公共政策暢想

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摘要：公共政策是公眾的政策，它既是多數人的政策，也是少數人的政策，但并非少數個人或特殊階層謀取私利的工具。公共政策應該是公正的政策，公平的政策，公開的政策。公正性、公平性、公開性是公共政策的基準性價值，是體現政策公共特性的基本維度。公共政策通過提取、分配、管制、象征等基本功能，實現自由、安全、秩序和繁榮，最終維系公共利益。本文從三個方面的設問揭示：公共政策的本質就是個人偏好與集體選擇的制度安排。

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誰的政策？

公共政策是誰的政策？這是公共政策制定與執行首先必須明確的基本問題，也是公共政策研究與分析首先必須回答的基本問題。

公共政策（publicpolicy）中的public一詞，既有“公共”之意，又有“公眾”之意。從字面意思出發，公共政策即公眾政策。作為公眾概念，其內涵相當龐雜。根據不同角度與層次，公眾有男人女人、老年人年青人、富人窮人、官員百姓、知識分子文盲、個體群體、前人后人、本地人外地人如此眾多諸如此類的劃分。然而，就公共政策研究來說，作為社會全體成員的公眾概念常常被分隔為多數人（majority）與少數人(minority)、強勢群體與弱勢群體的實體類別。這是因為公共政策現實中經常存在著多數人與少數人之間或強勢群體與弱勢群體之間的兩極張力，公眾的數量狀況和勢力大小不可避免地影響公共政策的性質，進而影響公共政策的制定與執行。

公共政策是根據多數人的意愿和利益制定的。多數人的意愿所達成的共識謂之為“公意”，它是多數人意志偏好的整合，而不是個人意志偏好的簡單相加。公共政策便是根據公眾意志表達機制――投票規則來實現的，這種投票規則并非總是帕累托最優的一致同意規則(unanimityrule)，而經常表現為多數人決策的多數票規則(majorityrule)。也就是說，幾乎任何一項公共政策基本上都是在“少數服從多數”的狀況下制定的?！吧贁捣亩鄶怠钡脑瓌t所遵循的規則便是簡單多數規則與比例多數規則。于是，“多數人”在簡單多數規則下具體細化為超過12的人員數量，比例多數規則下則具體量化為大于或等于23或34或35或45的人員數量。大多數國家的立法和公共政策制定均是根據多數制規則而達成的。由此觀之，一個好的公共政策是多數人意愿和利益的產物，它不是少數人意志和利益的合成。因此，“當政治分析家談論縱向民主時,他感興趣的不是任何可以想象的實質性少數，而僅僅是那些構成某種控制集團的少數”[1]。如果由那些“可以想象的實質性少數”操縱和決定了某項公共政策，那么該項公共政策將不具備“公共性(publicity)”。離開了公共性，公共政策就可能變為少數人謀取私利的工具，因而也就不成其為公共的政策。

但是，我們在強調“多數人至上”理念的同時，并不是一味地排斥少數人。因為“少數人”不管它是“善”還是“惡”，都是社會整體內的一部分。排斥了“少數人”，公共政策可能無法完美，也就無法真正地顯現它的公共性。在公共政策決定中，“少數人”雖然被置于邊緣化狀態，但不能忽視他們的存在，特別是那些“構成某種控制集團的少數”，他們的良知、理性、智慧、經驗更能起作用，因為公共決策過程難免不出現“多數人暴政(tyrannyofthemajority)”和“投票悖論”(votingparadox)的惡果。在公共政策施行進程中，“少數人”既是公共政策作用的對象，也是公共政策的受益者，何況少數人之中也有強弱之分。對于少數強者，公共政策的傾向不是扶持，而是合理地加以限制與引導，如所得稅政策；對于少數弱者，公共政策的傾向不是歧視，而是積極地加以幫助和扶持，如社會福利政策。因此，公共政策之于公眾便是“滿足多數、保護少數”。公共政策既是多數人的政策，也是少數人的政策，一方面它應該最大度地滿足多數，另一方面也應該盡可能地保護少數；在對于強勢群體特別是由少數人組成的強勢群體加以限制的同時，也應該對于具有正當利益要求的弱勢群體加以保護?！罢嬖谝粋€主要理由就是確保所有個人都能得到保護，以免受有權勢的個人或集團的強制”。

然而，不可隱諱的是，在公共政策運行現實中，公共政策的制定是由政府體制內外的“少數人”完成的。而這部分少數人顯然代表政府行使政策制定的職能，他們也被學者們稱之為“政策精英(policyelite)”，有的也稱之為“政策企業家(policyenterpriser)”[3]。他們受政府的委托，行使決策權，政府在理念上被定義為公眾委托管理國家公共事務的機構。于是，政府對全體國民負責構成了現代民主國家憲法的基本通則之一，為國民服務相應成為政府的基本職能，進而成為政府一切公共政策的出發點。[4]由此可知，公共政策是根據多數人的意愿和利益而由“少數人”代表決定的，這就是公共政策所謂的“公共悖論(publicparadox)”。為什么會出現這種現象呢？首先，民主政治的最徹底形式是公眾直接管理國家事務，但這需要經歷一個從代議制民主向直接民主過渡的漫長過程。人人參與的全員決策耗時耗費，委托制顯然是節約成本、提高效率的唯一辦法；其次，相當多的公眾尚未具備參與決策所需的知識技能，科學而又合理的政策規則只能由具有一定知識基礎和科學方法的“少數人”（精英）完成；再次，對于民主政治發展不成熟甚至不太習慣的國家中，公眾還不太可能完全自覺地參與公共政策的制定，有時甚至表現為冷漠和消極。因此，政策精英代表公眾規劃和制定公共政策，決定下來的政策交由行政機關和執政人員去執行。但我們不可忽視的是，一些政策精英往往內含著自利的動機，容易從自身的立場、觀點出發，在決策中反映自己的價值觀，很難保持客觀、中立的立場，從而導致公共政策公共性的缺失。克服這種現象的辦法就是建立和完善意見表達機制、決策參與機制和輿論監督機制。在決策過程中吸納部分公眾代表參加，重視智囊團或思想庫的作用，暢通信息流通渠道，開展公眾、媒介、政黨、團體等方面的監督，從而使“少數人”能真正地代表多數人。

何種政策？

日本學者藥師寺泰藏曾經簡明扼要地指出：“公共政策”的意思與其字面意思相同，即為“公共”而制定的政策[5]。公共性是公共政策運行的出發點和歸宿，是評判一切公共政策的基準性價值。筆者認為，公正性、公平性、公開性是公共政策公共性的三個基本維度。據此，公共政策應該是公正的政策、公平的政策和公開的政策。