民事行政檢察監督方式探究論文

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一、以檢察改革的總體思路指導民事行政檢察監督方式問題的研究

總書記在黨的十五大報告中指出："推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權，建立冤案、錯案責任追究制度。"2這給中國司法機關進行司法改革提出了重要的任務。研究民事行政檢察監督方式，必須將其放在司法改革的大環境之中，以司法改革的總體思路作指導，才能夠真正理解和把握民事行政檢察監督方式研究的目標和方向。

（一）民事行政檢察改革在國家司法改革中的地位

要弄清民事行政檢察監督方式研究在國家司法改革中的地位，首先是要弄清檢察改革在國家司法改革之中的地位，弄清民事行政檢察改革在檢察改革中的地位。

第一，檢察改革在國家司法改革中具有舉足輕重的地位。

國家的司法改革，應當包括審判改革、檢察改革、偵查改革、監獄制度改革，以及律師制度改革。其中最重要的內容，就是審判改革和檢察改革。從總體上說，國家的司法機關，就是審判機關和檢察機關。國家的司法改革，最主要的就是對審判機關和檢察機關的改革，只有審判機關和檢察機關實現司法改革的要求，國家的司法制度才能發生真正的變革，其他的司法制度才能夠跟隨其后實現改革，實現依法治國的治國方略。因此，檢察改革是國家司法改革中的最重要的內容之一，它關系到國家司法制度的根本變革。沒有檢察改革，就談不上司法制度的全面改革；沒有檢察改革的成功，就沒有國家司法制度改革的成功。

第二，民事行政檢察改革是檢察改革中的最重要的環節之一。

檢察機關是法律監督機關，這是憲法給檢察機關規定的基本性質。盡管在具體的業務上，檢察機關的工作分為貪污、賄賂、瀆職等案件的偵查，刑事案件的批捕、起訴，刑事、民事、行政訴訟的司法監督，但是，其最重要、最基本的職能，是法律監督。沒有法律監督職能的存在，就沒有檢察機關的存在。而且從廣義上說，自偵、批捕和起訴也都屬于法律監督的范圍。因此，檢察改革，從實質的意義上說，就是法律監督制度的改革。

黨的十五大報告要求，要深化改革，完善法制監督，加強對憲法和法律實施的監督，維護國家法制統一。1檢察改革的重要意義正在于此。民事行政檢察監督，是檢察監督中的最重要的環節之一。一方面，民事行政檢察監督與整個訴訟法律監督一樣，都需要進行改革，以期建立最符合中國特色社會主義事業需要的訴訟法律監督制度；另一方面，在整個訴訟法律監督中，目前，民事行政檢察監督是最薄弱的一環，雖然在十多年來，民事行政檢察監督在重新起步，特別是在最近的幾年中有了較大的發展，但是，其薄弱狀態并沒有根本轉變，是急需進行改革的一項檢察制度。對于這項工作，廣大人民群眾寄予極大的期望，希望檢察機關充分發揮職能，監督民事審判和行政訴訟活動，保障民事行政法律的統一正確實施，保障司法公正。因此，檢察機關應當在檢察改革中，把民事行政檢察監督的改革作為檢察改革的一項重要內容，建立健全完善的民事行政檢察監督制度。同時，民事行政檢察部門應當抓住機遇，在檢察改革中，對自己的工作制度和程序等一系列內容進行革命性的變革，實現業務建設規范化、隊伍建設正規化、裝備建設現代化的奮斗目標。

（二）完善民事行政檢察監督方式對于民事行政檢察以及民事、行政訴訟制度改革的必要性和重要性

從嚴格的意義上說，民事行政檢察改革既從屬于檢察改革，也從屬于民事、行政訴訟制度改革的范疇。因此，民事行政檢察監督方式的研究，對于民事行政檢察改革和民事行政訴訟制度的改革，都是十分必要和十分重要的。

在民事行政檢察的改革中，最重要的就是民事行政檢察監督方式的改革。眾所周知，民事行政檢察監督由于立法的先天不足，尤其是在監督方式上，立法僅僅規定了一種抗訴的監督方式，而且在具體的操作程序上缺少必要的規范，致使檢察機關在實施行使監督的權力上，受到很多的阻礙，實施監督步履維艱，監督的效果沒有達到廣大人民群眾對這項工作的期望值，也沒有完全實現法律規定這項制度的預期目的。這是一個嚴重的問題。在檢察改革中，落實到民事行政檢察監督上，急切需要解決的，就是完善民事行政檢察監督方式的體系，使法律設計這一制度的立法意圖真正實現，對廣大人民群眾負責，對國家法律負責。

由以上的討論可以看出，在整個的國家司法改革體系中，民事行政檢察監督是一個重要的環節，關系到國家的整個訴訟制度的改革問題。同時，也應當明確，民事行政檢察監督現存的不足和問題，也必須進行改革，沒有改革，民事行政檢察監督就沒有出路，就會影響司法改革的全局。在這樣的形勢下，在這樣的認識的基礎上，來研究民事行政檢察監督方式問題，就有了一個很高的立足點，就有了統攬全局的視野和胸懷。

（三）民事行政訴訟法律監督的幾種設想模式和完善民事行政檢察監督方式的具體操作

民事行政訴訟制度的改革，直接關系到民事行政檢察監督方式的內容和體系。因此，在研究民事行政檢察監督方式的問題之前，必須對民事、行政訴訟的有關問題進行研究。

1．關于審級制度的改革設想

研究民事行政檢察監督方式，必須與整個國家的司法體制改革相一致，與經過司法改革所要建立的司法制度和司法程序相一致，特別是要與新建立的民事、行政訴訟制度相一致。脫離上述基本制度的研究，單純研究民事行政檢察監督方式，是沒有出路的。

首先遇到的問題就是國家的司法審級制度。現行的四級法院兩審終審制，是建國以來就一直堅持的審級制度。在實踐中，這一制度經過了50多年的司法實踐，從總體上說，是成功的，但是確有不盡人意的地方：一方面，從審判程序的設計上，比多數國家一般的審級制度減少一級，確有精簡之處；但是另一方面，卻在程序上設置了極其復雜的監督程序。這樣就在一個案件的正常的兩級審理之后，盡管判決發生了法律效力，具有了執行效力，但是，復雜的監督（救濟）程序，不能消滅既存的法律關系，使判決長期處于不穩定的狀態，實際上并沒有簡化程序，而是使程序更加復雜化。同時，也應當看到，就我國現在法官群體的總體政治、業務水平而言，就我國法院總體的執法水平而言，還遠遠沒有達到經過兩級法院的審理就能夠保證一個案件完全準確地執行法律，換言之，就是還不能達到經過兩級法院的審理，就能夠實現辦案質量的高水平和法律統一正確實施的總體要求。

在審級制度問題上，有這樣幾種觀點：

一是認為應當實行三審終審制，將所有的審判程序都改成三審為終審，不過，只有一審為事實審，二審和三審均為法律審。這樣的主張主要是借鑒國外的基本審級制度。增加一級審級，就在于保證審判的高質量。

二是多數學者認為，將現在普通程序的兩審終審制，增加一級法律審，變成三審終審制，一、二審為事實審，三審為法律審；在簡易程序中，仍然堅持二審終審制。這樣，就在審級上保證案件的審理高水平，盡量不受某些法官水平和地方、部門保護主義的干擾，確保案件的高質量。

三是繼續堅持兩審終審制，認為中國的現實適合于這樣的審級制度，不必再做改變。

我認為，第二種意見比較合適。在實行三審終審制的基礎上，應當簡化審判監督程序，實行訴訟監督的單一化。這是因為，在增加一級審級以后，基層法院審理的案件，終審是在省一級法院進行；中級法院審理的一審案件，終審是在最高人民法院進行。經過這樣的審理，原則上可以保證案件在認定事實和適用法律上的正確性。因此，審判監督程序就可以大大簡化，重新設計審判監督程序以及民事行政檢察監督方式，就具有了堅實的基礎，有了確實的必要性。

2．關于審判監督制度的改革設想

如何設計審判監督程序，按照現在的討論，有以下幾種意見：

（1）審判監督程序的設計--在法院

有些人主張，設計單一的審判監督程序，由法院行使這一權力。其他機關不再享有提起審判監督程序的職能。至于究竟怎樣提起審判監督程序，則由當事人申請再審，或者院長監督，決定是否進入再審程序。檢察機關不再享有審判監督的權力，無權進行審判監督，無權對法院的判決、裁定抗訴。堅持這樣主張的，大多數是法院的同志。這種主張的理論依據，就是審判監督是法院的權力，是審判權的表現，其他機關不能享有這樣的權力，尤其是從訴訟經濟的角度考慮，不應當重復設計審判監督程序，使當事人增加訟累。

（2）審判監督程序的設計--在檢察院

學者主張，審判監督程序應當歸一化，是現代訴訟制度的必然產物，也是訴訟經濟原則的必然要求。在一個國家的訴訟制度上，設計兩種審判監督程序，是沒有必要的。對終審判決，法院有權根據當事人的申請或者別的原因發動再審程序，違背既判力原則。在法院專門設立監督自己審判的部門（有人認為是法院中的"小法院"），是很不科學的，況且由法院自己對自己的判決、裁定進行審判監督，發動再審程序，其可能性是要大打折扣的。按照我國憲法規定，檢察機關就是法律監督機關，其基本的職能就是進行法律監督。因此，將單一的審判監督權力賦予檢察機關，規定只有檢察院才可以發動再審程序的權力，是完全必要的，也是現實的。這是因為，法院應當只有審判權，不應當享有提起訴訟程序的權利，提起訴訟程序的權利應當由當事人或者檢察院行使。按照這樣的設想，法院不再設置審判監督機構，不再決定自己的判決、裁定是否應當再審，而是完全交由檢察機關進行監督。檢察機關作為國家的法律監督機關，作為國家的法律代表，行使審判監督權力，對確有錯誤的判決、裁定提出抗訴，法院依照檢察機關的抗訴，進行再審。1

這樣設計審判監督程序，具有獨特的魅力。這就是：其一，符合憲

法規定的審判機關和檢察機關之間的職責分工，審判機關專司審判權，負責案件的實體審判，包括一審、二審、三審和再審；檢察機關專司法律監督權，負責對法院判決、裁定的審查監督，對確有錯誤的判決、裁定提出抗訴，發動再審程序。其二，審判機關和檢察機關職責界限清楚，便于操作，沒有復雜的交叉和混淆，不容易發生糾纏不清的爭執。其三，清除了法院自己監督自己不容易糾正自己的錯誤的認識，避免了法院自己包庇自己錯誤的嫌疑。1

（3）審判監督程序的設計--雙軌體制，即現行模式

第三種主張，則是堅持現在這樣的審判監督程序的格局，實行審判監督的雙軌制，無論是實行三審終審制還是兩審終審制，都由法院和檢察院進行雙重監督，增大糾正錯判的概率，確保審判的公正性和辦案質量。這種主張，應當說是脫離了改革的現實，不是一種可取的態度。

在完善民事行政檢察監督方式上，無論是在將來實施三審終審制，還是繼續執行兩審終審制，審判監督都是必須強化的；單獨由審判機關進行審判監督，無論是在憲法規定的原則上，還是公眾接受的程度以及客觀的監督效果上，都是不切合實際的。按照多數學者、專家的設想，單獨由檢察機關實行審判監督，發動再審，是十分現實的。在這樣的思想指導下（即使是在雙軌監督體制的情況下），研究、完善民事行政檢察監督方式體系，就將其納入了司法改革的體系之中，而不是單純地研究檢察監督方式。這是研究民事行政檢察監督方式的基本出發點和原則。

二、實施民事行政檢察監督的指導思想和原則

（一）實施民事行政檢察監督的指導思想

在研究民事行政檢察監督方式問題的時候，首先必須確定一個前提，這就是必須有一個明確的民事行政檢察監督的指導思想，否則就沒有明確的方向。

在十余年的實踐中，民事行政檢察監督工作積累了很豐富的經驗。特別是在近兩年的教育整頓2和"三講"教育3中，檢察機關進行執法思想大討論，端正了民事行政檢察的工作原則和方針，進一步確立了"公開、公正、合法，敢抗、會抗、抗準"的辦案原則，以及"以辦理抗訴案件為重心，抓好辦案效率、辦案質量、辦案效果三個基本環節"的辦案指導思想。但是，在實踐中，關于民事行政檢察監督的總的指導思想和原則還沒有確立。因此，在"公正執法、加強監督、依法辦案、從嚴治檢、服務大局"的檢察工作方針指導下，確立民事行政檢察監督的指導思想和原則，是民事行政檢察監督工作的當務之急。

確立民事行政檢察監督的指導思想，應當著重考慮以下幾點：

1．首先要著重考慮的，就是民事行政檢察監督的基本出發點。

檢察機關進行民事行政檢察監督，沒有自己的利益。它所代表的完全是國家的利益、公眾的利益和社會的公共利益。因此，檢察機關在民事行政訴訟領域中執法，其基本出發點就是執法為公，檢察機關的一切執行法律的活動，都必須從執法為公的原則出發，代表國家，代表公眾，代表社會公共利益，決不在民事行政訴訟中的執法活動上謀求自己的利益。堅持這樣的民事行政檢察監督的基本出發點，就能夠實現黨的"立黨為公"原則。

2．其次要著重考慮的，是民事行政檢察監督的基本途徑，這就是強化監督。

檢察機關的全部工作，就是實行法律監督。實現法律監督的基本途徑，就是強化民事行政檢察監督的方式和手段，強化對工作的要求，強化對民事行政檢察隊伍建設的要求，強化對監督效果的檢查。檢察機關強化民事行政檢察監督，不是針對某個人或者某個特定的機關，而是針對法律，是對法律執行的監督，保障國家法律的統一正確實施。如果將民事行政檢察監督當作"挑刺兒"的工作，就會誤認為強化監督就是強行"找茬"。這不符合民事行政檢察監督的執法為公的基本出發點的要求。

3．還要特別著重考慮的，就是民事行政檢察監督的最終目的，它不是別的，就是維護司法公正、司法權威和法制統一。這三個方面，是三位一體的監督目的。對此，要進行較為深入的論述。

（1）維護司法公正

司法公正在法治國家中的地位，是極其重要的。它是對國家司法機關執行法律的最基本要求。在現代社會的法治國家中，法律的地位至高無上。司法機關作為法律的執行者和維護者，其使命就是保障國家法律的公正執行，否則，就不能將其稱之為司法機關。

但是，在任何一個國家中，真正做到司法公正，都決非易事。因為在任何一個社會中，可能影響司法公正的因素都大量存在。例如，法官、檢察官的業務素質不符合要求，對法律的不正確理解，社會各種因素對執法活動的干擾，執法者借用職權謀私、徇情，等等。在這些因素中，可以概括地分為社會的干擾因素和執法者的素質因素。這些是影響公正司法的外因和內因。按照馬克思的哲學原理，內因是變化的根據，外因是變化的條件，外因是通過內因而起作用的。1因此，凈化執法環境，減少和消除影響司法公正的外因，是重要的，這是保證司法公正的重要條件；但是，它并不是起決定作用的。更重要的，是司法機關和司法官員自身的內因，是起決定作用的原因。

維護司法公正，首先是檢察機關自己必須做到司法公正。檢察機關的職責是法律監督，其工作的意義主要是程序上的意義。例如，批捕、起訴、抗訴等，都是在執行程序法；就是辦理自偵案件，也實質性偵查的程序。程序公正，是司法公正的重要組成部分。程序公正，是實體公正的前提，是實體公正在形式上的必然要求。這就是"規則比游戲本身更重要"的基本原因。檢察機關在執行程序法中，自己作為法律監督機關，必須做到嚴格執法，保證自己在執行程序法上司法公正。"己不正焉能正人"？法律監督機關作為國家法律的維護者，要求別人做到的，首先自己必須做到。當然，檢察機關的工作也包括實體法上的內容，例如批不批捕，起不起訴，抗不抗訴，都必須依照實體法的規定衡量，同樣有在實體法上的確保實體公正的問題。

實行法律監督，維護司法公正，是檢察機關的基本職能。如果檢察機關僅僅要求自己做到司法公正，這就失去了國家憲法規定檢察機關為法律監督機關的意義。檢察機關通過自己的職能活動，監督所有的司法機關公正司法，這才是法律規定的實質所在。對此，檢察機關必須鐵面無私，嚴格執法，秉公監督，通過自己嚴格的法律監督活動，實現法律的統一正確實施的要求。（2）維護司法權威

國家司法權威在法制權威中的地位，是極為重要的。可以說，沒有國家的司法權威，就沒有國家的法制權威，削弱乃至損害國家的司法權威，就是削弱乃至損害國家的法制權威。試想，如果國家的司法權威受到損害，國家的立法權威怎么可能不受到損害呢？國家的司法權威喪失，國家的立法權威還會存在嗎？顯而易見，如果這樣，由國家立法權威和國家司法權威共同構成的國家法制權威當然也就不復存在。

國家司法機關是審判機關和檢察機關。國家的司法權威，就是由審判機關的審判權威和檢察機關的法律監督權威共同構成的。這樣兩個權威，緊密相關，缺一不可。缺少其中任何一個，都不會有健全的國家司法權威，同樣也就不會有健全的國家法制權威。只有審判權威和法律監督權威共同得到維護和保障，國家的司法權威才能夠得到維護和保障。審判權威與法律監督權威的關系，正是這樣一個既相互對立又相互統一的一個相輔相成的矛盾體。正像同志所指出的那樣："有條件的相對同一性和無條件的絕對的斗爭性相結合，構成了一切事物的矛盾運動。"1檢察機關對民事審判活動和行政訴訟活動實行監督，其目的不是要削弱乃至損害審判權威，而正是要維護和保障審判權威。這就是，檢察機關通過自己的監督活動，促使審判機關糾正自己在審判活動中存在的某些司法不公的問題，將影響審判權威的因素予以糾正或者改進，恢復或者增強審判權威。檢察機關不是通過削弱乃至損害審判權威的辦法，提高、增強自己的法律監督權威，而是通過自己的有效的法律監督活動，在維護、提高審判權威的同時，提高自己的法律監督權威，最終提高和保障國家的司法權威。任何想通過削弱乃至損害人民法院審判權威的方法提高檢察機關的法律監督權威的意圖和做法，都會最終損害國家司法權威。

（3）維護國家法制統一

維護國家法制統一，是民事行政檢察監督的最終目的。法制統一，既是對立法的要求，也是對司法的要求，而且后者是更重要的方面。對法律實施的監督，目的就是為了保障和維護國家法制統一。民事行政檢察監督，維護的是民事法律、行政法律、訴訟法律在訴訟中的統一正確實施。對此，審判機關和檢察機關的目的是一致的。對于有損于國家法制統一的訴訟活動，以及有損于國家法制統一的民事、行政判決、裁定，進行法律監督，并且加以糾正，就在這些方面保證了法制的統一。

根據以上的分析和論證，我們可以得出這樣的結論，這就是，民事行政檢察監督的指導思想，應當是"執法為公，強化監督，維護司法公正、司法權威和國家法制統一"。按照這樣的指導思想實施民事行政檢察監督，就能夠保證民事行政檢察監督沿著正確的方向前進。研究創造完善的民事行政檢察監督方式的體系，也必須按照這樣的指導思想，才能夠實現法律監督的目的，符合國家法治建設的要求。

（二）實施民事行政檢察監督的原則

創建完善的民事行政檢察監督方式體系，還必須符合實施民事行政檢察監督的原則。凡是違背民事行政檢察監督原則的監督方式，都不是正確的監督方式。我們認為，民事行政檢察監督的原則有以下幾個：

1．監督立場公正原則

檢察機關的民事行政檢察監督，是對審判機關的民事審判和行政訴訟活動進行監督，其立場是國家的法律監督職能。檢察機關實施法律監督，只能站在國家法制的立場上，秉公監督。就是在具體的辦案中，檢察官也不是當事人的人，不能站在申訴人的立場上，為一方當事人"伸冤"。這就是檢察監督立場公正原則的基本內涵。在實際操作上，檢察機關通過監督，糾正了錯誤判決、裁定，維護了某一方當事人的合法權益。但是，這是監督的客觀結果，并不是檢察機關直接的主觀目的。檢察機關實施檢察監督的直接主觀目的，就是維護國家法律的統一正確實施，維護司法公正。只有明確這樣的立場，檢察監督才能夠做到公正，創建的民事行政檢察監督方式才能夠確有實效。

2．審查公開原則

公開，是現代司法活動的基本要求。民事行政檢察監督是一種司法活動，同樣必須實現審查的公開，增加審查活動的透明度和公開化，接受當事人和社會公眾的監督，保證自己的司法活動公正、合法。最高人民檢察院制訂了《人民檢察院辦理民事行政抗訴案件公開審查程序試行規則》，其基本精神，就是在程序上確保民事行政抗訴案件審查中的公開化。沒有公開化，就沒有現代司法活動的公正性。把審查公開作為民事行政檢察監督的基本原則之一，是完全有道理的。創建、完善民事行政檢察監督方式體系，也必須遵照這樣的原則進行。

3．講究監督效率原則

效率原則，是現代司法活動的基本原則之一，這就是在設計訴訟程序上，在執行訴訟程序上，都必須以提高訴訟效率為出發點，提高辦案的速度，節省訴訟成本，減少社會負擔。民事行政檢察監督同樣必須遵循這樣的原則。在目前的民事行政檢察監督的程序設計上，在民事行政檢察監督方式上，都有不符合效率原則的問題，都應當進行改進。無論在哪一方面，民事行政檢察監督都必須貫徹講究監督效率的原則，實現這一原則的要求。凡是不符合效率原則的方式和做法，都在改革之列。

4．減少當事人訟累原則

與講究監督效率原則相適應，民事行政檢察監督應當貫徹減少當事人訟累的原則。民事行政檢察監督，是檢察機關的職權行為，即使對案件的申訴是由當事人提出的，檢察機關的監督是應當事人的申訴進行的，檢察監督也不是為當事人服務的行為，更不是當事人的個人行為，而是國家行為。因此，檢察機關在具體工作中，不能任意增加當事人的負擔，不能隨意要求當事人增加法律規定以外的訴訟活動，不能隨意拖延審查的時間和程序。

三、完善民事行政檢察監督方式的法律依據及其體系構建

完善民事行政檢察監督方式，應當依照一定的法律依據。但是，一方面，我國民事行政檢察監督的立法依據本身就極為簡略；另一方面，既然是司法改革，在有些問題上，當然就不能完全按照現有的法律進行，必須在某些方面有所突破。

（一）對現行民事行政檢察監督法律依據的評價

現行的民事行政檢察監督的立法依據，是《民事訴訟法》和《行政訴訟法》以及《人民檢察院組織法》的有關規定。從廣義的法律依據上講，還包括最高人民檢察院的司法解釋。

在《民事訴訟法》中，首先在第14條規定了民事檢察監督的總的原則，即："人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督。"然后在第185條至第188條，分別規定了抗訴的條件，抗訴的后果，抗訴書的制作，以及抗訴的再審。在《行政訴訟法》中，第10條規定："人民檢察院有權對行政訴訟實行監督。"第64條規定："人民檢察院對人民法院已經發生效力的判決、裁定，發現違反法律、法規規定的，有權按照審判監督程序提出抗訴。"此外，還有《人民檢察院組織法》對人民檢察院審判監督權力的一般性的規定。

在這些規定中，有一個較為嚴重的缺陷，就是總則規定的監督權力的廣泛性和具體監督方式的狹窄性。1在總則方面，這兩部法律都規定人民檢察院對民事審判活動和行政訴訟有權進行監督，但是在分則中，卻只規定一種抗訴的權力，或者稱為抗訴的一種監督方式，再沒有規定其他監督方式。這種立法上的矛盾現象，是進一步發展民事行政檢察監督的障礙。民事行政檢察監督方式在立法上的單一性，導致了民事行政檢察監督的不全面性，其后果，一是檢察監督只能進行抗訴，無法實行其他方面的監督，在有些地區和單位，出現了由被監督機關決定監督機關能否進行監督和怎樣進行監督的問題，檢察機關運用抗訴以外的其他監督方式提出監督意見，甚至就是按照抗訴的方式提出監督意見，有時也會被以"沒有法律依據"為借口，予以拒絕；二是抗訴權力規定的僅是審判監督程序中的抗訴，檢察機關只能由做出終審判決、裁定法院的上級檢察院向上級人民法院提出，這樣，就將大量的不服法院終審判決、裁定的案件推到了上級人民檢察院和人民法院，矛盾集中在省一級和中央的司法機關，違背了我國在歷史上形成的"矛盾不上繳"的司法原則。

（二）現行立法為實施民事行政檢察監督，完善監督方式提供了廣闊空間

前述這些問題都是在現行立法中客觀存在的。立法的過于概括，是我國立法的通常習慣。實事求是地分析，分則規定得過于概括，是一個嚴重的弊病，是創建民事行政檢察監督方式的障礙；但是，總則規定得過于

概括，則為進一步創建民事行政檢察監督方式體系，提供了廣闊的發展空間。按照《民事訴訟法》第14條和《行政訴訟法》第10條的規定，既然是檢察機關有權監督，檢察機關就可以按照總則的這些規定，彌補立法的不足，創造新的檢察監督方式，形成完善的監督方式體系。

在《民事訴訟法》和《行政訴訟法》總則規定的指導下，完善民事行政檢察監督方式應當通過兩種形式進行。第一種形式，是堅持分則規定的抗訴方式，在實踐中進一步完善它；第二種形式是總結實踐經驗，創造新的監督方式，使之與抗訴的方式相互配合，完成檢察監督方式體系的構造，更有力地發揮民事行政檢察監督的職能作用。

在這方面，應當更多地借鑒國外的立法和司法經驗。在民事行政檢察監督及其監督方式上，很多人一言以蔽之，"國外沒有經驗可以借鑒"。這樣的言論是不實事求是、不負責任的。在國外的民事、行政訴訟中，檢察監督有兩種模式：一種是原蘇聯的模式，一種是法國的模式。雖然原蘇聯的檢察監督模式現在在其本土上有所改變，但是我國的檢察監督就是借鑒這種模式建立起來的。在越南，民事行政檢察監督及其方式是非常完整并且確有實效的。越南檢察機關設有民事監督局，負責對民事審判、行政審判等訴訟活動的監督，檢察機關可以作為民事、行政原告起訴；民事行政案件受理立案后，法院通知同級檢察院，檢察院決定是否參加訴訟進行監督，參加訴訟的，認為一審判決確有錯誤，即可提起上訴程序的抗訴；對于沒有參加訴訟的判決，或者按照上訴程序提出抗訴再審后的判決，認為判決確有錯誤，可以按照審判監督程序提出抗訴。在法國，共和國檢察官在民事訴訟中，既可以作為主當事人參加訴訟，也可以作為從當事人參加訴訟，在法院審理重要的民事案件時，判決做出之前，應當征求共和國檢察官的意見。1在我國澳門，新頒布的《民事訴訟法典》也規定了類似的、完善的檢察機關參加、監督民事訴訟的具體程序。這些，都是研究完善民事行政檢察監督方式的重要依據。

（三）民事行政檢察監督方式體系的構建

1．堅持分則規定的監督方式

兩部訴訟法規定的抗訴的監督方式，是審判監督程序中的抗訴。從審判監督程序的角度上觀察，這樣的規定是較為成功的。在完善民事行政檢察監督方式體系中，對于這種抗訴程序是應當堅持的，應當總結經驗，進一步完善它。

2．創建新的檢察監督方式

在近幾年的檢察實踐中，檢察機關創造了一些有效的檢察監督方式，這就是：（1）檢察意見。在檢察機關發現同級人民法院的生效判決、裁定確有錯誤時，通過協商的方式，提出檢察意見，建議人民法院再審糾正錯誤。這種做法，有利于將矛盾消滅在基層，有利于檢察機關和審判機關的合作，同時也實現了檢察監督的效果，是一個較為成功的監督方式。（2）檢察建議。對于審判機關在審判中有需要改進的問題，檢察機關可以發出檢察建議，建議糾正或者改進。（3）糾正違法通知。對于審判機關正在進行中的程序問題，或者審判雖然已經終結，但在程序上確實存在問題又不影響實體判決的，檢察機關可以通知審判機關予以糾正。（4）民事抗訴程序中的執行和解。在抗訴案件的審查中，人民檢察院對民事案件可以主持當事人進行執行和解，通過執行和解，糾正法院判決、裁定存在的錯誤，實現監督的目的。（5）起訴。對于侵害國有資產合法權益的案件，對于影響社會公益的案件，以及對于侵害不特定的公眾利益的案件，人民檢察院有權向人民法院提起訴訟，由人民法院依法判決。（6）參與訴訟。對于重要的民事行政案件，檢察機關有權在訴訟開始后的階段中，參加進來，進行監督，對確有錯誤的判決裁定，有權按照上訴程序提出抗訴。（7）對司法人員的貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判行為進行查處，對構成犯罪的，依法追究刑事責任。

綜上所述，完善的民事行政檢察監督方式體系，應當包括的內容是8種監督方式：抗訴，包括審判監督程序的抗訴和上訴程序中的抗訴；檢察意見；檢察建議；糾正違法通知；民事抗訴程序中的執行和解；起訴；參與訴訟；追究貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判的司法人員的刑事責任。這些監督方式相互配合，構成完整、嚴密的民事行政檢察監督方式體系。

在這8種監督方式中，可以按照一定的標準，作以下的分類：

一是按照檢察機關參加訴訟進行監督的時間不同，分為審判程序之中的監督、審判終結后的監督（事后監督）和通用的監督。第一種監督，是在訴訟進行之中，檢察機關就參加訴訟，進行監督。如起訴、參與訴訟、上訴程序的抗訴。第二種監督，是在訴訟終結之后，判決已經發生法律效力，檢察機關認為判決、裁定確有錯誤，按照審判監督程序提出監督意見，這種監督方式如審判監督程序的抗訴，提出檢察意見，執行和解等；追究審判人員貪污受賄、徇私舞弊、枉法裁判刑事責任，雖然在訴訟之中和訴訟終結之后都可以進行，但原則上是一種事后監督。第三種監督方式，是在任何情況下都可以適用的監督方式，檢察建議、糾正違法通知等，就是這樣監督方式。

二是按照適用程序性質的不同，分為民事、行政訴訟程序的監督方式和刑事訴訟程序的監督方式。前一種監督方式，包括起訴、參與訴訟、抗訴、檢察意見、檢察建議、糾正違法通知和執行和解。這些都是在民事、行政訴訟程序本身的監督方式。后一種監督方式，在適用時是按照刑事訴訟程序進行的，這就是檢察機關依法查處審判人員的職務犯罪，對這種犯罪的偵查、批捕和起訴，都是按照《刑事訴訟法》規定的程序進行的，因此是適用刑事訴訟程序的民事行政檢察監督方式。

三是按照監督方式所起的作用不同，可以分為提起程序的監督方式和不提起程序的監督方式。前一種監督方式的實施，可以提起某種程序，法院應當按照該程序進行審理，如起訴、抗訴，以及對審判人員職務犯罪的偵查、起訴。起訴提起的是一審程序，抗訴按照不同性質，提起的是二審程序或者再審程序，對職務犯罪刑事案件的立案，是提起刑事訴訟程序。后一種監督方式，實施以后并不提起程序，而是起到單純的監督作用，如參與訴訟、檢察意見、檢察建議、糾正違法通知、執行和解，都是這種監督方式，法院按照提出的監督意見，進行改進。