西方政府改革基本趨勢研討論文

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編者按：本文主要從新公共管理的基本涵義；“新公共管理”與傳統公共行政理論的區別；我國行政管理改革存在的問題；新公共管理理論對我國行政改革的借鑒作用進行論述。其中，主要包括：“新公共管理”看作是一種以強調明確的責任制、新公共管理的七大理論原則都可以為完善公共服務提供思想指導和價值歸屬、產出導向和績評估、從電視媒體自身建設的角度出發、電視節目加強互動性需要注意的問題、權力中心不同、導致的結果不同、機構臃腫、重疊，人員繁多，層次設置多、表現在公務處理上，有的行政機關官僚主義嚴重、行政執行過程中的職、權、責不清、行政法規不健全，任意增加編制，從而造成機構龐大、臃腫、新公共管理強調政府管理應廣泛地引入競爭機制，使公共服務的產品和服務市場化等，具體請詳見。

提要：20世紀七十年代，大多數西方國家出現了空前的財政危機、政府管理危機和信任危機，同時又伴隨著全球化、信息化、市場化及知識經濟時代的來臨，西方各國進入了公共部門管理、尤其是政府管理改革的時代。在西方政府改革的浪潮中，“新公共管理”的政府管理模式成為西方政府改革的基本趨勢，并取得了一定的成效。

關鍵詞：新公共管理；行政改革；效率

一、新公共管理的基本涵義

“新公共管理”最早是由胡德于1991年在一篇名為《一種普適論文性的公共管理》的文章中提出的。胡德將20世紀七十年代中期以后，英國以及其他國家紛紛掀起的政府改革運動稱作“新公共管理”運動。胡德將“新公共管理”看作是一種以強調明確的責任制、產出導向和績評估，以準獨立的行政單位為主的分權結構（分散化），采用私人部門管理、技術、工具，引入市場機制以改善競爭為特征的公共部門管理新途徑。胡德所歸納的新公共管理的七大理論原則都可以為完善公共服務提供思想指導和價值歸屬。這七大理論原則包括：1、政府部門內的職業化管理。2、明確的績效評估標準。3、更加強調對結果的控制。4、政府部門內單位的分散化。5、在政府部門內引進競爭。6、強調在政府部門內運用私有工商管理的方法。7、強調成本概念。新公共管理有很多不同的名稱，如“管理主義”、“以市場為基礎的公共管理”、“企業化政府”、“重塑政府”、“后官僚制典范”、“新公共管理”等，這反映了人們對正在發生的行政改革的不同看法。盡管如此，他們確實存在著某些共識：“從傳統公共行政關注管理過程中的效率轉變到極大地關注管理結果以及管理者的個人責任”。按照波立特在《管理主義和公共服務：盎格魯和美國的經驗》一書中說的，“新公共管理”主義主要是由古典泰勒主義的管理原則所構成，即強調的是商業管理的理論、方法、技術及模式，引入市場競爭機制，提高公共管理水平及公共服務質量，因此“新公共管理”也被稱為“新泰勒主義”。瓦爾特·基克特在《荷蘭的行政改革與公共部門管理》一文中的觀眾比例為36%，同時輻射各個群體，女性觀眾的比例在頻道節目中位居第一，達60%。推出了全新的知識娛樂欄目———《開心辭典》，它是借鑒國內外相關經驗，經過精心設計的電視知識問答欄目。它面向廣泛的普通觀眾，通過預賽、復賽多重選拔，讓普通人在節目現場展示心理素質、知識儲備和智力才華。首次實現的電視網絡聯動（既有節目現場觀眾的按鍵答題，又有場外觀眾通過網絡或短信答題）使電視娛樂節目和觀眾之間結束了以往單純的播出和收視關系，形成了真正互動的全面參與，而且“實現全家的家庭夢想”的主題，剔除了國外及港臺地區同類節目赤裸裸的金錢刺激，更符合國人的欣賞習慣。

（一）從電視媒體自身建設的角度出發1、努力提高節目質量。從電視媒體自身方面來說，提高編制質量，豐富節目的內容和形式，從而增強傳播效果，這是提高節目收視率的根本途徑。以《快樂大本營》為例，欄目開辦以來以新鮮的題材、多樣的形式、清新的風格、新奇的內容及注重參與性、知識性、趣味性，帶著觀眾一步步走進一個嶄新的娛樂視聽空間。它的每個小欄目都是參與性極強的，充分調動節目與嘉賓、觀眾之間的互動性。2004年以來，《快樂大本營》欄目又開始確立以階段性活動為亮點，以普通的廣大觀眾為主角的改版方向，這就更加積極地拉近了與觀眾的距離，淡化了以前那種“打綜藝”和明星套路，逐步嘗試“海選”、“現場PK”等泛娛樂化的新概念，如《超級女聲》、《快樂男聲》等的娛樂選秀節目，新改版的節目同樣在全國范圍內刮起一陣颶風。觀眾們不僅可以看到臺上帥男靚女載歌載舞的表演，同時也可以積極地參與選秀活動，因為選手的票數是觀眾所投的，觀眾們拿起手中的手機，便可參與到節目活動中去，因而節目成功的三個基本保障就是把選手和觀眾緊密聯系，把觀眾意見和專業意見有機結合，將臺上和臺下的情感緊緊交融。2、加強主持人的建設和管理。電視主持人在我國還是新生事物，僅有十幾年的發展歷史，較電視事業的發展來說，主持人隊伍的管理與建設顯得相對薄弱和滯后，還遠遠不能滿足豐富多彩的電視節目的需要和廣大受眾日益增長的欣賞水平，實踐也證明在廣大電視節目主持人當中，優秀的主持人只有很少的一部分，而主持人有時甚至相當于電視節目的代言人，是電視節目與觀眾直接進行交流和溝通的橋梁。他們一方面代表電視臺，將有關信息傳達給觀眾；另一方面又要站在觀眾的立場，將觀眾的意見和建議反饋給電視臺。因此，在加強電視節目與觀眾的互動性中，主持人無可厚非地承擔了巨大的責任。依然拿湖南衛視的《快樂大本營》為例，《快樂大本營》的欄目主持人一開始是兩個人的組合，后發展成為現在的五人組合，被稱為“快樂家族”，號稱“湖南第一主持天團”，他們輕松幽默的主持風格，搭配上各種參與性極強的互動節目，加之以活潑搞笑的作風，立刻在全國刮起了一股“快樂旋風”。主持人十分注重嘉賓與觀眾之間的互動，甚至可以說，他們在一定程度上已經可以操縱觀眾的喜怒哀樂。如在《超女》、《快男》的節目現場，主持人既要顧及觀眾的想法，同時也要兼顧選手和評委的心態，因而主持人在增強和保證節目的互動性中起著舉足輕重的作用。

（二）電視節目加強互動性需要注意的問題。有許多電視節目為了吸引更多的觀眾參與，同時也為了增強收視率，設置了所謂的“大獎”，如晚會節目讓觀眾發短信，便會有幸運大獎等著您；還有的電視欄目設立競猜項目，讓觀眾發短信競猜。如，競猜電視劇情節的發展，或是選秀節目中投票給某位選手。這些有觀眾發短信所獲得的資費著實讓某些投資方和電視臺大撈一筆，這讓我們不禁懷疑：電視節目這樣做是在追求什么？是想擴大收視率？是想制造轟動效應？還是在追求經濟利潤的最大化？如何做好“參與與互動”應該是有關人員好好思考的一個問題了。“參與與互動”作為大眾文化重要的傳播方式，對社會的進步、民族素質的提高都有著不可忽視的深遠意義，但目前市場運作利益為先的原則很大程度上扭曲了這一傳播方式。這也許是我國電視媒介市場化發展過程中必須支付的“學費”，而這種大眾傳播方式的真正完善還有待于市場競爭法則的規范化和電視媒介素質的本質提高。將“新公共管理”界定為一種強調商業管理風格、顧客至上和市場競爭的改革取向。“新公共管理”的核心價值觀是“3E”，即經濟（Economy）、效率（Efficiency）、效益（Effectiveness）。“新公共管理”強調政府公共管理應當像企業管理那樣，將效率放在首要位置。

二、“新公共管理”與傳統公共行政理論的區別

第一，權力中心不同。前者政府是權力中心，但適度分權給社會；而后者政府是唯一人權力中心。第二，提供公共服務的主體不同。前者的公共服務全部由政府提供；后者的公共服務一部分由政府承擔，而另外一部分由政府外包給第三方提供。第三，導致的結果不同。傳統管理由于種種缺陷，會導致黨政不分、政企不分、行政體制外部關系環境惡化、政府運作缺乏效率和競爭，導致公共服務危機重重。而“新公共管理”會有效彌補這些不足，使政府運作高效，職權明確，從而達到公平與效率的最佳組合。

三、我國行政管理改革存在的問題

第一，機構臃腫、重疊，人員繁多，層次設置多。政府職能不清，機構繁多。政府承擔了許多本該由社會和企業承擔的責任，從而導致政府規模、職能、預算的擴大，而且弱化了政府本該承擔的宏觀調控、監督、保障等重要職能。該管的沒有管好，不該管的卻濫用職權。由于組織機構不合理，機構重疊，從而使得職能不清，相互掣肘，政府機構龐大，工作效率不高。第二，表現在公務處理上，有的行政機關官僚主義嚴重，門難進、臉難看、話難講、事難。公事不公辦，走后門，拉關系。這些情況在我國不同層級的政府和不同職能部門都存在，導致了行政效率低下、官僚主義與腐敗盛行。第三，行政執行過程中的職、權、責不清。出現多頭管理，下屬在一件任務上同時聽命于多個上級。若多個上級在這一事情上的看法一致還好處理，若不一致，下屬便會權衡各種關系，把重點放在關系處理上，而不會管怎么做才能最好地辦好這件事，從而會造成行政效率低下，辦事不為民的情況。有利可圖時，大家都爭著去做；無利可圖時，就會出現相互推卸責任的情況。第四，表現在經費上，預算超支。許多行政機關拿著政府的資金，不計后果，結果錢花了一大把，卻沒看到效果。花錢大手大腳，浪費了大量的財力、物力。第五，公共服務社會化程度低，競爭力不足。公共服務是國家為社會公眾生活和參與社會經濟、政治、文化活動提供保障和創造條件，具體指對社會提供公共產和服務，包括加強城鄉公共設施建設，發展社會就業、社會保障服務和教育、科技、文化、衛生、體育等公共事業，公共信息等。國際上一般按照一國公共支出規模與結構，來衡量該國公共服務的水平。據世界銀行統計，1994～1997年高收入國家公共教育支出占GDP的百分比為5.4%，歐盟國家這一比重為5.3%，而我國同期比重只有2.3%。1990～1998年高收入國家的公共衛生保健支出占GDP的百分比為6.0%，歐盟國家這一比重為6.7%，而我國同期比重也只有2.0%。可以看出，與國際上公共服務水平較高的國家相比，我國政府公共服務還處在較低的水平。政府的財政壓力大，政府資源配置難以優化，公共服務社會化程度低，社會多元化投資主體很難進入公共服務領域，而社會需要是無限的，政府的財力又有限，許多需要政府投資的緊迫事情因缺乏資源不能辦理，資源配置難以合理。第六，法規制度不健全。由于行政法規不健全，任意增加編制，從而造成機構龐大、臃腫。一是我國行政管理體系至今還沒有一套系統的行政法典去規范行政管理各個環節以及公務人員的行為；二是雖有一些單一的法規制度，但都過于籠統、分散、抽象，缺乏必要的實施細則，操作性不強；三是要完善行政管理的法規監督制約機制。第七，行政機關外部監督不力。一是國家權力機關對行政管理的監督，目前還停留在事后匯報、一般性巡視、開會期間質詢等方式上，對正常的行政執行活動并無多大的約束力。二是政協是我國最廣泛的統一戰線組織，政協委員對我國行政管理的監督也只是通過工作觀察和提提建議而已，實際上流于形式。三是人民群眾由于不能有效地參與對國家事務的管理，實施對行政管理的監督，只能停留在口頭上。

四、新公共管理理論對我國行政改革的借鑒作用

1、新公共管理強調政府管理應廣泛地引入競爭機制，使公共服務的產品和服務市場化，打破政府壟斷局面，讓更多的企業經營部門參與公共服務的供給，通過這種方式將競爭引入到政府公共管理中來，從而提高服務供給的質量和效率，使政府的管理資源有效、合理的配置，使其用有限的資源向社會提供更多的公共物品，提高公眾的滿意度。競爭可以提高效率；競爭迫使壟斷組織對顧客的需要做出反應，要求對公眾意見有很快的回應性；競爭獎勵革新，而壟斷則扼殺革新。引入市場競爭可以從兩方面來做：一方面政府內部要注重提高公共服務的效率和質量；另一方面采用簽約外包制，將一些工作交給有專業水平和專業能力的組織來做，解散或整合一些不必要的部門。這樣可以消除機構臃腫、節省財政開支、節約成本、節省資源、提高效率、有效緩解財政壓力，也是打破政府獨家提供公共服務壟斷地位的有效途徑。政府確定某種公共服務的數量和標準，然后對外向私營部門、非營利性部門招標，中標的承包商與政府簽訂供給合同，提供“新公共管理”對我國行政管理改革的啟示面對瞬息萬變的市場環境，許多學者認識到傳統預算對于企業的不適應性，并針對傳統預算管理改革提出了兩種不同的途徑：改進預算和超越預算。改進預算即在預算管理的原有框架下，對于傳統預算中存在的問題進行改進；超越預算則提倡放棄預算這種不增加價值的活動。超越預算的倡導者杰瑞米·霍普和羅賓·弗萊澤，提出了超越預算的實施框架，并在企業中推行獲得了很大的成功。通過這些成功的實例我們認識到，超越預算不僅給企業帶來了經濟效益的增加，從更深層次上還推動了企業管理思想創新以及企業文化的培養。超越預算管理對于我國預算管理改革的啟示作用也正在于此。