探析公共行政理論價值變遷

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一、工具理性和價值理性

在西方公共行政學(xué)發(fā)展演進(jìn)中，每一個階段的主導(dǎo)理論存在和以往有明顯區(qū)別的核心價值觀念，主要表現(xiàn)為工具理性或價值理性，這兩種價值觀念總是隨著時間的推移和研究的深入交替出現(xiàn)。“工具理性”和“價值理性”是由德國社會學(xué)家韋伯在研究社會行動時提出并加以詳細(xì)論述的。他認(rèn)為，工具理性的社會行動取決于“對客體在環(huán)境中的表現(xiàn)和他人的表現(xiàn)的預(yù)期，將這些預(yù)期轉(zhuǎn)化為實現(xiàn)目標(biāo)和追求的工具。而價值理性的社會行動取決于“內(nèi)化為行動中的價值理念和信仰，這種不論是哪方面的價值和理念的體現(xiàn)伴隨著行動過程的始終，因此它側(cè)重于這個過程而不是結(jié)果”[1]。這段表述可以被理解為，工具理性強調(diào)手段———目的的合理性，主張通過精確的科學(xué)計算和縝密的邏輯推理來實現(xiàn)所預(yù)設(shè)的目標(biāo)，而不關(guān)心行為本身的意義和價值；價值理性關(guān)注行為本身的合目的性，追求行為本身所具有的意義，要求人的行為必須指向美好的價值，而不管它的結(jié)果成功與否。簡而言之，前者關(guān)注“是什么”“如何做”的問題，通常與方法、技術(shù)、手段等工具相聯(lián)系，所追求的是科學(xué)性、有效性；后者關(guān)心“應(yīng)是什么”的問題，往往與人性、信仰、信念、關(guān)懷、德行等目的性的價值相關(guān)聯(lián)，所追求的是正當(dāng)性與公正性。工具理性取向的公共行政學(xué)強調(diào)效率優(yōu)先，堅持理性———自利人的假設(shè)，傾向?qū)嵶C的研究方法，主張管理者的角色定位，積極構(gòu)建行政科學(xué)。而價值理性取向的公共行政學(xué)注重公共精神的培養(yǎng)，堅持反思———利他人的假設(shè)，喜好規(guī)范的研究方法，主張政治家的角色定位，努力追求行政哲學(xué)。對于西方公共行政學(xué)理論發(fā)展史，不同的學(xué)者從不同的角度來研究，其中一個主要的劃分方法就是“范式論”。“范式”一詞由美國學(xué)者托馬斯-庫恩(ThomasKuhn)[2]提出。他認(rèn)為，“范式是經(jīng)過大部分人肯定并且成為通用的模型或模式”。我國學(xué)者陳振明[3]提出了傳統(tǒng)公共行政學(xué)、新公共行政理論、(新)公共管理學(xué)三范式；美國學(xué)者登哈特夫婦[4]也提出三范式論，即老公共行政、新公共管理、新公共服務(wù)；毛壽龍和李文釗[5]提出四范式論，即官僚制行政理論、新公共行政、新公共管理、民主制行政理論。

二、傳統(tǒng)公共行政學(xué)（工具理性）

行政學(xué)產(chǎn)生于政治學(xué)，但是經(jīng)過發(fā)展從政治學(xué)中脫離出來。政治學(xué)被認(rèn)為是行政學(xué)的理論基礎(chǔ)，將二者的關(guān)系比喻成花與樹，根與果的關(guān)系。伍德羅•威爾遜于1887年發(fā)表的《行政學(xué)研究》這篇文章開了美國行政學(xué)研究的先河，在此文中他將行政學(xué)從政治學(xué)中提煉出來研究。威爾遜在該文中提出行政和政治應(yīng)當(dāng)分屬于兩個不同的領(lǐng)域，所要研究的內(nèi)容和問題也不盡相同。雖然政治規(guī)定了行政研究和實踐的目標(biāo)，但是政治不能控制行政實踐過程。隨后，古德諾對威爾遜提出上述觀念做了進(jìn)一步的研究和探討，他將政府功能劃分為兩類，一是“政治”即表達(dá)國家意志，二是“行政”即“執(zhí)行國家意志”。[6]威爾遜認(rèn)為，行政是一門純粹技術(shù)性和應(yīng)用性的學(xué)科，效率被視為行政學(xué)的目標(biāo)也是行政學(xué)的核心價值。因此，為了獲得高效率的行政實踐，韋伯的官僚制層級組織產(chǎn)生了，“官僚組織的盛行和大范圍采用，離不開它對效率的追求，并且在此過程中影響組織成員為共同的目標(biāo)一起努力?！盵7]此外，泰勒提出的科學(xué)管理思想和法約爾的一般管理理論，再一次豐富了傳統(tǒng)公共行政理論的發(fā)展。威爾遜認(rèn)為，行政作為工具，它是中立的，不需要包含價值因素，只有實現(xiàn)了它對高效行政實踐的追求，才實現(xiàn)了它對價值的追求。

三、新公共行政理論（價值理性）

上世紀(jì)六七十年代，以美國為代表的西方國家出現(xiàn)了一系列危機(jī)，人們開始呼吁政府改革，以改變現(xiàn)有困境。因此，一些學(xué)者開始回顧和反思傳統(tǒng)公共行政理論的缺陷，新公共行政學(xué)在這樣的背景下誕生了。1968年，包括弗雷德里克森在內(nèi)的一批學(xué)者，采用新的研究方法召開了有關(guān)公共行政學(xué)發(fā)展趨勢的會議。新公共行政理論將“公共”作為研究的中心，它不僅追求傳統(tǒng)公共行政學(xué)所強調(diào)的經(jīng)濟(jì)、高效和協(xié)調(diào)的價值理念，還追求社會的公平公正，強調(diào)在為社會高效經(jīng)濟(jì)地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的同時注重社會公平的實現(xiàn)。正如弗雷德里克森所言“和傳統(tǒng)公共行政學(xué)相比，新公共行政學(xué)不僅關(guān)注如何高效率的利用資源來提供公共品與公共服務(wù)和如何在控制財政支出的情況下保持公共品與公共服務(wù)的供給，而且關(guān)注這種服務(wù)是否增進(jìn)了社會公平？”即傳統(tǒng)公共行政學(xué)更多的是對經(jīng)濟(jì)和效率的追求，而新公共行政學(xué)賦予了這一追求行為價值理念。新公共行政學(xué)主張公共行政不僅僅是有效的執(zhí)行政策，而且由于它的“公共性”，它還擔(dān)負(fù)著廣泛的社會責(zé)任，需要了解廣大人民群眾的真實需求，并對此做出積極的反應(yīng)，以此更進(jìn)一步接近民主政治的目標(biāo)，承擔(dān)應(yīng)有的社會責(zé)任和義務(wù)。新公共行政理論對“效率”所代表的含義有不同的認(rèn)識。通常所說的效率，是少投入和大產(chǎn)出之間的比，也即傳統(tǒng)公共行政理論的理解。而新公共行政理論給“效率”賦予的含義則豐富的多，將價值觀念灌輸其中，即在追求效率的過程中必須時刻拷問是否促進(jìn)了社會公平和人民利益的表達(dá)和滿足，考慮到社會性的公平分配，以有效改善公民的生活水平為目標(biāo)。新公共行政理論認(rèn)為公共行政的核心價值在于社會公平，即盡可能公平地分配公共利益，照顧到處于弱勢的群體。弗雷德里克森有一句話所表達(dá)的含義是：“新公共行政追求的社會公平意味著將部分公共權(quán)力和社會資源與福利的天平倒向社會中明顯缺乏這些的弱勢群體，”。即盡可能地對這些在社會分配過程中得到最少的群體給予應(yīng)有的彌補，努力增加社會中的公平。新公共行政反對傳統(tǒng)公共行政所堅持的價值中立，他們認(rèn)為，制定和執(zhí)行政策的政府官員與研究公共行政學(xué)的學(xué)者們不可避免地會將自己的價值觀念和經(jīng)驗加到?jīng)Q策和學(xué)術(shù)思想中，價值中立在學(xué)術(shù)研究和行政實踐活動中都不存在。

四、新公共管理理論（工具理性）

新公共管理最典型的表現(xiàn)形式便是奧斯本等人提出的企業(yè)家政府理論。在上世紀(jì)九十年代西方經(jīng)濟(jì)危機(jī)擴(kuò)大的背景下，需要政府做出有效應(yīng)對，因此不可避免地要求政府的行政改革。企業(yè)家政府理論是對西方傳統(tǒng)官僚制政府組織的反思，在官僚制產(chǎn)生和盛行的時代，它代表著理想高效的組織形式，它的層級組織形式和專業(yè)化管理使高效地完成大規(guī)模的復(fù)雜任務(wù)成為可能，而現(xiàn)在的社會環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了較大的改變，經(jīng)濟(jì)全球化使得原來的經(jīng)濟(jì)模式不再適應(yīng)新的時代要求，大數(shù)據(jù)和云計算的產(chǎn)生使得信息的傳播與獲取變得容易，并且公眾也能獲得相較以往更多的知識和信息，這使得在信息領(lǐng)域官僚和公眾的地位變得平等，由此看來行動遲緩、效率低下的政府已經(jīng)不再適應(yīng)當(dāng)今社會的需求?！捌髽I(yè)家”一詞是由法國經(jīng)濟(jì)學(xué)家J.B.薩伊創(chuàng)造的，他認(rèn)為企業(yè)家有敏銳的洞察力可以將資源轉(zhuǎn)向效率高的領(lǐng)域和地方，以達(dá)到高效利用。在奧斯本看來，薩伊對“企業(yè)家”一詞的解釋不僅適用于私人部門，也適用于公共部門和第三部門，它們都是合理的利用資源，注重投入和產(chǎn)出，提高行政效率。但是，奧斯本同時指出政府組織和企業(yè)組織存在明顯的差異，它們是兩個不同類型的組織。他指出“人們不能將他所要表達(dá)的意思誤解為政府行動過程和企業(yè)行動過程一樣。那就弄錯了。”[8]他認(rèn)為，企業(yè)與政府有以下幾方面的不同：首先，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者是為了獲取利潤而政府領(lǐng)導(dǎo)者是為了連任；其次，企業(yè)收入來自顧客，政府收入來自納稅者；再次，政府動力源于壟斷，企業(yè)動力源于競爭；最后，企業(yè)是對有支付能力并且支付了的顧客提供服務(wù)，政府必須對每個人提供平等的服務(wù)，不論他的支付能力如何，因此企業(yè)的行動要比政府快。奧斯本同時強調(diào)：“雖然政府行動過程和企業(yè)行動過程不一樣，但政府依然有企業(yè)家精神，且不見得比企業(yè)所擁有的少?！闭畱?yīng)當(dāng)像企業(yè)家那樣“掌舵”而不是“劃槳”，具備分權(quán)意識將權(quán)力合理地下放，并不需要親身參與到每件具體事務(wù)的處理中，可以適當(dāng)?shù)囊敫偁?，注重目?biāo)的實現(xiàn)，具備顧客意識，將等級制的組織適當(dāng)扁平化，相比行政指令而言傾向于市場作用的發(fā)揮。新公共管理理論對管理理念的追求達(dá)到前所未有的高度，它以管理學(xué)為出發(fā)點，對前人的看法提出了批判，尤其是韋伯提出的官僚組織，它認(rèn)為官僚組織存在過度集權(quán)和管制、效率低下、組織僵化等問題，只有引入私人部門的管理技術(shù)，改變官僚組織，才能為其注入新的活力，改變其痼疾。[9]其核心價值在于“3E”即經(jīng)濟(jì)、效率與效能，注重高效高質(zhì)的提供公共品和公共服務(wù)，注重提高公民滿意度。

五、新公共服務(wù)理論（價值理性）

新公共服務(wù)理論認(rèn)為，政府的職能是服務(wù)而非“掌舵”。新公共服務(wù)理論對新公共管理理論的超越體現(xiàn)在對公平、公正、民主的價值理念的關(guān)注。新公共管理理論過多地注重效率和經(jīng)濟(jì)管理層面的價值，主張政府向企業(yè)學(xué)習(xí)，主張政府“掌舵人”的角色定位，忽視了公共行政價值規(guī)范和倫理準(zhǔn)則的建設(shè)。因此，新公共服務(wù)理論倡導(dǎo)公民權(quán)，強調(diào)公共行政的“公共性”、社會的公平公正、政府官員的回應(yīng)性、公民的參與，堅持民主精神是公共行政的基本價值觀念。正是基于以上價值理念新公共服務(wù)理論提出了一種新的行政模式，該模式將政府定位于服務(wù)者的角色，賦予行政過程新的價值理念。[10]新公共服務(wù)理論追求的公共利益，不是個體自我利益的簡單相加，而是建立在公民對話協(xié)商基礎(chǔ)上對共同價值觀念追求基礎(chǔ)上形成的利益。公民不是顧客政府也不是企業(yè)，只有公民成為公民時，才能追求公共利益而不是滿足個人需求。政府的責(zé)任在于服務(wù)社會和公眾，政府官員和行政人員要明確地意識到公共資源不屬于政府或者行政人員私有，而是公共的，他們在實踐過程中應(yīng)該考慮的是公共利益的最大化，而不是“如果這筆錢是我的，我應(yīng)該怎么花”這種問題。在政府的行政實踐過程中，效率是重要的，但它應(yīng)該是在公共利益和公民權(quán)利的框架內(nèi)思考。

六、后新公共管理理論叢林

(一)整體政府理論與網(wǎng)絡(luò)化治理理論（工具理性）。整體性政府理論的出現(xiàn)是針對新公共管理理論提出而導(dǎo)致的政府部門過度專業(yè)化和分權(quán)化的問題，這種碎片化不僅沒能有效提高政府效率，反而加深了政府低效，各部門之間不能有效協(xié)調(diào)，注重的都是各部門的利益，忽視了對整體利益的追求，無人對整體負(fù)責(zé)。整體政府理論強調(diào)政府之間、政府各部門之間和政府各層級之間的合作聯(lián)動，強調(diào)協(xié)調(diào)整合，注重在技術(shù)層面改進(jìn)政府治理模式。湯姆•林在對西方政府改革實踐和經(jīng)驗的基礎(chǔ)上提出了最佳實踐的整體政府概念，由以下四個部分構(gòu)成：“內(nèi)”指組織內(nèi)部的合作，“外”指組織之間的合作，“上”指組織目標(biāo)的設(shè)計與貫徹是自上而下以及對上的責(zé)任承擔(dān)，“下”，指以顧客需要為服務(wù)宗旨的公共服務(wù)供給過程。[11]整體政府理論追求的核心價值是整合，既包括政府部門之間基于工作辦事流程的整合，也包括政府部門和非營利組織以及私人企業(yè)基于共同的合作愿景的整合，打破部門之間的壁壘，促使資源和信息在其中的順暢流通。基于西方學(xué)者認(rèn)為市場和科層制的官僚組織都不是一種有效的社會治理方式，有必要催生一種新的治理形式，于是網(wǎng)絡(luò)治理理論興起。在網(wǎng)絡(luò)治理模式中政府只是其中一個行動者，還包括第三部門和參與到社會治理中的私人部門。各行動者之間基于信任和依賴而進(jìn)行資源共享。網(wǎng)絡(luò)治理模式的構(gòu)建，要求網(wǎng)絡(luò)中的行動者要有共同的目標(biāo)，能夠在實現(xiàn)共同目標(biāo)的過程中互惠互利，各行動者之間無障礙地分享和運用各種信息和資源，在此情況下減少交易成本和溝通成本。與傳統(tǒng)科層制相比，網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)體現(xiàn)了一種水平協(xié)調(diào)的模式，決策是由各行動者共同參與和協(xié)商形成，各行動者之間是一種多點對多點的關(guān)系。網(wǎng)絡(luò)治理模式的核心在于各行動者之間的共同價值，他們是基于協(xié)商一致的、相互認(rèn)可的共同準(zhǔn)則連接在一起，而不是基于權(quán)威。各行動者之間是靈活、松散地聯(lián)系在一起，不是按照規(guī)則治理，由具有權(quán)威的政府主導(dǎo)在權(quán)力的控制下活動。從以上概述可以看出，網(wǎng)絡(luò)治理理論著重的不是給公共行政注入新的價值觀念，而是提出一種新的社會治理模式。(二)公共價值理論（價值理性）。新公共管理理論的弊端使得政府部門不再單純注視工具層面管理技能的提高，而開始反思被忽略的公共行政價值。公共價值理論不是針對某一價值的追求，而是對不同價值加以整合，體現(xiàn)對價值的包容性。這一包容性的展開建立在“公民”定位的基礎(chǔ)之上。[12]對公共價值的追求在于將“基于政府判斷然后決定供給的公共品和服務(wù)”與“公眾認(rèn)為重要的需求”聯(lián)接起來。[13]如何確定公共價值，即在公共行政實踐活動中確定主導(dǎo)價值，需要考慮公民意愿，是經(jīng)過溝通、協(xié)商、互動達(dá)成的整體利益訴求。政府要承擔(dān)起公平、平等的責(zé)任；不僅把公民視為公共服務(wù)的對象和評價者，促進(jìn)公民參與行政過程，使公民權(quán)得到全面的發(fā)揮而不是口頭上的宣揚。公共價值理論重新喚起人們對于公共價值的追求，它試圖將民主和效率兩大目標(biāo)融合，充分發(fā)揮公民在行政實踐活動中的積極作用，強調(diào)公民和政府官員以及政治精英共同治理社會，維持社會平穩(wěn)發(fā)展。

七、公共行政理論的發(fā)展方向

從西方公共行政理論演變過程中可以發(fā)現(xiàn)，其發(fā)展伴隨著工具理性和價值理性的交替出現(xiàn)。在一個時間段特別突出工具、技術(shù)、手段和方法，在下一個時間段就會走向另一個極端，即著重提出行政過程中的公平公正、民主等公共性主張。這樣的發(fā)展是伴隨著公共行政環(huán)境的變化，在最初其所處的環(huán)境是單一的，所需處理的公共事務(wù)較少，到后來公共行政的環(huán)境趨向多元化，面對的挑戰(zhàn)和所需處理的事務(wù)呈指數(shù)遞增，這就要求公共行政理論與時俱進(jìn)。事物的發(fā)展總是遵循著這樣的規(guī)律，發(fā)展到一個極端后就會偏向另一個極端，被忽略的事物會被重新拿起，公共行政對管理效率和管理價值的追求，但這一變遷過程不僅僅是簡單地拿起過去的成果，而是一個揚棄的過程，吸取精華留下糟粕?，F(xiàn)在興起了這樣一個趨勢，即試圖將公共行政中的工具理性和價值理性融合，這個融合不是指二者處于平等的地位，而是在以一方為主的情況下，兼顧另一方。隨著公共行政客觀環(huán)境的變化，云計算和大數(shù)據(jù)等技術(shù)的興起，公民參與熱情的升溫，筆者有理由相信在未來，公共行政工具理性和價值理性這二者是可以進(jìn)一步融合的。

作者:何琦潤 單位:廣西師范大學(xué)