剖析公共行政理論發展歷程

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一、公共行政的認定與理解

所謂的公共行政指的是一種可以有效增進公共利益、對公共利益進行公平分配的組織管理和調配控制理論，其不以利益最大化為目的。而相對于公共行政理論的私行政則指的是組織在對其內部事務進行組織管理時并非基于公共的利益。二者間最本質的區別就是是否具有營利性以及是否服務于公共利益。公共行政主要有社會行政以及國家行政，其中國家行政占主導地位，也是最主要的部分。盡管傳統意義上的國家行政幾乎與公共行政是等同的，但其邊緣部分就是社會行政。社會文明發展到現階段，公共行政也呈現出擴大發展的趨勢。

二、公共行政理論的發展過程

（一）初創階段

現代的公共行政理論開始于十九世紀末，在這個時期，對行政理論的研究有著非常鮮明的時代色彩。可以說西方社會的轉型及社會進步造就了公共行政理論，其理論的誕生與發展也是應西方國家政治經濟以及社會發展的需要。十九世紀中期，西方一些國家諸如美國、英國、法國等國家的經濟得到了飛速的發展，經濟形態由自由資本主義轉向了壟斷資本主義。同時，無產階級以及廣大勞動者由于為積累國家資本付出了很大的代介，因此也不斷的要求提高自身的政治地位，改善經濟條件，于是社會矛盾日益突出，在復雜的社會關系下不斷發生階級沖突。正是這樣嚴峻的社會現實促使資本社會的統治階級對其管理方法以及統治思想進行重新修正，于是一系列對經濟、社會以及政治的改革開始大力推行。十九世紀以來，一直占據著指導地位的自由主義政治理論受到了前所未有的挑戰，人們不再信奉“管最少的政府是最好的政府”這一理念。社會統治者為了化解社會矛盾，緩和階級沖突，穩定社會秩序以及促進發展，就開始對社會生活進行主動干預，一改以往“消極國家”的形象，將其政府職能發揮到更為廣闊的范圍內。一旦國家的行政權力有所加強，政府的行政職能被提到了工作日程，那么舊有的行政管理思想及管理方法就比較難適應新的變化，這時，現代的公共行政理論就應運而生。資本主義社會經濟及科學技術的高速發展，其工商企業的管理也面臨著改革與發展。可以說工商企業科學管理運動的發生使得社會的生產面貌發生了很大的改觀，一些新的管理理念、組織以及管理方法不斷涌現，于是政府在加強行政職能的同時，對這場管理革命也越來越關注，越來越適應。這場運動所催生的科學的管理理論、管理方法對政府的行政思想和行為又有著直接的影響，從而使政府的行政觀念得到大幅度的改觀，促使其進一步加強行政改革，行政工作效率得到有效提高。所以，在這種情況下，工商企業的科學管理促進了行政管理理論的發展，而公共行政管理理論也在其發展的初級階段找到了可供借鑒參考的內容及模式，于是現代公共行政理論的基礎就自然形成。概括來講，行政理論的初級階段大致可以總結為三個內容，首先是政治和行政的關系；二是行政理論的基礎為科學管理理論，則官僚組織以及行政效率也成為行政理論研究的內容；三是對行政規律進行總結，行政理論的發展逐漸呈現出模式化以及體系化的特點。

（二）修正階段

上個世紀三十年代中期，公共行政理論進入其修正階段。由于上述初創階段時期，公共理論更多的是強調行政管理的技術性，因此并生很多行政原則，盡管這些原則對于提高行政效率也起一定的積極作用，但是處在西方資本主義社會經濟大蕭條以及工人運動頻繁爆發的歷史背景下，這種理論及方法就體現出其不適用性。舊的公共行政管理理論側重的是技術以及機械的效率，因此在方式方法上更為注重規章制度的紀律性，而對被管理者的人格、情感需求等都有所忽略，這樣做的直接后果就是不僅行政效率會受到負面影響，而且發生管理危機的機率也相應提高。此外，二戰對于西方國家的行政職能、體制以及行為也有著深刻的影響，于是舊有行政理論的新問題、新現象都需要一個新的行政理論去指導、解答，以往的行政管理理論也體現出缺乏生機與活力的弊病。因此如何使得公共行政理論更好的順應歷史的發展，各個行政學者就開始對舊有的行政管理的理念及思想進行徹底的反省，并對其進行修正與完善。修正階段的公共行政理論的主要內容包括兩個層面，其一，行政管理的政治性被充分強調，對初創階段管理與政治分離的理論進行修正；其二，加強公共行政管理理論中舊有傾向的討論和研究，以更廣闊的視野對行政實踐中出現的問題及現象提出新見解。

（三）拓展階段

上個世紀六十年代，公共行政理論進入了拓展階段。上世紀六十年代以來至今，世界經過半個世紀的發展，其格局已經有了很大的變化，西方資本主義國家經歷過二戰的創傷之后，進入了一個恢復發展時期。在發展經濟的同時，現代科學技術體現出其強大的作用和力量，在更大的范圍內推動經濟的發展，于是人類迎來了第三次技術革命。系統論以及信息論和控制論就成為科學技術理論新的代言名詞，并在非常廣闊的范圍內得以運用。科學技術空前的發展及運用，使得各種管理理論與技術得到了長足的發展，其中的公共行政理論也不例外。自然科學理論越來越多的應用于公共行政管理理論中，拓寬了其研究領域，公共行政管理理論的面貌也發生了徹底的改變。隨著上世紀七十年代后自由主義政策的徹底破產，很多非常嚴峻的社會問題就擺在了政府面前，尤其是美國，各種反戰運動、民權運動等再加上新的經濟危機，對其社會的發展和穩定都帶來了極大的沖擊。因此，政府的行政活動就面臨著更多的問題，于是公共行政理論的應用性就成為這個時期的主要研究方向，一種全新的公共行政管理理論以及實踐模式應運而生。其不僅是一種嘗試著代替舊有公共行政學的理論，它還代表著一種新的公共管理的模式，以及在現代公共行政領域內持續發生著的改革運動。在這個時期的公共行政管理理論主要內容包括以下三個方面：第一，對自然科學以及社會科學的全新理論進行借鑒、吸收和采納，合理運用諸如系統論以及生態論或者權變論等新的理論來輔助行政管理理論的發展，公共行政理論的研究領域向著更深、更廣的方向發展；第二，對于現代公共行政管理理論的發展再做進一步思考，并提出新的研究內容，尋找新的研究方向；第三，增強公共行政管理理論的應用性，這種應用性體現在政策分析理論的產生以及決策科學理論的發展等方面。

三、我國公共行政管理的發展走向

在研究西方國家公共行政管理理論發展的基礎上，借鑒其較為成熟的管理理論，結合我國的實際情況，可以對我國的公共行政管理發展走向做出分析。未來我國的公共行政管理的發展方向將向著傳統行政理論和現代行政理論相結合、本土行政理論和西方行政理論相結合的方向發展。盡管公共行政理論的發展與變革與社會文化的心理提升以及行政人員價值觀的定位等微觀因素有著密切的關系，但這些因素只會決定其為漸進發展過程。隨著我國加入世貿組織所帶來的積極影響，我國的公共行政理論的發展走向大致可以體現在以下兩個方面：

（一）管制型向著服務型轉變

其實，我國傳統的公共行政理論是一種典型的管制型理論，至今政府部門工作人員的觀念及思想都殘留著明顯的計劃經濟的痕跡，最顯著的表現為：多數人都認為政府的主要職責就是“管人”、“管企業”、“管市場”、“管社會”等等，其突出的是一個“管”字，而缺乏“服務”意識。這種觀念所帶來的直接后果就是：政府機構背負著沉重的包袱，政企不分，公共行政事務管理能力低下。由于我國的市場經濟不斷發展，并加了入世貿組織，實現了與國際市場經濟規則的國際接軌，那么政府的職能就要向著“服務型”政府而轉變。政府的一切行為都是為市場而服務，比如制定出可以有效保護公民財產、維護社會穩定的法律法規，維持穩定、和諧、發展的社會秩序，保護并不斷改善生態環境，發展生產、生活基礎設施的建設，促進社會的發展與進步等等。因此，政府要從思想觀念上樹立起一種服務意識，將管制納入服務，以服務為依歸。由此可見，我國的公共行政管理理論必然由管制型向著服務型轉變。

（二）官本型向著民本型轉變

我國傳統的官本型公共行政管理理論是以農業社會體制以及計劃經濟體制為背景的，其所崇尚的是“唯權是尊”、“凡事講求特權”等，受這些舊觀念的影響，直至現在我國的公共行政管理體制還存在著一定的家長制、“官念”為本以及長官意志等官本型現象。其實，實行了市場經濟體制后，政府就要將微觀的經濟權力交還給人民，而將自身的工作重點放在公共管理及服務上，從而弱化官本型公共管理的現實基礎。此外，在加入世貿組織以后，中國人民的法律意識逐漸加強，政府公務的透明化及公開化等，也對“官本位”意識產生一定的沖擊，而“民本位”的意識則被逐漸強調。因此，我國公共行政管理的發展趨勢必然是“官本型”向著“民本型”的管理模式發展。民本型與官本型最本質的區別就在于，民本型的公共行政管理更體現出“以人民本”的理念，凡事從人民的需要出發，人民的幸福是公共行政管理的最高宗旨，將社會主義的民主性充分發揚，拓寬公民參與公共決策的途徑，真正做到為人民服務。總之，通過公共行政理論近百年的發展歷程我們不難看出，政治與科學仍將占據二十一世紀公共行政理論發展的主導地位，適應政治需要、緊跟科學發展仍會是新世紀研究公共行政管理理論的方向。