利首席經濟師的分析，隨著疾病在全球范圍的蔓延，以及在世界經濟中占重要地位的亞洲經濟遭疾病打擊受到較大影響，疾病是否將對全球經濟造成影響自然受到關注。SARS雖然集中在亞洲，但是在此病癥爆發前世界經濟表現低迷，主要依靠亞洲經濟來支撐全世界經濟的增長，因而該病癥的擴散最終有可能影響全球經濟增長。

二、國家安全和社會信心

危機從本質上來看，危機的發生并不可怕，可怕的是由于危機應對上的延誤與效率低下導致的公眾信心危機。這種信心危機一旦蔓延，有可能會破壞國家、社會的發展與穩定。

人類社會曾經經歷過多次這樣的危機，每次危機都會經歷由恐慌而引發信任危機的過程。1997年出現的東南亞金融危機，同樣是由于在危機發生之初，匯市的暴跌造成了危機發生國國內金融市場的極度恐慌，加之缺乏有效的應對機制和措施，最終導致美國國內也出現了經濟衰退。又如美國的“9.11”事件、炭疽病毒危機，一度出現了股市暴跌、人人自危的情況。

同樣的問題也存在于我國的體制之中。在SARS危機爆發的前期，由于我國政府識別和處理這類危機的能力不足，特別是在體制中存在著條塊分割、部門封鎖等問題的情況下，導致一定程度的信息扭曲。同時，由于缺乏危機管理的應對機制，在危機發生初期相關部門的疏忽促成了流行面的擴大。這些都暴露出我國政府職能中還沒有建立起一種危機管理的機制，對危機的管理還沒有形成制度化和法治化。一旦危機在一段時期內無法得到有效的控制，就勢必要威脅到國家的安全和民眾的信心。比如在最初發生疫情的廣東，就一度出現了板藍根搶購風潮；在北京疫情高峰時期也曾出現“封城”的謠言和搶購生活用品的風潮。

三、對國內經濟增長的影響

任何突發性公共危機的出現都會對國內，或周邊國家，甚至是全球的經濟增長產生影響。美國“9.11”事件之后，最初的許多分析都認為只會對少數幾個行業造成較大影響與沖擊，對整個經濟的影響不會太大。但實際情況并非如此，許多學者用甚至用“一蹶不振”來形容“9.11”事件對美國經濟的長期影響。

到目前為止，此次爆發的SARS已經較為嚴重地影響了以香港、廣東為中心，包括中國沿海和東南亞區域的經濟發展。世界銀行行長沃爾芬森4月7日在華盛頓發出警告，指出SARS的擴散將對東南亞和華南的經濟造成威脅。而亞洲在全球經濟中的重要地位也使人們擔心SARS對世界經濟產生負面影響。

國際貨幣基金組織(IMF)預測，如果“SARS危機”僅持續一個季度，2003年和2004年中國的增長率為7.5%。亞洲開發銀行最新公布的《2003年亞洲發展展望》的“中國篇”中指出中國經濟目前正面臨SARS等多種因素的影響，2003年至2004年經濟增長率會略有放慢，預計2003年的增長率為7.3%。標準普爾亞太主權評級部門稱，SARS的爆發可能令中國2003年的經濟增長率下降0.1—0.5%。摩根斯坦利則將中國GDP的增長率調低至6.5%。中銀國際的研究報告則認為：中國今年經濟增長可能會減少0.5至1個百分點。北京大學中國經濟研究中心和北京大學衛生政策與管理研究中心學者的預測是SARS對經濟影響總額為2100億元，2003年中國經濟的增長率將在6—7%之間，比預期低1至2個百分點。盡管SARS危機尚未結束，對經濟最終影響結果也未有定論，但從國際、國內經濟組織對中國經濟的預測中不難看出，SARS危機的爆發對中國經濟的影響是不容忽視的。按中國2002年GDP總值的基數來計算，如果中國經濟增長下降1個百分點，那么就意味著近100億美元的損失。隨著疫情的發展和經濟發展的慣性，這一損失還有可能繼續增大。

雖然并不是所有的危機都能對經濟增長產生1—2%的巨大影響，但我們應該認識到，如果對危機處理不當，其后果將是十分嚴重的。比如1994年在印度某地發生的鼠疫，由于當地政府處理不當，雖然死亡人數不多，但因為鼠疫這一傳染性質的疾病，引起了國內和國際社會的恐慌，對印度商業和國際直接投資產生了很大的影響，使全印度的經濟損失高達20億美元。

四、對行業和地區經濟的影響

危機的發生還直接影響到相關的行業、部門和危機發生地的經濟狀況。盡管危機的發生可能導致原有問題的充分暴露，會對社會進步和部門發展起到一定的促進作用，但危機所導致的社會秩序混亂，進而引起的經濟衰退、體制失衡等都直接影響到相關行業、部門和地區的經濟發展。

1、行業影響

此次SARS危機中我國多個行業受到了疫情的較大沖擊。盡管準確估計這些影響還是一件困難的事，但多數預測表明，在短期內受影響最大的行業可能是基于服務提供者和顧客面對面接觸的服務行業，如航空業、餐飲服務業、旅游業和交通業等（迪帕克，2003）。同時，其它行業如對外貿易、金融行業也將受到不同程度的影響。但醫藥業、洗滌用品行業等則因其產品需求量的大增而出現了行業發展的態勢。本報告對一些經濟學家和國際咨詢公司的就行業影響做出的初步分析進行了整理和分類：③

2、地區影響

危機爆發的地區往往也是受影響最主要的地區。1998年發生的特大洪水，是1954年以來最大的一次洪災，全國共有29個省（自治區、直轄市）遭受了不同程度的洪澇災害。據各省統計，農田受災面積2229公頃（3.34億畝），成災面積1378萬公頃（2.07億畝），受災地區的直接損失達到2551億元。其中江西、湖南、湖北、黑龍江、內蒙古、吉林等省（區）受災最重。

此次SARS危機也對中國疫情較重的幾個地區產生了嚴重的影響。SARS的爆發令香港股市承受巨大壓力。據香港《證券時報》報道，部分資金流出港股，恒生指數已跌破去年低點8772點，且連跌8天，跌至今年新低8466點。港股中航空運輸、酒店、旅游、零售、地產、銀行等板塊上兩周已經遭受沽售，大量的IPO（新股發行）和基金產品的銷售也不得不推后或取消。有投資銀行將港股整體投資評級從“中性”下調為“減持”。香港疫情還使得它被列為世界游客避免前往的旅游地名單榜首。由于各國政府和其它組織紛紛告誡游客不要前往香港，香港實際上已經陷入“國際隔離”狀態。香港旅游業內人士稱，四月份以來內地及外地來港的旅行團及預訂已經大幅減少，旅客紛紛要求延期或取消旅行。摩根斯坦利最新預測，到港游客數量在未來兩個月將下降30%以上，導致旅游收入減少123億港元。酒店與零售業也是受影響最大的行業。香港酒店業主聯合會指出，往常熙來攘往的五星級酒店四月初的入住率暴跌到10%。

在中國大陸，疫情較為嚴重的廣東、北京地區的經濟也受到了嚴重的影響。以北京市為例：根據對直接受SARS影響的酒店、旅行社、旅游景點、航空公司、鐵路部門、餐飲、零售、會展和出租車等九個行業的實地抽樣調查顯示，除零售業中的連鎖超市以外，其它被調查的行業四月初以來經營情況都受到了SARS的負面影響。從三月份開始，境外游客到北京的人數減少了80%左右，估計北京市全年的對外旅游收入將減少60—70%，此項損失將達160億元人民幣。由于“五一”黃金周的取消，北京市的國內旅游收入將至少減少30億元。這樣，北京市全年的國內外旅游收入的損失至少為200億元。如果疫情不能迅速得到控制，下半年北京市國內的旅游收入將繼續下降，又會增加200億元左右損失。悲觀地估計，2003年北京市國內外的旅游收入將損失400億元左右。加上間接影響，對北京市整個經濟的影響為300至600億元。保守估計2003年北京市GDP將出現零增長，極有可能出現負增長。

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第三部分從SAR危機看美國突發性公共事件的應急能力

西方發達國家在解決突發性公共事件方面已經走過的道路，對我們無疑是有啟發的。本文以下的分析將以美國為研究對象，考察其應急機制的基本框架，以及在這次SARS危機中的應急能力。

一、美國應急機制的基本框架

美國現代意義上的國家危機反應系統建設開始于20世紀70年代，經過近30年的完善，已基本形成了在聯邦緊急事務管理局FEMA（TheFederalEmergencyManagementAgency）指揮下的體系完整、各部門協調充分、信息傳遞迅速的事前預警、事中反應快速、事后救助及時的國家危機反應系統。其主要特點如下：

1、危機管理權責分明，領域劃分細致、完整

美國的應急管理體系構筑在整體治理能力的基礎上，通過法制化的手段，將完備的危機應對計劃、高效的核心協調機構、全面的危機應對網絡和成熟的社會應對能力包容在體系中。其中，何時啟動什么程度的應急計劃，眾議院、參議院對總統如何授權，決策機制如何形成，部門之間如何協調，都有章可循。在此基礎上，應急行動也井然有序、權責分明：國家安全委員會負責總體的局勢分析和部門協調；總統在議會的授權后具有軍事和經濟上的決策權；聯邦調查局（FBI）牽頭負責調查解決危機，聯邦緊急事務管理局（FEMA）主要負責救援等危機事后處理，國防部（DOD）等聯邦政府部門負責提供相關的技術支持和專門性的行動。美國的應急反映系統由聯邦應急計劃管理，并由FEMA負責全面協調，負責各地各方對主要危機的各種反應，一旦起用FEMA管理即意味著整個國家的危機反應系統開始發揮作用。

政府按危機發生的不同領域將危機反應劃分為12個領域，這些領域包括：交通、通信、公共設施及工程、消防、信息與規劃、公眾救護、資源支持、衛生和醫療服務、城市搜尋和救援、危險物品、食品、能源。每一個領域中指派一個領導機構負責管理該領域的危機反映，各個機構各司其職。

比如，在危機中負責協調衛生和醫療服務的機構是衛生和福利部，而美國疾病控制和預防中心CDC（CentersforDiseaseControlandPrevention）就是其主要組成部分。在提供自己的醫療專家和設備等服務的同時，該部門還必須確保12個其它機構都處于有效和合作的狀態。美國依靠其危機反應系統的高效運作，確保自己在SARS防衛戰中掌握主動。

2、整合現有體系，加強應急與反恐措施

負責對危機進行管理的FEMA隸屬美國國土安全部，它是美國在“9.11”恐怖襲擊事件之后，以法案的形式確定成立的機構，是近50年來最大規模的政府改組計劃的產物。它的宗旨是使美國能夠更加協調和有效地對付恐怖襲擊威脅，增強應急反應能力。

新成立的美國國土安全部由海岸警衛隊、移民和歸化局、海關總署等22個聯邦機構合并而成，年預算額為近400億美元，工作人員達17萬人之多，是1947年美國組建國防部以來最大規模的政府改組。國土安全部的主要任務是：

l預防在美國國內發生的恐怖分子襲擊；

l提高美國對恐怖主義的應對能力；

l一旦恐怖襲擊發生使損失最小并盡快恢復。

國土安全部由四大業務分部組成，包括：信息分析與基礎設施保護分部、化學、生物、放射與核對抗保護分部、邊境與運輸安全分部以及應急準備與反應分部。除了一個負責協調與州、地方政府和私營部門相關事務的機構外，特勤處、海岸警衛隊也將作為獨立機構存在。其中信息分析與基礎設施保護分部，負責融合和分析來自其它機構的涉及國土安全威脅的情報和信息，全面評估關鍵基礎設施應對恐怖主義的能力；化學、生物、放射和核對抗措施分部，負責領導聯邦政府應對恐怖分子威脅的準備和反應工作，包括對付大規模毀傷武器威脅和集團性恐怖主義行動；邊境與運輸安全分部，負責統管主要邊境、領海和運輸安全；應急準備與反應分部，負責監視國內災難準備訓練，協調政府各部門的災難反應。另外兩個獨立機構特勤處及海岸警衛隊分別負責保護總統和其它政府要員的人身安全和保護主要公共建筑物、水域和港口，并直接向部長匯報。

美國聯邦緊急管理署在2002年11月5日宣布，資助各州和地方有關部門2.25億美元，以更好地準備和應對恐怖事件或其它緊急突發事件。

3、完善的公共衛生危機管理體系

美國公共衛生危機管理體系以美國疾病控制和預防中心CDC（CentersforDiseaseControlandPrevention）為核心，構筑了強大的公共衛生防護網，其強有力和靈活的公共衛生基礎設施是任何疾病的最佳防御。

美國的疾病控制工作主要由國家及地方的衛生機構負責。這些機構的工作包括：發現、報告以及治療病例。

盡管美國公共衛生危機管理體系中的聯邦醫療援助有多種形式和功能，其中一個重要的功能是在疾病爆發早期及時發現并發出預警。為此，在過去的50年中，美國完善了一系列的協定，各個地方的衛生當局每天要向CDC報告各種不同疾病的病例數量，即使在正常時期也是如此。之所以要有這些協定，是因為社會有許多信息來源，且不同情況有不同的信息要求。整個社會有許多不同的機構和不同的合作者，通過這些協議，CDC能夠使得他們順利協作。由于單一的監督系統不可能捕捉到所有的信息來監控公共衛生，因而，CDC的信息傳遞鏈條是從城鎮到郡，再到州，然后是國家衛生當局。聯邦醫療援助的另一職能是在疾病爆發后，及時調整應對之策。CDC會連續地追蹤新發病例，以使民眾能及時知道疾病的傳播態勢。

CDC還將來自其它組織對抗疾病的研究信息共享，以確保從各研究機構能取長補短。公共衛生管理體系中其它政府提供的援助包括：技術支持、人手協助以及財政方面的支援。技術支持可能會涉及到實驗室試驗、以及CDC的醫學專家的調用；當地方醫療機構缺少足夠醫療人手去應對突發疾病時，CDC會為他們派出其職員協助。同時，聯邦政府還會為那些沒有足夠財力去應對突發疾病的州或地區提供資助。

4、體系完整的立法支持

“9.11”事件及隨后的炭疽恐慌，使美國認識到自身對生物恐怖和疾病的準備是不充分的，凸顯出建立和完善公共衛生基礎設施的重要性。為此，美國又相繼出臺了一系列針對生化襲擊的法律法規。2002年6月12日，美國總統布什簽署了《防止生物恐怖襲擊法案》，其中《公共衛生安全與預防和應對生物恐怖法案》為指導性法案。該法案分為生物恐怖及其它公共衛生緊急事件的應對體系、危險性生物制劑和有毒介質的控制、食品和藥品供應安全、飲用水安全及附加條款等五個部分，對在防范和應對中的主管部門、具體措施、資金使用等都做出了詳細的規定。

二、SARS危機中美國的應急機制與危機管理

美國人口眾多且流動頻繁，是易受SARS感染的國家和地區。但由于其公共衛生體系中疾病控制與預防系統完善，特別是在“9.11”事件和隨后的炭疽恐慌中建立起來的公共醫療衛生防疫系統發揮了巨大作用，到5月15日為止，美國僅出現63個病例，且無一例死亡。美國政府在應對SARS危機時所采取的措施和政策如下：

1、及時發現，預警應急措施得當

美國政府非常重視SARS疫情，采取了極為審慎的態度對待這個病毒。到目前為止，美國在對SARS的戰役中創造的零死亡記錄，這首先要歸功于早發現、早治療、隔離檢疫和預警的應急措施。3月14日，在世界衛生組織首次公布“非典”疫情后，美國疾病控制和預防中心（CDC）立即在以下三個主要的方面采取了應對措施：研究，協作和信息。3月15日，美國CDC向全美醫院和醫生發出SARS警告與防治指導方案，并向美國各地區衛生部門發出了加強對SARS監控的工作指導守則。政府衛生官員每周至少舉行一到兩次電話新聞會，向公眾通報全球和美國的SARS疫情及防治進展；各大媒體網站也可直通該中心的網址，網上不僅公開SARS病毒最新情況，并以問答方式向公眾解疑，透明度極高。

3月中旬，在美國國內還沒有發現SARS病例時，美國CDC就決定提早啟用“緊急指揮中心”，開始24小時運轉，中心可以調遣傳染病學和專業處理人員幫助受到病毒侵犯的美國各地。專家們一抵達事發地，便指揮建立地區監視系統、調查個人病例，并及時采取各種預防控制手段。同時，也使美國各政府部門和各級地方衛生機構得以有效地互通情況，并及時與世界衛生組織交流信息。

2、公共衛生資源準備充分

為了抵御化學生物武器的襲擊，美國在過去兩年多時間內投入大量資金和資源構建原本已經比較健全的公共醫療衛生防疫系統，各大醫院都備有應付生化武器襲擊的方案和緊急疏散、隔離人群的場所；不少醫院之間也早已聯網，彼此傳遞信息。這些預先準備好的資源設施，使醫院和醫療中心在面對SARS病毒時，可以有備無患。

目前，全美各大醫院的急癥室內到處貼著醒目的標語，要求曾經前往SARS感染地區和患有呼吸道疾病的人們戴上防病毒口罩。一些出現發燒、咳嗽癥狀的病人被送入隔離室。美國疾病控制和預防中心還建議SARS病人的家屬也戴上手套和防護面罩，頻繁洗手，并且要避免與患者同床、共用洗漱品等。

各地區也建立了傳染病監視系統。如每隔24小時，波士頓的衛生官員可以接到該市11個地區急癥病房的病例統計數據，有效掌握傳染病的最新情況。如果某種傳染病人數超過正常發病率，衛生官員就會立即開始調查，并向當地政府和州一級健康部門通報。有關衛生專家指出“如果醫院接到的SARS病例少，我們就用應對肺結核病人的防治措施來隔離這些病人，如果感染人數較甚眾，我們將借助反恐怖的一套防備措施來處理疫情”。醫療中心用“早就準備好”的抗擊生化武器襲擊方案，可以幫助他們在需要時隔離大量的病人。

華盛頓哥倫比亞特區醫療協會發言人表示，兩年前爆發炭疽襲擊后，華盛頓各大醫院就已經建立起緊急反應中心，后來美國聯邦政府撥款800多萬美元，進一步加強防范措施。目前，哥倫比亞特區的醫院都有能力把數百名患者完全隔離治療。

3、信息傳遞渠道暢通，信息系統完備

作為美國醫療的協調機構，CDC在獲悉SARS疫情之后的數小時之內就決定提前啟用新建的“危機行動中心”（EmergencyOperationCenter），而此時美國還沒有確診的“非典”病例出現。該危機行動中心的建立原本是為解決2001年炭疽事件中暴露出的衛生部門信息傳遞慢的問題，但這一旨在防御生物恐怖襲擊的高技術指揮中心在迎戰“非典”中派上了用場。目前危機行動中心已成為一個世界級的行動中心，可應付任何公共衛生危機，不管是生物恐怖襲擊還是某種新型疾病的爆發。該中心運作經費高達710萬美元，這使得美國衛生官員能夠建立SARS傳播的信息庫，同時可以和歐洲、亞洲的同行相互交流，該中心的啟用明顯增強了SARS危機中美國各政府部門和各級地方衛生機構、以及世界衛生組織等的實時信息交流能力。在信息方面，CDC除了新聞簡報和在網上提供信息，還健康警告，通知那些從疾病感染地區進入美國的人士，建議他們監控健康，并提供癥狀清單。

4、科學研究實力雄厚

在CDC的眾多研究工作中，最著名的是實驗室研究。CDC和世界衛生組織以及世界上許多其它實驗室一道，確定了SARS的致病源這為冠狀病毒，著手開發抗濾過性病原體的藥物，合成疫苗的主要成分，并展開診斷性試驗，使得疾病在初期就能夠被發現。同時，CDC配置醫療官員、流行病專家和其它專門醫師，在世界范圍內協助現場調研，并在國內幫助各州和地方衛生部門調研潛在的SARS病例。

5、部門協調運作，反應迅速

除了美國公共衛生管理體系的正常運作，美國政府對SARS的預防和控制也表現出絕對的重視和警覺，通過全方位的立法增強應對能力。美國總統布什2003年4月4日頒布行政命令把SARS列入“可檢疫流行病”名單，在法律上為預防SARS的擴散作好了鋪墊。這是近20年來美國在此名單上首次添加新型流行病。同時，還簽署總統令，賦予醫療衛生工作人員隔離嫌疑病毒攜帶者的權力，如果一個體格健康尚無病兆的人被懷疑帶有SARS病毒，隔離中心工作人員可隨時將他們帶走。

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第四部分突發性公共事件的政府應急能力建設

通過此次應對SARS危機，未來我國政府處理突發性公共事件的應急能力建設，需要明確以下思路：

一、政府始終要以代表最廣大人民群眾的根本利益來確定自己的職能定位

我國政府代表著最廣大人民群眾的利益與權力。人民的生存權是最基本的權力，危機管理和應急機制正是一種在社會非正常狀態，即危機狀態下保障人民生存權力的體制，是國家安全和社會穩定不可或缺的制度安排，也是政府不可推卸的責任。因此，無論我們在經濟轉軌或經濟運行過程中碰到怎樣的困難，都應始終以此作為基本準則，用以確定政府必須具備的基本職能，用以安排各項改革與目標的輕重緩急，用以協調具體工作中的各種沖突。

二、突發性公共事件的應急機制建設必須由政府為主來建立

突發性公共事件的危機管理機制有著巨大的外部社會效應，其明顯的公共產品特性使得這一體系的建設無法通過市場機制對資源的配置來實現，因此，解決突發性公共事件必須以政府為主，通過政府配置公共資源來完成。

三、突發性公共事件的政府應急能力建設是一項系統工程

從前面的分析中可以看出，政府應急能力的建設并不是某一個具體部門的事情，也不是一個單純的投入問題，而是由政府應急職能、應急體制、應急投入等構成的一個系統，并且其基本的統籌次序應該是“確定應急職能范圍→構成應急體制框架→安排應急投入資源”，只有這樣才可能使整體應急處理能力達到最大化。

四、突發性公共事件的政府應急職能應該是清晰的、明確的

政府應急職能的界定包括三個方面：一是危機管理的劃分和主要內容應該是準確的；二是中央政府、地方政府和各個部門在體系中的職能分工應是相對獨立、相互信任、相互協調的；三是服務于職能發揮的基本的資源儲備、信息體系建設應是配套的。

五、突發性公共事件的政府應急體制應該是完整的、連續的

應急體制的構建主要包括三部分：（1）危機爆發前的預警，危機管理的知識系統和信息系統的建設和危機管理的計劃系統建設，在此基礎上建立危機管理的預警系統，提高對危機的預見。（2）危機爆發后的應對，要建立危機管理的指揮系統，專門的反危機基金儲備，危機管理的監測系統。（3）危機結束后的考評，需要建立危機評估系統，危機復原系統，危機管理學習、創新系統。

六、突發性公共事件政府應急投入應該是事前的、量力而行的

公共管理投入，特別是公共衛生體系的完善和危機管理體系建設的投資周期長、投入總量大，建成后只是在特定的環境下才能發揮作用，因此在公共資源配置上往往不能作為優先發展的目標。但是考慮到在無準備情況下一旦危機爆發后的成本，這樣的投入還是應以事前安排更為經濟。更為重要的是，提前應對所體現出的體制優越性、政府信任度、國際影響力等都將是無法用數字計算的。

但是作為一個處在轉軌中的發展中國家，傾一國財力去建立一個“美國版”的應急機制顯然又是不可取的，與經濟發展水平相協調的社會發展和公共事務管理水平才是適宜的、最佳的，因此，盡管應急機制的建設十分必要，但建設的速度、程度又必須是量力而行的。

七、突發性公共事件的政府應急能力建設將是一個長期的過程

對突發性公共事件的解決和管理來源于運行高效、配合緊密的危機管理機制，這一機制的構成包括有效的行政運行體制，資源充裕的醫療體系以及多元化的信息系統。美國建設這一應急機制花費了近30年的時間，我們可能需要更長的過程。此次SARS危機對我國的應急機制建設是一個促動，對我們每個身在其中的人也是一次殘酷的教育，相信在每一次痛苦的經歷后，我們都能夠更快地成熟起來。

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注釋：①香港科技大學的丁學良教授認為：在應對和處理突發事件方面，中國過去的計劃體制有它的長處。計劃體制是高度權力集中的、動員型的體制，它平時就處于“準動員”的狀態。這種體制有兩點非常適合于應付突發事件，一是它對社會的組織能力很強，對社會角落的滲透力很強；二是這個組織本身有點類似于軍事組織，自上而下傳遞命令。只要指揮中心得到了正確的信息，做出正確的決策，就能馬上使整個社會運作起來，把力量集中到要害點上，對付突發的難題。

②這一小節的內容主要參考了清華大學公共管理學院課題組《對SARS事件的初步評估與建議》一文中的相關部分，在此特致謝意。

③由于SARS疫情尚未結束，目前所能進行的分析只是表面的和初淺的。雖然并不全面，但至少說明了它對這些行業產生的影響不容忽視的。

參考文獻

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