城市低碳交通行政獎勵作用

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工業革命之前，全球大氣平均二氧化碳濃度僅有280ppm；工業革命以來，煤炭、石油等化石能源的廣泛及大量使用，已使這一數據陡升至2008年的385ppm。有大量的數據表明，全球氣候變暖是毋庸置疑的現實，而對于自然環境十分脆弱的中國來說，這一現實則代表了嚴峻的挑戰。無論是有8億人口居住的東部沿海地區，還是生活極度依賴喜馬拉雅山和天山的融雪的西北地區，都因極端氣候事件的頻繁出現而備受損失。所以，推行低碳經濟已成為我國經濟發展的當務之急，2009年我國承諾，到2020年單位GDP碳排放比相對2005年下降40%~50%。這一承諾體現了一個日益重要的大國勇于擔負責任的決心。而我國推行低碳經濟，最終也將使自己獲得巨大的收益。一方面是減少氣候變化因素對我國造成的損害，包括直接損害與間接損害；另一方面則是對經濟發展和政治穩定形成正面的影響，同時在日漸增多的圍繞碳排放的國際政治經濟合作中占領道德制高點。這也契合了“科學發展觀”（全面、協調、可持續）的核心觀點。

一、城市低碳交通的重要性及其難點

世界碳排放的三大產業為電力業、建筑業、交通運輸業，我國亦不例外。我國交通運輸業排放的二氧化碳約占總量的22%，氮氧化合物占50%以上，一氧化碳占80%~90%。在電力行業，本世紀初就已啟動了節能減排以及新能源替代的專門立法；在建筑供熱領域，則有2008年實施的《民用建筑節能條例》；而低碳交通運輸業的專門性行政法規則遲遲未能面世。在看到低碳交通運輸業的重要性時，我們也必須看到它的難點之所在。交通能源的特殊性使它具有高消耗、低效率以及石油對外依存度急劇增高的特點，而我國交通運輸業的經濟技術發展水平相對滯后，又使得推行低碳經濟可能會加重其負擔，對經濟發展造成一些負面影響。二氧化碳雖然還未歸于污染物之列，但由于對環境同樣造成了嚴重影響，故低碳經濟的發展可以與已發展多年的環境經濟相類比。在我國之前的各行業環境立法及低碳立法中，強制性行政行為一直都是主要的調整手段，而當我們將目光放在低碳交通運輸業之上時，會發現強制性行政行為在這一領域的弊病逐漸凸顯，特別是對于占交通運輸業碳排放很大部分的城市交通更是如此。筆者將在本文中論證強制性行政行為在城市低碳交通建設當中的不足之處，并討論以行政獎勵這一非強制性行政行為為主要手段，達成建設城市低碳交通目標的可能性。

二、強制性行政行為與行政獎勵在城市低碳交通建設中的優劣比較

與電力業、建筑業以及物流等其它交通運輸行業相比，城市交通的特殊性在于其碳排放大多來自于個人出行，私家轎車數量的急劇增加以及與之不相匹配的道路建設是其主要原因。在其余行業中，低碳建設的行政行為中的行政相對人大多為企業，如電力業中的代表是電力企業，建筑業中體現為設計單位、施工單位、工程監理單位等等，所以強制性的行政行為可以獲得很多立竿見影的效果。而城市低碳交通建設中的行政相對人則以個人為主要構成，這也導致了行政主體所采取的行政行為應有所改變。具體而言，在城市低碳交通建設當中，強制性行政行為與作為非強制性行政行為的行政獎勵的優劣比較如下：首先，傳統的強制性行政行為在很大程度上是一種應對可能發生的嚴重后果而采取的應急措施，可以說是一種“撥亂反正”的舉措。這一特點在我國之前的環境立法中屢見不鮮，如《國務院關于堅決制止亂砍濫伐森林的緊急通知》、《淮河流域水污染防治條例》等等，這就決定了這種調整機制的實際作用具有滯后性，適用范圍也應有所限制。而行政獎勵則可通過可期待利益引導行政相對人按照政府意向配置資源，屬于“未雨綢繆”的預先措施。在城市低碳交通建設中，由于私家轎車的急劇增加反映了人民追求高質量生活的普遍意志，而其與道路建設、軌道交通建設滯后二者是一對暫時難以調和的矛盾，筆者認為采用強制性行政行為顯然為時尚早，而運用行政獎勵來進行調整則是較優的方案。其次，強制性行政行為缺少社會認同感，而這種社會認同感正是低碳經濟發展當中所必需的。強制性行政行為的運作是單向的，就本質而言，其效果是以對社會個體的利益進行限制和剝奪為基礎來達成的，故而從一開始就注定了它缺少群眾基礎與社會認同感。低碳經濟的發展任重道遠，中國才剛剛起步，我們可以看到低碳經濟的概念還并未普及，還并未深入到大多數人的生活概念之中。而行政獎勵一方面表明了政府的政策取向和價值偏好，另一方面則可以最大限度地調動行政相對人實現行政目標的主動性、積極性和創造性。在城市低碳交通建設中，每個公民都是切身的參與者，只有將政府的行政目標融于積極的引導鼓勵之中，尊重個體的獨立意志和行為選擇自由，才有可能真正做到可持續發展。

最后，強制性行政行為的行政成本遠高于行政獎勵。這里的行政成本體現在多個方面：第一，行政組織成本。行政組織成本是指構成政府組織機構所花費的各種費用的總和，主要包括政府的辦公場所、辦公設備、政府工作人員的工資。以上文提到過的《淮河流域水污染防治條例》為例，該條例設置了統轄淮河流域的水資源保護小組，以行使淮河流域水資源保護的行政管理權。在已有機構的情況下，為了應對緊急情況而另設機構，顯然是對行政組織成本的極大增加。而行政獎勵主要依賴于行政相對人的自由選擇，以“申報———給付”為主要過程，可以精簡組織機構，節省行政組織成本。第二，行政效率。行政效率是行政的生命，在一定程度上與行政公正相悖。強制性行政行為是由行政機關對行政相對人作出不利決定產生的，所以必須要有一系列的措施配合來保證行政公正，比如行政聽證、行政復議、行政訴訟等，而這些措施在保證行政公正的同時，也對行政效率造成了負面的影響。通說認為，行政獎勵作為非強制性行政行為，給予行政相對人利益，可以不經過行政聽證，而行政獎勵所引發的行政復議、行政訴訟在實踐中也很少發生。由此可見，行政獎勵可以極大地提高行政效率。第三，行政執行成本。行政執行成本是指行政主體在實施行政決策、實現行政決策目標的全過程中耗費的人力、物力以及財力的總和。同樣如上所述，組織機構的冗繁、行政人員數量的增多必將導致行政執行成本的增加。而在城市低碳交通建設中，行政相對人是每個公民，如果采用強制性行政行為，如此龐大的行政相對人數量也必將使得行政執行成本難以控制，甚至最終超過可能帶來的收益。采用行政獎勵的手段進行調整，則更加靈活，也更易于執行。

三、引入博弈論的城市低碳交通建設

博弈論作為對人類行為規律進行系統研究的理論，正漸漸滲透進入了法學的領域。傳統的行政法學基礎理論“，命令———服從”的行為模式都正逐漸受其影響而發生改變。特別是在低碳經濟、可持續發展等理念中，政府的行政目標除了對碳排放、污染物排放等進行控制以外，還理應包括經濟的發展，而在城市低碳交通建設當中，低碳與經濟發展的雙重目標，更離不開每個公民的積極參與。可以說，只有設法達到公益與私益的雙贏，才有可能建設好城市低碳交通。行政獎勵作為非強制性行政行為，較為典型地體現了行政關系當中的博弈特質，也更好地起到了信息交換的作用。每個行政相對人作為理性自利的“經濟人”，利益需求的獨立性與正當性受到認可和尊重，在以行政獎勵為主體的規則之下，可以與行政主體進行信息交換，配置資源，充分博弈，實現公益與私益的雙贏。