高校工會民主監督研究

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高校工會的民主監督的目的是使高校各行政機關和工作人員密切同廣大教職員工的聯系，提高工作效率，避免教職工的合法權益受到侵害，將工會的民主監督與黨內監督結合，這不僅有利于團結組織廣大教職工積極參與高校的建設和發展，契合在報告中提到的“用制度體系保證人民當家作主”，也有利于黨內全面監督理論的進一步完善，從體系論的觀點來看，來自于黨外的高校工會的民主監督對于全面監督體系的完善有著重要的作用，黨內監督與黨外監督的兼顧，自上而下的監督和自下而上的監督的兼顧，研究全面監督的理論和現狀，并在此基礎上總結從嚴治黨與民主監督的經驗與實踐，進一步提高全面整體監督的水平，以此充分發揮高校工會的民主監督在凈化高校政治生態[1]和全面從嚴治黨實踐中的獨特作用。

一、工會民主監督的歷史沿革與法理依據

工會是工人階級所形成的群眾性組織，是無產階級和資產階級在斗爭的過程中不斷產生、發展起來的。我國的工會是在中國共產黨的領導下，經歷了艱苦卓絕的斗爭，并在中華人民共和國成立后，作為國家領導階級存在的群眾組織。從整個國家的層面的來看，工會必須以憲法為根本遵循，遵守法律，在《中華人民共和國工會法》（以下簡稱工會法）的規制下開展活動，在此基礎上，工會依據《中國工會章程》（以下堅持工會章程）開展工作。探尋工會民主監督的歷史沿革與法理依據，必須得從工會法與工會章程的規定與修訂看起。1950年頒布的工會法第7條規定：“工會有保護工人、職員群眾利益，監督行政方面或資方切實執行政府法令所規定之勞動保護……”；1992年頒布新的工會法（1950年版工會法同時廢止），更加強調在法律的范圍內開展民主監督，其第7條規定：“全民所有制和集體所有制企業事業單位的工會，組織職工依照法律規定參加本單位的民主管理和民主監督”；現行頒布的工會法為2001年修訂頒布，其第5條規定：“工會依照法律規定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督”，具體的監督程序則體現在第32、33、34條。工會章程最早頒布與1925年9月，為中國共產黨領導下的中國勞動大會第二次大會所通過的《中華全國總工會總章》，而后1948年、1957年、1983年、1988年、1993年、2003年、2013年都根據社會發展的實際情況及工會法的修改進行了修訂。工會職能是工會存在的意義，工會章程均會對工會職能進行明確，而工會的職能在不同的經濟發展時期其側重點是不一樣的。1988年工會章程適用我國當時經濟體制和政治體制改革的要求，規定工會職能為“維護、建設、參與、教育”，四項職能同時并存、不分主次；直至2001年工會法強調工會維護職能，把維護職工的合法權益規定為工會的基本職責，與此相應，2003年工會章程偏向工會維護職能，2013年工會章程進一步突出工會維護職能，使之上升為工會的基本職責。工會職能的發展必然影響著同時期工會民主監督的側重點和具體的方式方法。比如，強調工會的維護職能，工會工作的開展就會更多的注重如何維護職工的合法權益[2]，工會的民主監督也就更多的圍繞維護職能而展開[3]；當前強調的工會的服務職能，要求堅持全心全意為人民服務的宗旨，工會的監督相應也應當有所側重，而如何在新時代工會服務職能的前提下，結合當前全面從嚴治黨的時代大背景，做好工會的民主監督工作，正是本文接下來需要進行深入探討的。

二、高校工會民主監督的現狀調查

（一）被調查者基本情況。本次現狀調查以“訪談+問卷”的形式進行，在上海選取四所高校進行有針對性地調查，發放問卷28份，收回28份，發放問卷的同時進行訪談，參與調查的28人中，工會會員26人，占92.8%，非會員2人，占7.2%，9人是工會干部，占32.1%，其中4人為專職工會干部，占14.2%，另有5人為兼職工會干部。在調查對象的工作性質上，其中教師9人，占32.1%；行政人員17人，占60.7%；雙肩挑人員2人，占7.2%。從整體而言，參與本次訪談與問卷調查的高校教職工包括工會會員與非工會會員，工會會員中也分別包括專兼職的工會干部，在工作性質上也覆蓋到所有的教師、行政人員與雙肩挑的類別，總體涉及人員廣泛，較好地保證了調查結果的可靠性。（二）高校工會民主監督現狀。隨著當前大學治理體系的現代化，高校工會在參與高校民主治理、民主監督方面已經取得了一定的成效。這一現狀也從調查數據中客觀反映出來。1.規章制度比較完備。關于所在學校是否有專門的教職工代表大會的規章制度的問題上，78%的被調查者認為有，4%的認為沒有，18%的表示不清楚。關于所在學校是否有健全的二級教代會制度的問題上，86%的被調查者認為有，3%的認為沒有，11%的表示不清楚。結合同時進行的訪談，高校基本皆有專門的關于教職工代表大會的規章制度以及健全的二級教代會制度，被調查者中反映的“沒有”或者“不清楚”，更多的為學校工會在規章制度的宣傳上尚存未到位的現象。2.民主決策程序得到保證。關于“學校工會是否定期向教職工進行意見收集與整理，以供學校重大決策時進行參考”的問題，11.39%的反映學校工會會經常性的收集意見，15.54%的反映為偶爾收集，2.7%的反映不清楚，沒有不收集的情況。結合對被調查者的訪談，學校工會會定期進行意見收集與整理，但收集的范圍為一定比例的教師代表、行政人員或其他工作人員的代表，全員性的意見收集平臺尚未建立。3.民主監督取得一定成效。在“學校工會工作中，做得比較好的方面”的問題上，此問題為多選題，綜合排序選項，89.2%的被調查者認為為“工會關心職工的生活，幫助職工解決困難，全心全意為職工服務方面”，53.6%的認為為“維護教職工的合法權益方面”，50%的認為為“組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督方面”，42.9%的認為為“代表教職工參與學校重大事項的決策方面”，另有部分被調查者另行寫明為組織教職工文體活動方面。

三、高校工會民主監督存在的問題與成因分析

（一）從高校工會的實踐來看，高校工會的民主監督最終體現的為“建議權”。根據當前《工會法》[4]的規定，高校工會基本皆是具有社團法人資格的社團法人。從這個意義上而言，高校工會是依據獨立的法人行為規范行使工會法所規定的工會職能，從層次關系上，不是高校黨委的下屬附屬機構，學校黨政部門也不能直接干預工會機構的運行。應當說：首先，在高校工會與高校黨委的關系上，高校工會是在高校黨委的領導下，獨立自主地開展自身工作的。高校工會在領導體制上與高校紀委類似，受上級工會與同級黨組織的雙重領導；其次，在高校工會與高校行政的關系上，二者本身都具有獨立的法人地位，在法律上是平等的，在工作上，二者更多的體現為分工合作，高校行政主要在于進行高校行政管理，高校工會主要在于服務高校教職工，維護合法權益，二者的互相協調與支持非常重要。（二）從上位法的規定來看，高校工會參與民主管理、民主監督的法律法規尚存空白。首先，《工會法》第六條規定了工會依照法律規定通過職工代表大會或者其他形式，組織職工參與本單位的民主決策、民主管理和民主監督。但是，對于高校工會應當如何行使民主決策、民主管理和民主監督的權利，并沒有具體的程序性規定，所以，從本質上而言，《工會法》的倡導性規定沒有責任性規定的保障，雖指明了應該怎么做，但沒明確不這樣做會有什么樣的責任與后果。同樣，比如《工會法》關于工會維護職工合法權益的職責也于第六條明確規定，但是工會的具體維權的方式與程序，具體向誰提請解決，在法律規定上都存在空白[5]。其次，與高校工會履行民主管理、民主監督職責息息相關的《勞動法》、《勞動合同法》等，規定也不完善，比如，現行《勞動法》頒布于1995年，對比現在的新情況，當時的規定不知能否適應新情況的變化，很有可能就會存在滯后或者錯位的情形。與此同時，與《勞動法》配套實施的關于勞動關系的各類單行立法也存在不完善的地方，有些方面甚至還存在空白。比如一直為大家所關注的集體合同立法、集體勞動爭議處理、民主管理即民主監督立法、勞動標準立法等，規定并不完善，或者即使有規定，但位階并不高，零散規定于各類規章制度，無論在規定的具體適用上，還是在當事人的認知上，都存在相當多的不便[6]。

四、全面從嚴治黨背景下高校工會民主監督的對策建議

我們聚焦兩個關鍵：一為在當前全面從嚴治黨的背景下，2016年頒布《黨內監督條例》構建了黨委的全面監督、紀律檢查機關專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督的立體監督體系。同時明確要黨內監督和外部監督相結合，工會的民主監督是外部監督的重要組成部分；二為當前高校工會的主要職能已由維護職能轉變為服務職能，需要將工會的服務職能與民主監督完美結合，這兩點是全面從嚴治黨背景下完善高校工會民主監督的關鍵要素。（一）高校黨委應當明確高校工會民主監督的程序性規定。在調研中，被調查者認為學校黨委可以從三個方面入手主動開展工會的民主監督，即加強工會民主監督的制度和機制建設，發揮工會民主監督在學校發展建設中的作用；拓寬學校教職工建言獻策渠道，充分采用互聯網和信息化手段；提高工會民主監督的質量，要堅持監督辦理和監督反饋制度。具體而言，學校在制定黨內監督條例的實施細則時應明確將工會民主監督納入其中，賦予工會民主監督的職責，明確工會民主監督的方式方法，重視工會提出的意見、批評和建議，建立知情、溝通、反饋、落實等工作機制。知情機制上堅持以黨務公開、信息公開等推進監督，溝通機制上建立完備的建立重大問題專題會議制、依法聽證制等[7]，就教職工普遍關心的熱點和難點問題進行討論并提出解決方案，反饋落實機制上要明確反饋責任部門、反饋內容及反饋時限等。（二）高校工會應當將民主監督融入到服務職能當中。首先，工會應將服務職能作為自身主要職責，積極踐行全心全意為學校廣大教職工服務的宗旨，將服務的理念貫穿于工會工作的始終。其次，在具體工作中，工會要注重汲取優秀的做法與經驗，及時改進工作的思路與作風。再次，工會在具體工作中要善于爭取學校各個職能部門的支持與配合，促進達到齊抓落實、共謀發展的實際工作效果。

參考文獻：

[1]年素英.高校工會民主管理與監督的途徑與機制研究[J].山東農業工程學院學報,2017,(6):142.

[2]鄧葉芬.人事制度轉型背景下高校工會維權的職能分析[J].科教導刊,2014,(10):20.

[3]張佳慧,李昕榮.權力制約與監督視角下高校治理中工會的作用[J].學理論,2016,(2):190.

[4]中華人民共和國工會法(2009年版).[5]趙陽.現代大學治理視域下高校工會參與民主管理研究[D].陜西:長安大學,2016:41.

[6]鄧葉芬.法治視閾下高校工會維權能力研究[J].教育教學論壇,2017,(9):13-14.

[7]劉麗麗,等.高校工會組織發展基層協商民主研究[J].高教學刊,2018,(7):48.

作者:鄧葉芬 單位:上海海洋大學