行政審判方式分析論文

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行政審判通常是指"人民法院依法審理并裁決行政案件的活動"，(羅豪才主編：《行政審判問題研究》，北京大學出版社，1990年版，前言。)或者說是"審判機關對行政案件審理和裁判的活動。"(皮純協、胡建淼主編：《中外行政訴訟詞典》，東方出版社，1980年版，第15頁。)其實質是司法權力對行政權力運作的合法性審查和監督。據此，我們說，行政審判方式應當是指審判機關對行政案件進行審理和裁判的具體方式或模式，是為實現行政審判目的而設置的訴、辯、審三方相互制約或制衡的一種動態的職能化的機制。這種機制孕育于一般的訴訟理念和理論之中，卻直接脫胎于民事訴訟審判方式。因此，它與其他類型的訴訟方式，特別是其母體有著天然的血肉關聯，但又有其特殊性。對此，我國行政訴訟法作了簡潔而明朗的規定：行政訴訟中人民法院對具體行政行為是否合法進行審查；被告對具體行政行為的合法性負有舉證責任，應當提供作出具體行政行為的事實根據和所依據的規范性文件；在訴訟過程中，人民法院有權調查收集證據和要求當事人補充證據；訴訟中當事人的法律地位平等，依法享有辯論等訴訟權利；行政訴訟的被告只能是作出違法的具體行政行為的行政主體，行政訴訟中的起訴權和反訴權只能由原告享有，被告不得享有等等。從行政訴訟法的上述規定和行政審判的實踐中，我們概括出行政審判方式的如下基本特征：

一、強職權主義

如果說由職權主義向當事人主義轉變是民事訴訟審判方式改革的殷切向往和理想的話，那么，強化審判機關對行政行為合法性審查的職權主義，則是在行政爭議自訴制度條件下，行政審判方式的內在要求和本質特征。這是由行政審判的對象、行政審判的原則以及行政審判的本質所決定的。由于行政審判機制直接淵源于權力制約理論。權力制約理論強調權力的分立和制衡，認為一切權力都必須有制約，沒有制約的權力就是"絕對的權力"，"絕對的權力就會導致絕對的腐敗"。因為"每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極限，這是一條萬古不變的經驗"。為了防止濫用權力，就必須以強力制約權力。正是基于這種權力制約理論的導向，才產生以"司法審查"為本質特征的行政審判制度。從而使行政審判烙上權力制約和強職權主義的色彩。

1.自己不能作自己的法官--從行政審判對象的特殊性中引伸出來的規則。社會需要政府為其成員謀福利并解決他們之間的糾紛。但是，政府手中的警察和刀槍，卻內含著對社會成員造成傷害的高度可能性，一旦這種高度的可能性成為現實，就意味著人民受到了政府強權的侵害和掠奪。如果這種侵害和掠奪不能得到及時和適當的救濟，反侵害和反掠奪的斗爭就成為不可避免。當這種"斗爭"成為現實，由誰來進行裁判?如果由政府來裁判，就意味著政府在給自己的行為打分，那么受侵害者或被掠奪者將受到再一次的侵害和掠奪，因為政府不會因為成了政府就會變成天使，"如果人人都是天使，就不需要政府了。如果是天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了。"(［美］漢密爾頓等：《聯邦黨人文集》，第264頁。)在人民主權的國家，人民也不會容忍政府作為自己案件的裁判者，因為裁判的公正是制約機制的產物。而由政府來裁判政府與人民的爭議機制，就如同以老鷹來裁判老鷹與小雞的爭議的機制一樣，只能炮制出弱肉強食的強盜邏輯，卻絕對不會產生任何對小雞具有"公正"意義的結果。正如洛克所說的："如果設置政府是為了補救由于人們充當自己案件的裁判者而必然產生的弊害，因而自然狀態是難以忍受的，那么我愿意知道，如果一個統帥眾人的人享有充當自己案件的的裁判者的自由，可以任意處置他的一切臣民，任何人不享有過問或控制那些憑個人好惡辦事的絲毫自由，而不論他所做的事情是由理性、錯誤或情感所支配，臣民都必須加以服從，那是什么樣的政府，它比自然狀態究竟好多少?"(［英］：洛克《政府論》(下)，商務印書館1983年版，第10頁。)既然政府不能作為自己案件的法官，那么結論就是應該從政府之外尋求一個第三者來裁判由政府具體行政行為違法而引起的糾紛，這就是人民法院。

2.法律與權力的較量--由行政審判的特殊原則總結出來的原則。行政審判是人民法院對被訴的具體行政行為的合法性審查。這種審查既是權力與權力的制約，也是法律與權力的較量。這種較量分兩個區間兩個層次：第一個區間在行政活動之中，以行政主體行使行政權力是否自覺遵循法律為其設置的程序、范圍或界限為特征。當規制行政權力的規范被嚴格地遵守，則標示著法律與行政權力之間處于勢均力敵的平衡狀態，這是一種理想和法治狀態。當行政權力突破法律界限，甚至粗暴踐踏權力規則，脫離法治軌道時，就意味著法律的失敗，而法律的失敗又預示著政府失敗為時不遠。在這個區間里，法律與行政權力的較量處于自律的階段，它主要依靠行政主體的自覺來實現法與權的協調和統一。其實質是行政權力本能與行政主體理性的較量。第二個區間在司法審查活動中。當行政權力突破法律界限，肆意妄為并處于無責任不可控之狀態時，就意味著法律與行政權力通過第一回合的較量以法律失敗而告終，也標示著行政主體的理性與行政權力本能的較量以理性失敗而告終。行政主體的自律和自覺已無法保持法律與權力的平衡。為了防止法律失敗的惡化和行政失敗的惡果，就有必要尋找外在的力量，將失去理性的行政權力強制性拉回到法治的軌道，并強制性地恢復被違法權力行為打破的法律與權力的平衡，以及與此相對應的利益平衡。在這一區間里，法律與行政權力的較量是處于他律階段，這種他律階段的較量，是以法律的最終勝利為特征的。正是通過這一區間的較量，在第一個區間里被踐踏的法律重新恢復了尊嚴和威信。如果說在第一個區間里法律與行政權力的較量在主體上具有重合性的話--適用法律和行使權力的主體都是行政主體，那么在第二個區間里法律與行政權力的較量在主體上則是分立的，其中適用法律的主體是人民法院。正是由于第二個區間即司法審查區間適用法律的主體是人民法院，才注定了這一區間里的較量具有他律性和強制性，而這種他律性和強制性正是行政審判強職權主義的具體體現。3.以強力對付強力--由行政審判的本質所決定的公理當人民把警察、監獄和軍隊交給政府之后，自身已無強力了，任何組織和個人也不具有與政府抗衡的力量。如果還有其他個人或組織擁有可能戰勝政府的強力，政府也就變成平民了。那么，政府濫用權力，侵犯人民權利時怎么辦?誰能制裁它而又能使它服從制裁?歸根到底一句話：由誰來作為政府侵犯他人權利引起的糾紛的裁判者?這是設置行政審判模式必須首先回答的問題，對這一問題的不同回答，便產生了不同的行政審判方式。洛克說："在一切情況和條件下，對于濫用職權的真正糾正辦法，就是用強力對付強力。"(［英］洛克：《政府論》(下)，高務印書館1983年版，第95頁。)孟德斯鳩也說："從事物的本性來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。"(［法］孟德斯鳩：《論法的精神》(上)，高務印書館，1983年版，第154頁。)正是在這種以權力制約權力的思想指導下，我們設置了一種能夠制裁行政違法行為且又能使它服從制裁的強力，即設置一個專門的以制裁政府侵權行為或裁判這種行為引起的糾紛為己任的另一種國家權力，這種權力在人民和法律正義的支持下能夠足以和行政權力相抗衡，并具有迫使其服從和履行裁判的能力。我們把這種國家權力稱為審判權，把擁有這種權力的主體稱為審判機關或人民法院。這種以強力對付強力，用權力制約權力的審判機制，是由行政審判的司法審查之本質所決定的。它內在地要求司法審查的主體主動積極地行使"強力"以制裁"脫軌"的權力。這正是行政審判強職權主義的根源所在。

二、重審問主義

我們往往把對抗式的審判方式看成是審判公正和民主的標志，并把它當作我國審判方式改革的重要價值目標來追求。這種追求或許對民事訴訟或刑事訴訟不無裨益，但對行政審判來說則無異于災難。

1.審、辯矛盾--行政審判的主要矛盾：行政審判從本質上而言是"權力對權力的審判",是"強力對付強力的游戲"。這就決定了審、辯雙方的對抗和沖突成為行政審判的主要矛盾,它決定著整個行政審判的性質，并左右著行政審判的進展和結果。審判機關在受理原告起訴后，就以被訴的具體行政行為違法為邏輯前提，在這種邏輯前提支配下的法官，不應當象民事審判的法官那樣做一個貌似公正的仲裁者，而應當以一個積極的主動的強權享有者和司法審查者的形象推動著行政審判的運作和進展。為此，在法律上就設置了"倒置的舉證責任"制度，并以此來創造審辯雙方對抗的機會。行政被告受舉證責任的約束，必須承擔說服責任。因為行政被告作出具體行政行為，必須以事實為依據，以法律為準繩，必須遵循"先取證后裁決"的原則。一旦具體行政行為進入訴訟領域，被告就有責任將作出被訴具體行政行為的事實上和法律上的根據向法庭展示，并對原告和法官控告其行為違法進行辯論，當被告不能證明其行為的合法性，并說服法定認可其行為合法，或者被訴的具體行政行為合法與否處于不明確狀態時，就應當承擔敗訴的風險。人民法院通過審查被告提供的證據，來認定具體行政行為是否合法；當其認為必要時，還可以依法調查和收集有關行政行為違法的證據，以當庭對抗被告提供的具體行政作為合法的證據。很顯然，在行政訴訟中被告的主要對手是法院，而不是原告；法院審理的對象也不是原、被告之間的權力義務糾紛，而是被告作出的具體行政行為以及為證明這種行為合法而提供的證據。正是在這個意義上講，行政審判中的法官，在很大程度上行使著控訴和審判雙重職能。這種職能的統一，并非什么有違大雅之舉，因為在行政案件自訴制度條件下，弱小的受害者，是無法與強大的行政機關配敵的，如果為了某種形式公正的需要，而硬行將弱小的受害者與強大的行政機關拉到法庭進行直接對抗的話，其結果是不言自喻的。而且，如果行政審判中的對抗是原、被告之間的對抗的話，那么，它與民事訴訟將不具有質的區別，司法審查也將不成其為司法審查了。2.審、辯對抗--行政審判的特色所在行政審判中的對抗主要的是審辯雙方的對抗。審辯之間的對抗則是權力與權力的對抗。--在法律上的對抗只能是平等即對等主體之間的對抗，非對等主體之間的對抗只能導致侵略與反侵略的戰斗，絕不可能結出公正之果。因為對抗就其本質而言,是指對等主體之間的抗衡和制約。審判權力與行政權力對抗的過程，正是法官對行政行為以及因這一行為而引發的原、被告之間糾紛進行評判的過程。這種評判既是制約，也是裁判。它是客觀的，因為它來自"外部"，一種來自"外部"的評判無疑比自我評判更具有客觀性，正如一個人作為他人案件的法官的客觀性遠比作為自己案件的法官強得多一樣。同時，它又是公正是，因為它是一種面對面的公開進行的評判。--審判機關對行政行為的評判是在與被評判者面對面的對抗中公開進行的，是在太陽底下作出的評判。與光天化日之下相比，黑夜里更容易產生罪惡、骯臟的交易或不公平。而且它是一種羈束的評判，有著嚴格的程序和規則，而不是任性或自由心證或憑良心的評判。--人們喜歡說良心，頌揚良心，但法治社會從不敢把公正交給良心，因為良心的住所太隱蔽，只有太陽才是最好的防腐劑。而且，審辯的對抗是"強力對付強力"的游戲，對抗雙方是平等的，而不是相反。倘若是強盜與嬰兒的對抗，既使是產生對抗和規制對抗的機制再理想，也不可能有任何公正可言。--強盜那里是沒有公正的，因為他擁有控制和主宰被劫持者的力量。正因為如此，我們不承認行政審判中的對抗主要是原告與被告的對抗。

3．訴、辯沖突--行政審判的啟動器。行政審判中的訴辯沖突，是其在行政活動中的沖突的延伸，這種延伸的必然結果就是將具體行政行為的合法性交給審判機關進行裁判。產生于行政活動中訴辯沖突，是行政審判的唯一啟動器，但也僅僅是啟動器而已，它一旦將行政審判程序啟動，便從幕前退居幕后，并將矛盾轉交給了審判者，從而使審辯矛盾成為行政審判中的主要矛盾。盡管如此，原告對行政審判還是需要承擔推進責任，即通過反駁被告的舉證而將行政審判朝著即定的目標推進。但這種推進責任，與審辯之間的對抗對行政審判的推進作用相比，是微不足道的。

4．審、訴關系--行政審判的從屬關系。在整個行政審判關系中，審辯關系是居于絕對的主導地位，它主宰著整個行政審判的性質和進程。與此相對應的審訴關系則居于從屬地位，對行政審判的進展起著輔助性的作用。從某種意義上講，行政審判中的審訴關系不具有對抗性，恰恰相反，它們是協作統一的關系。審方正是借助于訴方的訴權，啟動了司法審查程序，從而實現對行政權力的制約；而訴方正是利用了審方的審判權力，達到否定行政行為，維護自身權益的目的。盡管審方對原告的起訴有一套形式審查的關卡，但這絲毫不能說明其雙方關系具有對抗性。

三、濃象征主義

行政審判是一項法律制度，但其政治意義卻遠遠超過了其法律意義；它是一種實踐理性，但其象征意義卻遠遠超過了其實踐意義。有人將它比作為憲政和民主的象征，這絲毫不為過份。

1．法律之下的權力--行政審判的法治象征

(1)法治的含義：現代意義上的法治首先是作為君主專制的對立物而出現的，美國憲法之父潘恩說："在專制政府中國王便是法律，同樣地，在自由國家中，法律便是國王。"（馬潘槐等譯：《潘恩選集》，商務印書館，1982年版，第35-36頁。）因為"專制政體是既無法律又無規章，由單獨一個人按照一己的意志和反復無常領導一切"。（［法］孟德斯鳩：《論法的精神》(上)商務印書館1983年版，第129頁。）這就意味著，法治首先反映的是民主本質，其次，一切國家權力的運作必須依法運行。誠如韋德所指出的那樣："它(法治)的基本含義是任何事情都必須依法進行。將此原則適用于政府時，它要求每個政府當局必須能夠證實自己所做的事是有法律授權的，幾乎在一切場合都意味著有議會的授權，否則，它的行為就是侵權行為(例如征購某人土地)或侵犯了他人的自由(如拒絕給予某人某項計劃的許可)。"（［英］Williamwade:Admiristrativelaw,P3）(2)法治與民主法治是民主制的產物。同時，法治是民主的反映和保障，沒有法治也就沒有民主制。民主制作為一種政治制度，是人的自由以及平衡人與人之間自由(權利)沖突的需要的產物，因為"民主制是國家制度一切形式猜破了的啞謎。在這里，國家制度不僅就其本質來說是自在的，而且，就其存在，就其現實性來說也日趨向于自己的現實基礎、現實的人、現實的人民，并確定為人民自己的事情。國家制度在這里表現出它本來面目，即人的自由產物"。（《馬克思恩格斯全集》第十卷，第281頁。）為了維護這種人的自由的產物，就需要設置一種強力來解決可能發生的沖突，以維護自由秩序，進而保護每個人的自由。這種強力就是國家權力或政府權力。由于政府權力僅僅為人民利益而存在，權力的太小取決于人民的需要。因而，政府權力就必須要有一個界限或范圍，而且這個界限和范圍應由人民根據需要來確定。關于政府權力范圍的規定以及關于人民相互間自由權利關系的規定，就是法律；由法律的執行或遵守而形成的社會秩序狀態就是法治，而由反映人民意志的法律所決定的秩序狀態就是現代法治。（羅豪才主編：《行政法論叢》，法律出版社，1998年版，第401頁。）沒有民主，法律不可能由人民制定或反映人民意志，也無法約束政府權力；沒有法治，誰都可以說他是人民的代表或代表了人民意志，專制則可能因此產生，民主也就不復存在。在這個意義說，法治就是民主，這就是法治的本質。(3)法治與行政審判在法治社會中，一切國家權力來自人民，政府必須服從人民的意志。服從人民意志最為根本的就是服從由人民代表所組成的組織或議會所通過的關于政府權力的最基本的規定，即憲法。由于"憲法只不過是限制政府權力的工具而已，"因此，行使國家權力的機關或政府自己不能也不應該成為制定憲法的主體。如果行使權力的人自己限制自己的權力，即就等于說指望所有的政府官員都會變成天使。而行政審判最根本的目的就在于通過強力對付強力的手段來強制實現行政法治。從而打破人們對行政主體"天使"品格的幻想，將一切違法行政行為都視作法治與民主的反動，而予以裁判和糾正，從而使權力置于法律的絕對統治之下。因此說，行政審判具有濃厚的法治主義象征。

2．"民告官"--行政審判的政治民主象征

行政審判最大的政治意義就在于它是以"民告官"的形式，將違法行政行為送上審判席，從而展示出人民當家作主，法律面前人人平等的民主政治氛圍。(1)"民告官"當行政官員以國家的名義行使權力侵犯公民的合法權益時，公民可以通過向法院控告的方式，將行政機關及其官員推上被告席，接受法庭的審判。這種體現人民主權、民權至上的法律制度在專制社會是不可能真正存在的。只有實現了人民主權的國度里，才能真正實現"民告官"。因此，它既是民主政治的產物，又是民主政治的象征。這正如龔祥瑞先生指出的那樣"《行政訴訟法》這部’民告官’的法律，在立法上突破了’權力高于一切，決定一切’的極權主義。為此，可以說《行政訴訟法》是中國法制史上的一個新的里程碑，是舊傳統死亡與新觀念再生的分水嶺。"（龔祥瑞：《該是重構法律文化的時候了》，收于《法的理想與現實》，中國政法大學出版社，1993年版。）(2)強制審查和制裁行政審判所使用的手段是以國家強制力作保障，對違法行政行為進行強制審查和制裁。如果法院撤銷一個行政決定，那么行政機關曾經根據這個決定從公民那里獲得的利益就必須予以返還；如果法院命令行政機關履行義務，行政機關就不能再清閑地坐著。對于法院的判決，如果行政機關果真拒不履行，那么法院就可以給予強制罰款、提出司法建議、追究直接責任人員的法律責任(甚至包括追究刑事責任)等辦法強制行政機關履行判決。雖然，在這里行政審判不僅僅是一項法律制度，更是一項民主政治制度；它不僅是法治的象征，同時也是政治民主的象征。綜上所述，我們認為，行政審判方式的根本的特征就在于強職權主義、重審問主義和濃象征主義三個方面。除此之外，當然還有其他特點，但只有上述三個特點，才是行政審判的本質特點。