環境執法探究論文

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[論文摘要]主席在2004年中央人口與資源環境座談會上提出：要讓廣大人民群眾喝上干凈的水，呼吸上新鮮的空氣。這對我國的環境保護工作提出了新要求，也是非常實際、非常基本的要求。自改革開放以來的二十多年間，我國在經濟建設方面突飛猛進，工業化程度大大提高，已初步建成了小康社會，但是，這些成績的取得很大程度上是以犧牲我們賴以生存的環境為代價的，造成了局部地區甚至全國范圍內的環境惡化。越來越嚴重的沙塵暴問題、淮河、海河、黃河等大江大河的水污染問題，無不在提醒著我們：再不下大力氣保護環境，我們改革開放的成果將蕩然無存，人民的生存都將受到威脅。為了擺脫“先污染，后治理”這一西方發達國家都未能逃過的怪圈，更是為了改善人民群眾的生存環境，為子孫后代造福，中央決定將環境保護定為我國的“基本國策”，并及時提出了“走可持續發展之路”、“構建社會主義和諧社會”的奮斗目標，就是要在保證經濟快速、平穩、健康發展的同時加大環境保護工作力度。從今年開始，國家環?？偩忠谌珖秶鷥裙我粓觥碍h保風暴”，開展一系列的專項整治工作，進一步加大對環境違法案件的查處力度。本文針對當前環境保護執法工作中存在的主要問題，就其現狀、原因、以及進一步完善環境行政執法體系，強化環境執法、提高依法行政水平等，分別分析、論證，并提出改革的設想和建議。

[關鍵詞]環境執法依法行政存在問題對策

一、環境執法工作的形勢

近年來，我國的環境執法工作正在逐步形成以集中式執法檢查活動為推動，以日常監督執法為基礎，以環境監察執法稽查為保證，以公眾和輿論監督為支持的現場監督執法工作體系。

聯合執法行動有力地推動了執法工作。2001和2002年連續兩年開展了“嚴查環境違法行為遏制污染反彈”專項行動。2003年，國家環?？偩帧l改委、監察部、國家工商總局、司法部、國家安監局六部門聯合開展了“清理整頓不法排污企業保障群眾健康環保行動”，查處了一批大案要案，解決了一批突出環境問題，震懾了環境違法行為，促進了地區性產業結構調整和局部地區環境質量改善。

總體來說，隨著環境保護工作的深入開展，環境執法工作不斷得到加強。我國已建立起國家、省、地、縣四級環境執法體系，擁有環境監察機構3063個，環境監察人員4.5萬人。通過標準化建設，環境執法能力和水平正在不斷提高。

但是我們也應該清醒地看到，隨著經濟的快速增長、體制的快速轉軌、公眾維權意識的提高，環境執法工作正處于硬碰硬的攻堅階段。

一是粗放型經濟增長方式造成的危害越來越嚴重。2003年，GDP增長速度達到9%，但主要原材料消耗卻增長10-20%，超過國民經濟增長速度，出現了電力、煤炭、石油等基礎能源的供應短缺02003年全國GDP占世界的不到4%，消耗的鋼材和煤炭約為30～33%，50%的水泥在中國消耗，對固定資產的過度投資，給環境執法工作帶來新的壓力。

二是企業片面追求經濟利益。大企業故意偷排偷放，小企業連片污染反彈，違法排污導致嚴重危害群眾生產生活的環境污染事件屢屢發生。四川化工廠違反“三同時”規定強行開車違法排污，導致沱江沿線100多萬人喝不上水，直接經濟損失3億元以上；重慶天元化工廠有毒氣體泄露事故造成數萬人緊急疏散，9人死亡；北京懷柔有毒化學品泄露事故造成3人死亡。這些嚴重的環境問題，不僅使人民的生存環境遭到破壞，連起碼的生命安全都得不到保障。

三是環境執法和短期行為的沖突不斷加劇，不法分子以身試法、艇而走險，去年山西忻州市連續發生3起暴力抗法事件，恰恰說明了這一點。

四是人民群眾對生活質量的要求明顯提高，依法維護環境權益的意識普遍增強。群眾對環境問題的投訴以每年近20%a的速度遞增，環境問題已經成為群眾信訪、上訪的8大熱點之一。

二、當前環境執法工作中存在的問題及其成因

當前，我國的環境執法工作中有法不依、執法不嚴、違法不究等消極執法或行政執法不作為等行為依然存在，對環境污染熟視無睹、不聞不問現象也依然存在，各地之間、各級環境執法機構之間的執法工作發展仍然很不平衡，加強環境保護行政執法的軟、硬件還缺乏堅實的基礎，全國范圍內還普遍存在不同程度的環境執法難的問題。

（一）消極執法、執法不到位、不作為的現象在一些地方嚴重存在。一些地方的環境監察隊伍對群眾反映的環境污染間題熟視無睹、不聞不問，群眾意見很大，以至于越級上訪者有增無減。一些地方放松日常監管，依賴專項行動，經常性的工作靠突擊抓，工作陷人被動。最近國家環?？偩峙沙?個檢查組、分赴5省、市，檢查了124家造紙、化工企業、醫療單位和污水處理廠，全部超標排放，其中21家屬應淘汰落后生產工藝，95%的企業用治理設施作擋箭牌，50%的企業編造監測數據，偷排偷放。許多企業的治污設施常年停運，銹跡斑斑。這些情況，當地環保部門能不知道？有的企業前幾年就查處過，又恢復生產、超標排污，嚴重影響環境執法形象。一些地方的環境監察隊伍管理松懈，12369舉報熱線無人接，上班時間松松垮垮，常年不下現場。一些地方的環境監察機構負責人片面強調地方保護主義影響，消極保自己的“帽子”、“票子”，不敢碰硬、不敢執法、不愿執法。不少基層環境執法隊伍存在“查了也處理不了”的顧慮，對開發區不敢查，對重點保護企業不敢查，領導不點頭的不敢查，查過一次但處理不了的不敢查，危及人身安全的不敢查。有的基層環保局不是在加強執法，而是千方百計對付上級檢查，替企業說情。一些地方環保局不愿上報環境信息，瞞報環境污染事故，造成工作被動。有的地方政令不通，要求查辦的案件、上報的情況，三番五次催不上來。在這樣的情況下，往往是站得住的頂不住，頂得住的站不住，最終，頂不住的也站不住。

（二）缺少技術規范。依法行政講究的是科學執法、規范執法。然而，當前在現場執法過程中，對某一行為施行多種行政方式的屢見不鮮。如：建筑工地噪聲的超標排污費征收，有的區縣只征收夜間的，有的區縣白天、夜間都征收；有的按標準正常征收，而有的則加倍征收，甚至有按每天200元計算、征收排污費的。又如：在夜間施工審批中，鉆孔灌注樁究竟鉆多少深度可同意夜間施工，澆搗混凝土究竟需要達到多少立方，需到環保部門申請報批等，各區縣把握尺度不一。因而出現有的施工單位出土在A區可申報夜間施工，在B區則予禁止的情況。均屬本市管轄，卻發生如此執法不統一的現象，極大地損害了現場執法的嚴肅性與權威性。

造成這種狀況的主要原因在于缺乏明確的技術規范，由此無端造成施工單位投訴。因為施工單位在全市是流動作業的。類似的還有餐飲業建設項目審批中，多少經營面積必須有多少立方的隔油池或油水分離器匹配，多少尺寸的集氣罩必須有多少塊過濾網板或多少功率的靜電除油煙裝置匹配等，均無明確的執法標準，致使各地區各自掌握，各自決定。

（三）行政處罰不規范。較普遍地存在不按行政處罰程序辦的問題。遇到上級領導打招呼、批條子時，往往采取大事化小、小事化了的辦法。而行政處罰不經集體討論決定，行政復議不經復議小組核審，僅只少數領導說了算的情況，時有發生。另外，處罰委托程序不完善。常常以"特事特辦"或"辦公會議"的形式，直接將行政處罰中的某個程序安排到區縣環保局代為辦理的問題以及缺乏執法技術規范，導致處罰幅度難掌握，人情難推卻，執法難到位。甚至出現對于同一違法單位的同一違法行為，市環保局和區縣環保局之間、特別是區縣和區縣之間，處罰尺度的明顯不一的現象。到現場取證材料，如照相、攝像以及現場采集的實物證據等，未依規定編號、歸檔或登記的，更時有發生。行政處罰的主觀隨意性及不規范性，已經影響環境執法的合法性、科學性與準確性，應引起我們的高度重視。

（四）環境執法隊伍素質仍需進一步提高。以情代法、以罰代法的現象較為普遍，吃拿卡要、隨意收費、包庇袒護環境違法行為，甚至為企業通風報信、申通違法等問題依然存在，一些地方環境監察部門已經發生違風廉政建設的典型案件。

產生該問題的原因主要是部分單位放松了對執法人員思想政治、道德品質、理想信念方面的教育，個別執法人員放棄了人生觀、價值觀的改造，利欲熏心，腐化墮落。

（五）地方保護主義干擾環保執法的現象依然存在。個別地方環境保護意識淡薄，重經濟、輕環境，盲目引進重污染項目，形成了引進容易、治理難，關停更難的困難局面，對環保執法工作不支持，甚至干預執法，轄區環境污染問題久治不愈，環境糾紛不斷。

問題的根源就是一些地方政府的重要領導環保意識淡薄，只追求政績，不考慮對環境的損害，表面上經濟指標上去了，實際上給當地環境造成了無法估量的破壞。

（六）對企業管轄權的問題。一個中央級企業或者省屬企業出現了環境違法行為，其所在地的政府以及環保部門卻沒有權力進行處罰；在西部大開發中，一個國家投資的重大建設項目的環境影響評價報告，當地環保部門連看一眼都不行，工程對生態環境造成了破壞，地方政府、環保部門卻不能勒令制止。這個尷尬的執法困境已經成為一個突出的問題，在很多地方不同程度地存在著。這些駐地方的中央級企業或者省屬企業本身及其領導者都是有行政級別的，有的屬于省部級，有的屬于地廳級，高于企業所在地的政府和環保部門。在我國，行政級別高，意味著權限大，行政資源豐富。由于有這樣的級別距離和權力限制，地方政府官員、環保執法人員跟他們連平等對話都做不到，更談不上監管執法了。

三、影響環境執法工作的主要因素

環境執法不單純是一個法律問題，而是關系到政治、經濟、社會等各個方面的綜合問題。目前，環境執法難在全國是一個普遍現象，其因素也是多方面的。

（一）地方政府的發展觀和政績觀是影響環境執法的根本因素

不同地區的生產力發展水平決定了基層地方政府的決策導向。不少地方領導仍認為GDP是硬指標，環境是軟指標、沒指標。有的經濟落后縣面對層層下達的招商引資指標，只能引進“十五小”污染企業。在這種情況下，基層地方政府的地方保護主義手段名目繁多：政府降低門檻招商引資不讓查，借助專門機構不讓查，出臺土政策不讓查，為企業掛牌保護不讓查?；鶎迎h保局由此產生不敢查的顧慮：對開發區不敢查，對重點保護企業不敢查，領導不點頭的不敢查。一些縣環保局不是加強執法，而是對付上級檢查，通風報信。

（二）企業追求短期利益的最大化是污染反彈的直接動因

決定生產力發展水平的人（企業法人環境意識和法律觀念淡薄）、工具（技術裝備和污染防治水平落后）、生產資料（資源、能源消耗水平是發達國家的數倍）三大要素，是當前環境執法面臨的現實基礎。一些企業追求短期經濟效益，不惜以犧牲環境為代價。具體表現在：一是土小企業連片反彈，屢禁不止。在“清理整頓不法排污企業保障群眾健康環保行動”中查處的違法企業中，采用國家淘汰工藝和“十五小”、“新五小”的企業占了51％。二是大企業將違法排污作為降低成本、追求利潤的“捷徑”，這里既有企業受利益驅動的因素，也有受土小企業違法排污的不正當競爭擠壓，造成價格扭曲的因素。三是結構性污染依然突出。一些地方的制革、化工、電鍍、造紙、印染、冶煉、水泥等重污染工業群，經多次整頓仍未從根本上解決問題。

（三）體制、機制、法制、能力方面的障礙是影響環境執法的主要因素。

在體制方面，執法權越放到下面，受地方保護主義勢力的影響也越大，這是一個共性的問題。目前，我國現有的4.5萬人環境執法隊伍中，有3.8萬人在縣（區）一級。受“位子”、“票子”的影響，往往造成站得住的頂不住，頂得住的站不住。

在機制方面，一是缺乏事前監督機制。許多環境違法問題都是決策不當造成的，僅靠環境執法的事后監督，難以奏效，應加強事前防范，預防為主。二是部門聯動沒有形成長效機制。這次“清理整頓不法排污企業保障群眾健康環保行動”實行六部門聯動，在對下發動和增強行動效果方面取得較好效果。但在日常執法中，還沒有形成聯動制度。三是缺乏有效的獎懲機制。對環保做得好的企業缺乏鼓勵和重獎措施，降低了企業做好環保工作的積極性。

在法制方面，一是行政處罰額度低、抓手少，影響了執法力度。有的大型造紙企業治污設施每日運行費用在10萬元左右，而法律規定的處罰額度僅10萬元，企業寧愿受罰也不愿正常運轉治理設施。二是法律規定不具體，操作性差，難落實。對于關停措施，缺乏斷水斷電、吊銷執照、拆除銷毀設備、取消貸款等法律規定。三是限期治理、停產治理決定權在當地人民政府。在地方保護主義嚴重的地區，政府不愿意下達決定，有的甚至只發空頭文件，不抓落實，應付檢查。四是強制手段少，難以落實到位。對于拒不履行環境行政處罰決定的行為，環保部門缺乏查封、凍結、扣押、強制劃撥等行政強制手段，只能申請法院強制執行，容易造成執行難。

在環境監察能力方面，一是環境監察隊伍缺乏主體資格，沒有法律授權，對下級開展行政稽查也缺乏法律依據。二是力量弱。全國4.5萬環境監察人員要對23萬家工業企業、70多萬家“三產”企業、幾萬個建筑工地進行現場檢查。生態環境監察、農村環境監察工作量更大。三是執法能力差。全國平均每個環境監察機構執法車輛僅1.3輛，300多個縣沒有執法機構，200多個縣的執法機構沒有執法車輛，更沒有取證設備。四是人員素質不適應執法工作需要，仍有相當一部分環境監察人員對法律法規、生產工藝、產業政策不熟悉。

四、針對上述問題應采取的對策

雖然，當前環境執法方面還存在著一些問題，有的還較為突出，但是整體趨勢是好的，國家已經意識到了這些問題將對我國環境造成的嚴重后果，并在逐步加以解決。筆者認為，要解決這些問題，應從以下幾個方面入手。

（一）加強環保政績考核，促使各級政府切實加強環境執法工作。

按照環境法律，地方政府應對本轄區范圍的環境質量負責，更應高度重視環境執法，在任期內逐步改善環境質量。首先，要加強政府主要領導干部的環境法制教育，樹立科學的發展觀和政績觀。二是建立完善的領導干部環境保護實績考核制度、主要領導干部離任環境保護審計制度，實行環境責任追究制。三是實行重大環境問題一票否決制。對出現重特大污染事故、出臺與國家環境法律法規相抵觸的文件、引進國家明令禁止的企業，造成污染集中反彈的，實行一票否決。

（二）逐步完善環境法制，強化執法手段。

盡快修訂和完善環境保護有關法律法規。一是在法律上明確地方各級人民政府及經濟、工商、供水、供電、監察和司法等有關部門的環境監管責任，建立并完善環境保護行政責任追究制。二是增強環境保護多項制度的可操作性。對環境法律法規中義務性條款均要設置相應的法律責任和處罰條款。三是建立健全市場經濟條件下的“雙罰”制度。針對目前執法中普遍存在的只罰企事業單位、不罰單位的直接責任人和有關領導的缺陷，確立既罰單位、也罰個人的“雙罰”制度。四是賦予環保部門必要的強制執法手段，如查封、扣押、沒收等，落實對違法排污企業“停產整頓”和出現嚴重環境違法行為的地方政府“停批停建項目”權等。

（三）理順執法體制，加強環境稽查。

建立上下協調、統一的執法體制，是加強環境執法工作的體制保障。一是實行環保系統部分垂直管理體制。在目前法律環境下，可在環境監察系統先行實行垂直管理體制。對于市以下環保部門，特別是經濟開發區環保部門，應逐步實行垂直領導。地方環境保護行政主管部門的主要領導的任免，要征求上一級環境保護主管部門的意見。二是加強國家和省級環境監察部門執法力量。國家可考慮設立分片管理的環境監察分局，省級環境監察部門也可以根據需要在重點地區設立環境監察派出機構。三是加強環境稽查工作。逐步開展環境監察內部稽查和環境保護行政稽查，切實加大對環境行政不作為行為的查處力度。四是建立剛性的環境警察制度?？山梃b國外成功經驗，如美國聯邦環保局設有專司偵查、起訴職能的執行處，50個環境檢察官辦公室和200多名環境檢察官，建立中國環境監察專員制度，并以此為基礎，逐步建立中國的環境警察隊伍。

（四）建立公眾參與環境執法機制與制度，構建三元環境執法監督體系。

充分發揮執法機構的執法職能、公眾的外部監督、企業的內部監督作用，形成相互制衡的“三元環境執法監督體系”。一是通過開展企業環保監督員試點工作，探索新型企業環境管理體制，促進企業提高自主守法水平和能力。二是積極推進環境信息公開工作。逐步推行企業年度環境報告書制度，實行上市企業年度環境審計和信息披露制度，及時公開環境違法重點案件的查處情況。三是廣開參與途徑。包括聘任特約環保監督員，加強環境保護社會團體參與制度，建立環境問題論壇制度和環境保護問卷調查制度，以建立公眾參與環境執法制度。

（五）加強能力建設，提高環境執法水平和能力。

按照統一名稱、統一職能、統一執法裝備的要求，加強環境執法隊伍標準化、規范化管理，提高執法水平和能力。加強隊伍管理，公布執法信息，實行陽光下執法，堅決查處違法違規的典型案件，提高人員素質，建設一支政治素質好，熟悉和正確運用環境法律法規，精干、高效、廉潔、文明的環境執法隊伍。積極加強硬件建設，對重點污染源安裝主要污染物在線監控裝置，實現在線遠程定量化監控，確保污染治理設施正常運轉和長期穩定達標排放。暢通12369環保熱線，實行政務公開，加強社會監督。爭取國家財政向西部地區環境執法標準化、規范化建設傾斜，盡快扭轉西部地區環境執法的被動局面。

參考文獻資料：

《2003年度全國環境質量公報》

《2004年度全國環境執法工作要點》