深究公用企業濫用市場支配地位行為反壟斷體制

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我國市場經濟脫胎于計劃經濟，公用企業得益于體制優勢，在維護國民經濟命脈、保護國家安全、促進經濟發展等方面發揮了重大作用。然而，由于市場主體天然的逐利性，公用企業憑借其市場支配地位限制競爭、牟取不當利益的行為也不少見，各地工商部門均有適用《反不正當競爭法》進行查處的案例。2010年以來，《人民日報》多次選登讀者來信曝光公用企業濫用市場支配地位實施違法行為，并評論其行為蠶食了中國改革開放三十年的成果。那么，在當前《反壟斷法》已經頒布實施的情況下，公用企業的性質、地位如何界定，其濫用市場支配地位實施的限制競爭行為如何規制，值得深入探討。

一、公用企業的定義及特性

公用企業，主要是指涉及公用事業的經營者，包括供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等行業的經營者。在我國現階段，公用企業主要具有以下特性：

(一)準入管制

一般而言，公共產品領域的市場準入受法律法規和產業政策管制，國家對其準人條件、產業布局、地區分布等有明確的限制，公用企業在其相關地域的主營市場一般占有天然壟斷的獨占地位。同時。公用企業主要分布于國民經濟和社會發展的基礎性行業中，其初期投資大、運營周期長、利益收效慢，需要龐大的政策支持和資金后盾，使得公用企業在其主營領域維持了一種長期的、穩定的競爭優勢或者獨占優勢。因此，一般其他經營者并不具備進入該市場進行競爭的資格條件和經濟實力。

(二)產品不具替代性

一般而言，公用企業提供的商品為人民群眾生產、生活所必需，比如水、電、氣等。這類商品一般不具有替代性，或者雖然有替代商品，但使用替代品的成本遠遠高于經濟效益。比如供水業，雖然礦泉水、飲料在一定程度上可以成為自來水的替代品，但使用替代品的成本過高，不具有經濟性，因此并不能構成對自來水的有效競爭。

(三)社會公益性

公用企業是為公眾提供基礎服務的企業，國家為其提供了大量的政策扶持和資金支持，其經營行為應視為國家提供公共服務的一種方式。因此，公用企業應以社會公共利益為主要的追求目標，而不能單純地謀求自身經營利潤，從這點上說，公用企業具有很強的社會公益性。

綜上所述，我國公用企業的主營市場受國家法律法規和產業政策限制，相對比較獨立、穩定，其相關地域的主營市場一般可界定為《反壟斷法》所稱的“相關市場”。公用企業在這一市場中一般具有獨占地位或占絕大多數的市場份額，能夠控制市場上商品的價格、數量和其他交易條件，其他經營者無法或者難以進入該市場進行有效競爭。因此，一般可認定公用企業在相關市場具有市場支配地位。

當然，隨著市場經濟的發展成熟以及經濟體制改革的深入，我國公用領域逐漸放松管制，引入競爭機制，一些原本公用企業獨占的市場逐漸打破壟斷格局，變成有效競爭、公平競爭的市場，比如金融行業、交通運輸行業等。在這類市場中公用企業原有的特性已經淡化，其是否占有市場支配地位，仍需按照《反壟斷法》的規定進行界定。因為對相關市場、市場支配地位的界定和論證并非本文重點，下文關于公用企業的論述中均假定其占有市場支配地位。

二、規制公用企業濫用市場支配地位行為的必要性

公用企業形成市場支配地位可以發揮生產的規模效應，使公用企業在實力壯大的同時擁有更加強大的研發能力，得以促進科技創新，推動社會進步。因此，我國《反壟斷法》特別規定，對于關系國民經濟命脈和國家安全的行業以及依法實行專營專賣的行業，國家對其經營者的合法經營活動予以保護。

然而，由于公用企業具有市場支配地位，其行為也可能影響市場競爭，給經濟發展帶來不利影響。首先，如果公用企業濫用其市場支配地位，實施排除、限制競爭的行為，將嚴重扭曲市場的競爭機制，減少甚至消滅競爭，抑制經濟的發展；其次，公用企業在市場上缺乏競爭壓力，往往會喪失警覺性，忽略成本控制和生產力提高，從而降低資源的使用效率；第三，如果公用企業僅僅通過提高產品價格就可以獲得高額利潤，而不必去進行科技創新、提高生產效率，在一定程度上會阻礙科技的發展和技術的進步，不利于整個行業的發展。因此，公用企業受法律和政策的特殊保護，處于無競爭或者競爭不充分的市場格局中，既無自律的內生動力，更無來自競爭對手的外部壓力。市場調節手段難以奏效，有必要運用政府這個有形之手，對其濫用市場支配地位的行為進行規制。

因歷史原因，我國對公用企業濫用市場支配地位行為的規制具有計劃手段和市場手段并存、行業法與競爭法交叉的特點。從多年來的執法實踐看，行業主管部門根據行業法對公用企業經營行為的規制，由于信息不對稱、管制俘獲、部門利益等因素，往往會出現“失靈”的情況；而由競爭主管機關根據《反不正當競爭法》進行的規制，則由于公用企業所處的行業政策性強、專業性強，同時存在部門立法肢解《反不正當競爭法》的情況，規制措施也經常受到掣肘。

《反壟斷法》作為規制市場競爭的一部基礎性法律，從監管執法的負激勵角度確立了國家對經濟運行必要的干預機制，是在市場這個無形之手失靈的情況下，發揮政府有形之手效用的重要組成部分，因此，應普遍適用于包括公用企業在內的所有市場領域。《反壟斷法》第七條保護的是公用企業的壟斷地位及其正常經營活動，如果公用企業超越了正常的經營范圍，濫用其市場支配地位實施排除、限制競爭的行為，則違反《反壟斷法》的規定，應當納入《反壟斷法》的規制范疇，并且應當成為我國當前反壟斷執法工作的重點之一。

三、適用《反壟斷法》規制

公用企業濫用市場支配地位行為應把握的原則《反壟斷法》旨在維護國家的整體競爭秩序和市場的統一性，其反對的是壟斷行為而非壟斷者，保護的是競爭格局而非競爭者。我國公用企業由于其特殊性，天然地占有市場支配地位，如果其濫用市場支配地位，從事排除、限制競爭的行為，將會嚴重影響市場競爭秩序。因此，我國的《反壟斷法》對包括公用企業在內的經營者濫用市場支配地位，排除、限制競爭的行為予以嚴格禁止。那么，如何判斷公用企業的行為是否屬于《反壟斷法》所指的“濫用市場支配地位行為”。筆者認為應根據公用企業的行為對市場競爭格局的影響進行判斷，適用合理分析的原則。