行政程序法律制度發(fā)展現(xiàn)狀分析論文

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一）我國憲法與行政程序法律制度的基本原則。

到目前為止，我國還沒有制定法典形式的行政程序法，但從建國以來，尤其是黨的十一屆三中全會以來，已經(jīng)在不少法律中規(guī)定了行政程序規(guī)范。這些規(guī)定首先體現(xiàn)在憲法上，如，憲法第2條第3款、第27條第1、2款、憲法第41條等為行政程序法律參與原則、效率原則、聽證制度等提供了依據(jù)。

根據(jù)我國憲法的有關(guān)規(guī)定以及世界各國行政程序法律有關(guān)基本原則的表述，對我國行政程序法律應(yīng)該明確和遵循的基本原則，可大致歸納為以下幾條：

1.公開原則。是指行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)向相對人和社會公眾公開其行政行為的原則。其內(nèi)容包括：一，公開行政法規(guī)和規(guī)范性文件；二，公開行政決定，包括行政機關(guān)所作的行政處理、行政處罰、行政強制執(zhí)行、行政裁決和行政復(fù)議等各種裁定；三，是公開行政過程，包括行政機關(guān)的辦事程序、各類手續(xù)等；四，公開檔案資料，包括行政機關(guān)設(shè)置情況以及行政機關(guān)掌握的不涉及國家機密和私人秘密的一切情況。

2.公正原則。是指行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)排除可能造成偏見的因素，在行政活動中公平地對待所有相對人的原則。

3.參與原則。是指相對人應(yīng)當(dāng)有權(quán)對行政行為表達(dá)自己的意見，并且這種意見能得到應(yīng)有重視的原則。這個原則可以說是行政程序法的核心原則。實現(xiàn)參與原則的主要制度是以聽證程序為核心的調(diào)查制度。

4.復(fù)審原則。是指對行政行為進行復(fù)核、審查的原則。這是行政程序法律確立得最早的原則。各國規(guī)定的履行復(fù)審職能的國家機關(guān)主要有兩類：一是作出被復(fù)審的行政行為的行政機關(guān)之外的另一個行政機關(guān)，主要是上級行政機關(guān)，這種復(fù)審統(tǒng)稱為“行政復(fù)議”（具體名稱各國有各種各樣的叫法）；二是司法機關(guān)，這種復(fù)審稱為“司法審查”。行政復(fù)議的主體畢竟是行政機關(guān)，因而對行政復(fù)議仍然可以進行司法審查，司法審查成為最終復(fù)審。

5.效率原則。是指行政行為應(yīng)當(dāng)盡量用最短的時間、最少的人力、財力和物力取得最理想結(jié)果的原則。貫徹這一原則時應(yīng)主要考慮如何防止行政機關(guān)以提高行政效率為理由，減少或免除自己的程序義務(wù)，增加自己的程序上的自由裁量權(quán)，限制或剝奪相對人的程序權(quán)利。

6.誠實信用、信賴保護原則。誠實信用原是民法中最重要的原則之一，目前也已成為行政領(lǐng)域中的一項普遍性原則。它要求行政機關(guān)信守自己的諾言，要求行政活動具有真實性、穩(wěn)定性和善良性。行政機關(guān)制定的規(guī)范應(yīng)具有穩(wěn)定性，不得變化無常，不得溯及既往。在誠信基礎(chǔ)上產(chǎn)生信賴保護原則，即公民基于對行政機關(guān)的信賴所作的行為，應(yīng)得到行政機關(guān)的保護。這一原則尤其適用于行政機關(guān)的“授益行為”的撤銷決定。

為了貫徹上述原則，需要建立相應(yīng)的程序制度，通過具體的程序法律規(guī)范來實現(xiàn)這些原則。

（二）我國法律中有關(guān)行政程序法基本制度的規(guī)定。

1989年頒布的《行政訴訟法》將符合法定程序作為具體行政行為是否合法的三大條件之一，大大推進了理論與實務(wù)界對行政程序法的關(guān)注。

我國法律、法規(guī)已經(jīng)建立起一些行政程序法律制度，這里作一列舉說明。

抽象行政行為的程序制度：

1.聽取意見制度。2000年3月全國人大通過的《中華人民共和國立法法》第58條規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”

2.起草審查制度。立法法第59條規(guī)定：“行政法規(guī)起草工作完成后，起草單位應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、各方面對草案主要問題的不同意見和其他有關(guān)資料送國務(wù)院法制機構(gòu)進行審查。”

3.公布制度。立法法第61條和第62條規(guī)定：“行政法規(guī)由總理簽署，國務(wù)院令公布。”“行政法規(guī)簽署公布后，及時在國務(wù)院公報和在全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙上刊登。”

具體行政行為的程序制度：

1.表明身份制度。1985年9月6日全國人大常委會通過的《中華人民共和國居民身份證條例》第13條第2款規(guī)定：“執(zhí)行任務(wù)的公安人員在查驗居民的身份證時，應(yīng)當(dāng)出示自己的工作證件。”1995年7月20日國務(wù)院的《中華人民共和國公民出入境邊防檢查條例》第12條規(guī)定：“口岸檢查、檢驗單位的人員需要登船執(zhí)行公務(wù)的，應(yīng)當(dāng)著制服并出示證件。”

2.告知制度。1996年修訂的《中華人民共和國刑法》第64條規(guī)定：“公安機關(guān)拘留人的時候，必須出示拘留證。拘留后，除有礙檢查或者無法通知的情形以外，應(yīng)當(dāng)把拘留的原因和羈押的處所，在24小時以內(nèi)，通知被拘留人的家屬或者他的所在單位。”第71條：“公安機關(guān)逮捕人的時候，必須出示逮捕證。逮捕后，除有礙檢查或者無法通知的情形外，應(yīng)當(dāng)把逮捕的原因和羈押的處所，在24小時以內(nèi)通知被逮捕人的家屬或他的所在單位。”

3.說明理由制度。1996年3月全國人大通過的《中華人民共和國行政處罰法》第31條規(guī)定：“行政機關(guān)在作出行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人作出行政處罰決定的事實、理由及依據(jù)，并告知當(dāng)事人依法享有的權(quán)利。”

4.回避制度。行政處罰法第37條第3款規(guī)定：“執(zhí)法人員與當(dāng)事人有直接利害關(guān)系的，應(yīng)當(dāng)回避。”

5.合議制度。行政處罰法第38條第3款規(guī)定：“對情節(jié)復(fù)雜或者重大違法行業(yè)給予較重的行政處罰，行政機關(guān)的負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)集體討論決定。”6.聽證制度。行政處罰法第5章第3節(jié)規(guī)定了“聽證程序”，其中第42條規(guī)定：“行政機關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等處理處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利；當(dāng)事人要求聽證的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證。當(dāng)事人不承擔(dān)行政機關(guān)組織聽證的費用。”

7.審執(zhí)分離制度。行政處罰法第46條規(guī)定：“作出罰款決定的行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)與收繳罰款的機構(gòu)分離。”國務(wù)院于1997年11月了《罰款決定與罰款收繳分離實施辦法》。

8.復(fù)議制度。1994年4月全國人大常委會通過的《中華人民共和國行政復(fù)議法》第6條規(guī)定對11種行政行為，當(dāng)事人可以申請行政復(fù)議。行政復(fù)議法規(guī)定了行政機關(guān)進行行政復(fù)議的程序。

9.司法審查制度。1989年4月全國人大通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，此前，我國已有一百二十多個法律、法規(guī)規(guī)定，不服行政機關(guān)決定和裁決的，可以向人民法院提起行政訴訟。行政訴訟法規(guī)定，當(dāng)事人對行政機關(guān)的具體行為不服的，可以提起訴訟。進一步擴大了人民法院受理行政案件的范圍。

10.順序制度。1994年5月全國人大常委會修訂的《中華人民共和國治安管理處罰條例》第34條規(guī)定，除了公安人員可以當(dāng)場予以處罰的以外，對違反治安管理的人的其他處罰應(yīng)適用以下程序：（1）傳喚；（2）訊問；（3）取證；（4）裁決。這一規(guī)定確定了處罰程序必須遵循先取證后裁決的順序，顛倒順序是違法的。

11.限時制度。這是在法律法規(guī)中規(guī)定得比較多的一項行政程序制度。例如，1994年7月國務(wù)院批準(zhǔn)修訂的《中華人民共和國公民出入境管理實施細(xì)則》第5條規(guī)定：“市、縣公安局對出境申請應(yīng)當(dāng)在30天內(nèi)，地處偏僻、交通不便的應(yīng)當(dāng)在60天內(nèi)，作出批準(zhǔn)或者不批準(zhǔn)的決定，通知申請人。”

這里應(yīng)當(dāng)特別提到的是，我國《行政處罰法》關(guān)于處罰程序的規(guī)定，反映了我國行政程序法律制度的一大進步。該法第5章專門規(guī)定了作出行政處罰決定的簡易程序、一般程序和聽證程序，其中包含著表明身份制度、統(tǒng)一格式制度、說明理由制度、各知權(quán)利制度、聽證制度、審執(zhí)分離制度、回避制度、合議制度等行政程序法律的許多重要制度，體現(xiàn)了行政程序法律的各項基本原則。特別是《行政處罰法》規(guī)定的聽證程序更是我國行政程序立法的一個重要突破。可以說，《行政處罰法》對我國行政程序法的進一步發(fā)展，已經(jīng)而且還將繼續(xù)起到有力的推動作用。

（三）完善我國行政程序法律制度的建議。

我國現(xiàn)有程序立法還存在不少問題，主要表現(xiàn)在以下四個方面：

1.缺乏系統(tǒng)性。我國的行政程序法律規(guī)范分散在各類法律法規(guī)中，沒有專門的、統(tǒng)一的行政程序法，由此造成各個行業(yè)、各個類別的行政行為在行政程序上不一致。除了行政立法、行政處罰、行政復(fù)議三類行政行為基本統(tǒng)一外，其他各類行政行為的程序不統(tǒng)一的狀況還嚴(yán)重存在。

2.處于次要地位。許多程序法律規(guī)范分散在各類法律、法規(guī)中，這類法律規(guī)范基本上以規(guī)定實體規(guī)范為主，兼顧程序規(guī)范，甚至有的法律、法規(guī)仍然只有實體規(guī)范而完全沒有程序規(guī)范，重實體、輕程序的問題還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有解決。

3.偏重事后程序和過于籠統(tǒng)。即使規(guī)定了一定程序規(guī)范的行政法律、法規(guī)，多數(shù)也存在重事后程序、輕事先程序的問題，以及程序規(guī)范不具體、不具有可操作性的問題。

4.法律責(zé)任不明確。大多數(shù)法律法規(guī)雖然規(guī)定了程序規(guī)范，卻沒有規(guī)定行政機關(guān)違反程序的法律責(zé)任，很容易使法定程序得不到嚴(yán)格執(zhí)行。

適應(yīng)依法治國，建設(shè)社會主義法治國家和我國加入WTO的需要，必須建立和完善我國的行政程序法律制度。應(yīng)當(dāng)建立和完善什么樣的行政程序法律制度，是一個應(yīng)當(dāng)認(rèn)真探討的問題。我想就以下幾個問題談?wù)勛约旱目捶ā?/p>

1.我國應(yīng)該早日制定統(tǒng)一的行政程序法。目前，我國行政程序法典的制定已經(jīng)提上了國家立法的議程。李鵬委員長在九屆全國人大第四次會議上指出：“要制定行政強制措施法、行政許可法、行政收費法，為制定統(tǒng)一的行政程序法創(chuàng)造條件。”我們已經(jīng)制定了《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復(fù)議法》等行政程序方面法律，行政強制法和行政許可法也有了比較成熟的草稿。可以說，我們已經(jīng)積累了比較豐富的經(jīng)驗，對制定行政程序法的呼聲也很高，制定統(tǒng)一行政程序法的條件已經(jīng)成熟。

2.我國行政程序法的功能類型應(yīng)當(dāng)是以效率為基礎(chǔ)的權(quán)利保障型。我國學(xué)者多數(shù)主張“并重型”，即根據(jù)國情應(yīng)當(dāng)兼顧權(quán)利保障和效率兩方面。“并重型”是適合我國國情的選擇。立法應(yīng)當(dāng)從全體公民的共同利益出發(fā)，考慮每個公民的具體利益應(yīng)當(dāng)保障到什么程度。要做到這一點，就必須處理好效率與權(quán)利保障的關(guān)系，因為效率更多地反映社會利益，而權(quán)利保障更多地反映個人利益。處理兩者關(guān)系的原則是：以提高效率為范圍，以權(quán)利保障為目標(biāo)，在效率允許的范圍內(nèi)，對權(quán)利的保障努力達(dá)到“最大化”，這個原則可以稱為“效率對權(quán)利的最大寬容原則”，或簡稱為“權(quán)利最大化原則”，因此，所謂“并重型”，就是以效率作為基礎(chǔ)、范圍和限度；以權(quán)利的最大化作為目標(biāo)的功能類型，所以也就可以稱為“以效率為基礎(chǔ)的權(quán)利保障型”。

3.在行政程序法中建立符合我國國情的聽證制度。聽證制度已經(jīng)成為許多國家行政程序法的核心。能否建立起符合我國國情的聽證制度，將是能否成功地制定行政程序法的關(guān)鍵。我國已建立起三種不同的聽證制度，最早是《行政處罰法》規(guī)定的行政機關(guān)在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證和執(zhí)照、數(shù)額較大的罰款時進行聽證，并對聽證的具體程序作了規(guī)定；二是《價格法》規(guī)定在制定關(guān)系群眾切身利益的公用事業(yè)價格、公益性服務(wù)價格、自然壟斷經(jīng)營的商品價格等政府指導(dǎo)價、政府定價，應(yīng)建立聽證制度；三是《立法法》規(guī)定的在起草行政法規(guī)時，可采取聽證會的形式等。聽證制度正在我國迅速發(fā)展，但同時也存在不少問題：第一，這三種聽證的主要區(qū)別何在？第二，三種聽證各應(yīng)遵循哪些程序？至今尚無明確規(guī)定；聽證制度在行政程序法律中的確認(rèn)，將使社會主義民主原則中聽取對方意見和參與精神得到很好的體現(xiàn)，因而是行政程序法中極為重要的制度。