農民行政訴訟障礙排除論文

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摘要]在我國強調依法治國及致力于解決“三農”問題的今天，農民權利能否通過行政訴訟得以有效地保障，具有特殊意義。然而，農民進行行政訴訟卻面臨著體制、意識、程序等諸多障礙。為此，改革體制、更新觀念、完善程序以利于保障農民的合法權利，乃迫切需要和理性選擇。

[關鍵詞]農民；行政訴訟；障礙；排除

行政訴訟作為解決公民私權力受到國家公權力侵害時救濟問題的訴訟制度，在我國憲法強調“國家尊重和保障人權”、“依法治國”及政府致力于解決“三農”問題的今天，具有特殊的價值。然而，在目前，當權利受到行政機關侵犯時，農民進行行政訴訟可謂舉步維艱，“立案難、審理難、執行難”乃不爭事實。其訴權的實現無論從法律規范層面還是從現實運作來看，都存在著諸多困境和障礙。

一、農民進行行政訴訟的障礙及原因分析農民在行政訴訟中面臨的困難和障礙是多元的，主要包括以下幾個方面：（一）體制障礙首先，司法難以獨立。在我國現有體制下，司法權在一定程度上依附于行政權。加之有些法官自身不具有獨立的品格，對其憲法地位也缺乏信心，同樣影響到農民對法律的信心，難以樹立法律的權威。

其次，因缺乏有效的違憲審查機制，法院對于抽象行為的司法審查又存在著規范上的障礙，在行政訴訟中，對于行政機關的侵害農民權利的違憲的規范性文件，找不到法律解決的途徑。

最后，農民在行政訴訟中沒有安全保障。作為被告的行政機關一方面不依法履行訴訟義務，農民的訴訟權利難以全面行使；另一方面事前事中進行威脅、事后進行報復，也使得受害農民為避免權利落空或事后報復，不得不畏懼退縮或委曲求全。在行政訴訟中，近年撤訴率居高不下，大部分正是由于受到威脅所致。

（二）意識障礙基于經驗認知，“民不可與官斗”的意識在農民中頗有市場，不能正確認識自身的主體地位，習慣于對權力的順從；而行政機關也難以擺脫“官本位”意識。

（三）成本障礙訴訟費用過高，也是農民不愿提起行政訴訟的一個主要原因。我國行政訴訟收費制度基本上是照搬民事訴訟。有學者在考察民事訴訟收費制度時曾指出：“不是所有的司法判決都能產生正義，但是每一個司法判決都會消耗資源。如果當事人試圖窮盡起訴、訴前保全、反訴、上訴、申請強制執行等程序救濟手段，必須準備一筆價值不菲的訴訟費用。當事人遭受的損失越大，爭取全額賠償的愿望越強烈，他為勝訴要預先支付的費用就越高。”[1]行政訴訟收費與民事訴訟收費一樣將案件分為非財產案件與財產案件。前者按件征收；后者以其所涉金額與價款按比例征收。這往往使農民承受相對他們而言高額的案件受理費，還有律師費等必要費用，再加上諸多非法律因素的干擾及司法腐敗所額外增加的成本，農民的訴訟成本極高！權衡利弊，農民往往選擇忍讓、退縮或者尋求訴訟外的救濟途徑，如目前我國大量存在的“生命不息、申訴不止”現象，“上訪專業戶”不斷增多乃不爭事實。

（四）程序障礙1立案上的障礙。目前，該方面的最大障礙是，有些法院對于農民提起的行政訴訟不予立案，甚至既不立案也不作不予受理的裁定，使農民陷入“告狀無門”的境地。

2受案范圍的限制。我國行政訴訟法第2條規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起行政訴訟。”可見，該條以概括的方式確立了行政訴訟受案的基本界限，即只受理對具體行政行為不服提起的訴訟，而不受理所謂抽象行政行為侵權提起的訴訟。而事實上，許多侵犯農民權利的行為恰恰是抽象行政行為。這就使農民的有關權利受到地方制定的各類規范性文件或所謂的“紅頭文件”侵犯時，無法尋求有效的司法救濟。該條還對行政訴訟的被告主體作了限制，即被告只能是行政機關和法律法規授權的組織。然而，目前在土地征收、征用過程中，村民委員會也往往侵犯農民的土地權利，故村委會能否成為行政訴訟的被告，就成為一個焦點問題。就目前法律規定而言，村委會是“村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織”，因而往往認為它不具備行政訴訟主體資格；也有人指出，村委會除了公共服務職能外，在實際工作中也具備一部分執行基層行政事務（如計劃生育）的職能，而村委會不能作為行政訴訟被告，往往使農民許多切身權益難以得到有效地救濟。

該法第11條采取列舉的方法，進一步限制了行政訴訟的受案范圍，主要限于對公民人身權和財產權方面的行政處罰、行政強制措施、行政不作為等，涉及政治、教育等權利的行政行為沒有明確納入行政訴訟受案范圍。因而，使農民的自治權、受教育權等無法獲得司法救濟。

3行政領導出庭難。在行政訴訟案件的審理中，行政機關的領導不出庭，被告拒不出示證據或威脅利誘原告撤訴等都成為農民行政訴訟道路上的“荊棘”。目前，在全國已審理的行政訴訟中，行政領導作為法人代表出庭應訴的還不足1‰；有的省份全年幾千件“民告官”案件中，行政長官竟無一人出庭；有的行政機關面對行政訴訟，甚至連委托人都不屑，干脆讓法庭缺席審判！[2]4執行難。事實證明，即使農民勝訴，由于缺乏有效的執行機制和責任規定，行政機關往往不執行司法判決。因此，勝訴對于農民沒有太大的實際意義。

二、農民進行行政訴訟障礙的排除在目前，要想真正掃清上述障礙，我們認為，主要應沿著以下路徑：（一）改革體制1必須貫徹司法獨立，以確保司法公正。只有改革現行體制，減少地方黨政部門對法院審判案件的干擾，才能真正做到“法官除了法律就沒有別的上司。法官的責任是當法律運用到個別場合時，根據他對法律誠摯的理解來解釋法律。獨立的法官既不屬于我，也不屬于政府”。[3]也只有這樣，農民才有望徹底跳出“民畏告官”的窠臼。

2建立違憲審查制度。從某種意義上說，違憲審查制度是迄今為止人類所發明的最為重要的權利救濟機制。憲法作為根本法，具有最高法律效力，無論是立法還是執法都不得與之相違背，否則將視之為無效。據此，對于政府制定頒布的涉及農民權利的法規、規章，應允許農民控告，并由違憲審查機關依法對其是否違憲進行審查，并做出裁決，以保護農民的合法權益、維護憲法的權威。

（二）降低成本行政訴訟不同于民事訴訟，無論從其所要解決的問題性質，還是從其所依據的實體法及人民法院進行司法監督的本質來看，訴訟成本都理應由國家財政支付，若由包括農民在內的當事人承擔，則不盡合理。因此，盡快實行“行政訴訟成本國家承擔制度”，[4]未嘗不是改變這一不合理現象的理性選擇。在現有受案范圍內，我們認為，當務之急應徹底清除各種限制受案范圍的“土政策”，實行訴訟風險告知制度，以減少農民不必要的損失；對于社會保障、發放撫恤金等農民確有困難的案件，或者要求減負以及占地或拆遷補償等農民一時難以承受較高訴訟費用的案件，應實行訴訟費減、免、緩制度以保障立案，使農民不至于因經濟困難而不敢或不愿進行行政訴訟。

（三）完善程序1完善立案程序。起訴權是實體權利獲得司法救濟的重要前提，而行政訴訟中，農民往往是弱者。有訴不理，農民再有冤屈，也只能徘徊在法院大門之外。故此類案件中貫徹“司法為民”，首要的就是要加強訴權保護，符合立案條件的應及時立案，使權利受到侵犯的農民“告狀有門”。

2應擴大受案范圍。為彌補行政訴訟受案范圍的明顯不足，擴大其范圍的原則應是將所有國家公權力主體與相對人發生的公法上的爭議，全部納入行政訴訟的范圍。其中包括將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，對內部行政行為提供司法救濟，加強對其他公權力主體行為的監督與救濟，所有行使公權力的主體都應接受法院的司法審查，擴大行政訴訟法所保護的權利范圍。[5]當下全面擴展尚有難度的情況下，起碼應率先解決以下案件的可訴問題：（1）村民自治權受侵害案件。對此，我們建議修改現行《村民委員會組織法》和《行政訴訟法》，以彌補前者缺乏村民自治權的司法救濟之缺憾。即應明確規定在村民自治活動中發生的有關行政干預、行政不作為等糾紛或者認為村民自治章程、村規民約等規范性文件違法，可以直接向法院依法提起行政訴訟；并確立村委會在行政訴訟中的被告地位。

（2）農民負擔案件。此類案件多因鄉鎮政府“農負”文件加重農民負擔而引起的，法院大多將其看作抽象行政行為而不予受理。故此類案件的訴訟對象，目前僅限于針對具體人發出的農負通知，致使鄉鎮基于農負文件的行為得不到有力的司法監督，農民的合法權益難以得到切實的維護。

（3）土地使用權糾紛案件。對于這類案件，應作具體分析：若為土地承包合同糾紛，凡不涉及所有承包人利益的個別合同糾紛，就按民事合同糾紛以民事訴訟程序解決；若是鄉鎮政府違反農村土地承包法的規定，以文件形式強迫農民接受不合理土地承包條件的，應以行政訴訟案件處理。同時，鄉鎮政府或村委會違反國家有關占地、拆遷補償規定以及宅基地發放規定而下發的各種決定、命令、辦法等，都應允許農民以行政訴訟方式起訴。

值得強調的是，應盡快建立“集團訴訟”制度。我國《民事訴訟法》第54、55條中規定了類似于美國式集團訴訟的代表人訴訟，即具有共同或相同法律利益的一方或雙方當事人眾多，不便或不可能共同進行訴訟而由其代表人進行訴訟。行政訴訟法雖未作此類規定，但上述三種案件多屬群體性行政糾紛，若借鑒民事訴訟中的代表人訴訟，并考慮建立集團訴訟制度，對解決上述案件具有重大的現實意義。最高人民法院在行政訴訟法貫徹意見第114條中也強調：法院審理行政案件除依照行政訴訟法的規定外，對本規定沒有規定的，可以參照民事訴訟的有關規定。這無疑為解決農民群體性行政糾紛時，參照適用民事訴訟法規定的代表人訴訟，提供了相應的法律依據。

3完善審判和執行程序。法院在審理行政訴訟案件時，為減少農民的“訟累”，應提高訴訟效率。對于符合條件的起訴，不僅要盡快立案，還應盡快開庭，并在法定期限內盡快審結，因為“遲來的正義為非正義”！同時，應加強山林土地、農民負擔等關涉安居樂業、生老病死等案件的審理，切實解決他們反映強烈的焦點、熱點問題。

法院加強行政裁判的執行力度，實屬必要。因為目前所規定的“罰款”和“向行政機關提司法建議”的方式有些乏力。對此，法院應多做說服教育和溝通工作，必要時應依法強制執行或者行使制裁權。對于被告敢于抗拒法院裁判的，應當追究有關行政機關首長的責任，從而使生效裁判得到執行，以維護法律的權威、切實保護農民的合法權利。唯有如此，才能從根本上解決行政裁判執行難的問題。

總之，應力爭做到：法院以積極的態度救濟民權，以優質的服務減輕民負，以快捷的審理解除民憂，以公正的裁判保障民利，以有力的執行實現民愿，從而為農民提供一個權利維護的平臺，確保國家公權力不會輕易侵犯農民權利，并且一旦侵犯將受到有效地追究。

（四）加強司法援助盡管目前我國設有中央、省、市、縣四級司法援助體系，但因未建立專門的保護農民權利司法援助組織，不利于接近農民、保護農民的合法權利。為此，必須建立鄉一級司法援助基金，同時鼓勵法律專業大學畢業生深入農村，為農民提供法律服務。這樣，農村也可辦起法律（或律師）事務所，為農村法律援助事業的開展，提供人才保障；并在鄉司法所的統一協調下，使法律援助工作得以有序的開展。也只有如此，才可能消除農民因不懂法或因無錢而“懼訟”、“畏訴”的顧慮，才能在一定程度上保障行政訴訟中控辯雙方訴訟地位的平等，農民的訴訟權利才會得到更為有力的保障，才能切實維護農民的合法利益。

（五）觀念的轉變1各級法院及法官的觀念應轉變。各級法院應牢固樹立保護農民的觀念，降低司法救濟的門檻和農民的訴訟成本，增強農民通過行政訴訟解決行政爭議、維護自己合法權利的信心；還應堅持裁判中立的理念，自覺排除來自各方的干預或干擾，通過公正審判，最大限度地實現公平和正義。從一定意義上講，行政審判工作滯后的“瓶頸”，不是農民法治意識到位與否的問題，而是如何破除官民法律地位不平等問題。

2各級政府及其工作人員的觀念應轉變。目前，有些行政官員對行政訴訟還不甚熟悉，在思想上一時還無法接受坐在被告席上與農民平起平坐的現實，總以為行政訴訟破壞了自己的聲譽，降低了政府的威信。事實上，行政機關的臉面和威信恰恰體現于其法治意識的確立，樹立于對剛性行為規則的尊重，彰顯于公平、公開、公正地與百姓進行司法對話，而絕不是靠自己的“缺席”或權勢來保住的。在強調依法治國的今天，法治觀念不僅要深入民心，更要深入“官”心。[6]3農民自身的觀念也應轉變。“法律面前人人平等”是基本的法治理念。在行政訴訟中，農民自己也應培養權利意識、主體意識，克服幾千年來“民不與官斗”的奴性心理，培育官民平等的觀念，以增強維護自己合法權益的信心和決心。

[參考文獻]

[1]方流芳民事訴訟收費考[J]中國社會科學，1999（3）

[2][6]小山打破行政審判的“瓶頸”

[3]馬克思恩格斯全集第1卷[M]北京：人民出版社，197276

[4]郭昌明論行政訴訟收費制度

[5]肖遙，崔麗行政訴訟法實施15年有待修改