行政主體法律關(guān)系研究論文

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[內(nèi)容提要]：本文論述的是當(dāng)前行政法學(xué)的熱點(diǎn)之一行政主體問(wèn)題。文章在分析行政主體概念的基礎(chǔ)上，論述了行政主體理論的形成、分類及其基本內(nèi)容，比較了國(guó)內(nèi)外的行政主體制度，進(jìn)而對(duì)已初具本土特色的中國(guó)行政主體制度作了評(píng)析。

[主題詞]：行政主體缺陷分析

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)法學(xué)重視行政組織研究，其側(cè)重點(diǎn)在于行政組織系統(tǒng)的機(jī)關(guān)構(gòu)成機(jī)制與行政效率問(wèn)題，卻忽視了行政管理活動(dòng)的主體資格與法律責(zé)任承擔(dān)。但我國(guó)的行政主體理論自80年代末出現(xiàn)以來(lái)，到90年代中期就已成為行政法學(xué)研究行政組織的主流。而且對(duì)行政主體的探討在很大程度上取代了對(duì)行政組織法的全面研究。同時(shí)，因其是個(gè)極為重要的行政法學(xué)概念，故行政主體概念也被不少國(guó)家所使用。如法國(guó)“PersonneMoraleAdministratif”、德國(guó)的“Verwaltungstrager”及英美國(guó)家的“AdministrativeAgency”等概念。[1]

一、行政主體概念

（一）行政主體的內(nèi)涵及性質(zhì)行政主體是行政法學(xué)理論對(duì)實(shí)施行政管理活動(dòng)的行政機(jī)關(guān)、法律規(guī)范授權(quán)組織的歸納與概括而形成的，是指享有行政權(quán)、能以自己的名義實(shí)施行政行為、并能獨(dú)立承擔(dān)該行政行為所產(chǎn)生的法律效果的社會(huì)組織。

行政主體不單純是一個(gè)理論概念，而且也是一個(gè)法律概念。雖然至今法律規(guī)范中尚無(wú)這一直接專用語(yǔ)，但行政法學(xué)中的行政主體不是一個(gè)純理論化的概念。一方面，這是根據(jù)行政法律制度對(duì)實(shí)施行政管理活動(dòng)的組織的法律規(guī)定與要求的總結(jié)與提煉，如行政復(fù)議與行政訴訟法律制度對(duì)行政行為主體要求的規(guī)定等；另一方面，對(duì)行政主體概念的理解及其條件、范圍的界定，又將直接涉及到行政主體在行政執(zhí)法與行政裁判制度中的確認(rèn)與適用，決定著行政法律關(guān)系的判定、行政行為的效力及法律責(zé)任的承擔(dān)。[2]也有學(xué)者認(rèn)為，在我國(guó)行政主體不是法律概念，而主要是一種行政法學(xué)的概念，它是行政法學(xué)為研究行政法律關(guān)系而對(duì)關(guān)系參加人進(jìn)行抽象而創(chuàng)制的概念。[3]

（二）行政主體概念存在的理由

在我國(guó)的行政法學(xué)研究上，歷來(lái)都是以行政機(jī)關(guān)、行政工作人員為對(duì)象，而沒有從行政主體的角度進(jìn)行研究。但是，行政主體和行政機(jī)關(guān)、行政工作人員是不能等同的。行政法學(xué)首先要解決的問(wèn)題是，哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)有權(quán)實(shí)施行政管理活動(dòng)，也就是哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)能夠成為行政主體。因此，行政主體是行政法學(xué)的基本概念。這一概念的存在，既是基于實(shí)踐的需要，也是行政法學(xué)對(duì)實(shí)踐的抽象概括。具體理由是：

（1）實(shí)現(xiàn)依法行政的需要。我國(guó)行政機(jī)關(guān)中較為嚴(yán)重地存在著的互相扯皮、推諉責(zé)任的現(xiàn)象，很重要的原因是職責(zé)不明、權(quán)限不明、主體地位不明確所造成。因此，依法行政的實(shí)現(xiàn)，首先要求對(duì)復(fù)雜的行政組織進(jìn)行主體資格的確定。這是依法行政的必要條件。

（2）確定行政行為效力的需要。行政行為是由行政機(jī)關(guān)代表國(guó)家作出的。它具有國(guó)家強(qiáng)制力，直接影響者相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。因此，不是行政主體作出的行為就不是行政行為；不具備法定主體資格的行政機(jī)關(guān)所作出的行為就不具有行政行為的效力。

（3）確定行政訴訟被訴人的需要。確定行政機(jī)關(guān)能否成為行政訴訟的應(yīng)訴人，首先要確定該行政機(jī)關(guān)是否具有行政主體資格，確定被訴行政行為的被訴人，也就只能看該行政行為的行政主體是哪一個(gè)行政機(jī)關(guān)。

（4）行政活動(dòng)保持連續(xù)性、統(tǒng)一性的需要。行政活動(dòng)是由國(guó)家公務(wù)員實(shí)施的，而實(shí)施行政活動(dòng)的公務(wù)員數(shù)量眾多，且又有所不同。依據(jù)依法行政的原則，就要求有行政主體存在，由它把眾多的、先后不同的公務(wù)員的行為統(tǒng)一起來(lái)，承擔(dān)由各個(gè)公務(wù)員的行為所產(chǎn)生的權(quán)利和義務(wù)。因此，行政主體是保證行政活動(dòng)連續(xù)統(tǒng)一的一種法律上的技術(shù)。由此可見。在行政法學(xué)上采用行政主體這一概念不僅是基于理論上的要求，更為重要的是基于實(shí)踐的需要。[4]

（三）行政主體的地位

行政主體的地位可以表現(xiàn)在各個(gè)方面，但在這里限指法律地位。行政主體的法律地位，是指行政主體在國(guó)家行政管理中權(quán)利、義務(wù)的綜合體現(xiàn)。而權(quán)利和義務(wù)是法律關(guān)系的內(nèi)容，法律關(guān)系以外的權(quán)利和義務(wù)是不存在的。

基于行政主體與國(guó)家之間的法律關(guān)系，行政主體與相對(duì)人形成了行政法律關(guān)系。在這對(duì)關(guān)系中，行政主體代表國(guó)家行使行政職權(quán)，并享受行政優(yōu)益條件，相對(duì)人有服從和協(xié)助行政主體實(shí)施管理的義務(wù)；同時(shí)，相對(duì)人有監(jiān)督行政主體依法行政以及在權(quán)益受到不法侵害時(shí)申請(qǐng)救濟(jì)的權(quán)利；行政主體有依法行政、保護(hù)相對(duì)人合法權(quán)益不受侵害之責(zé)。行政主體如果違反職責(zé)，應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任。

我們不難發(fā)現(xiàn)，行政主體的法律地位始終與它的行政職權(quán)、行政優(yōu)益權(quán)、行政職責(zé)及行政責(zé)任有關(guān)。如果說(shuō)行政職權(quán)與行政優(yōu)益權(quán)是行政主體在國(guó)家行政管理中權(quán)利的體現(xiàn)；那么，行政職責(zé)和行政責(zé)任便是行政主體在國(guó)家行政管理中義務(wù)的體現(xiàn)。

（四）行政主體與相關(guān)概念的區(qū)別

對(duì)行政主體的正確認(rèn)定具有直接的行政意義和訴訟意義，而弄清行政主體與相關(guān)主體的區(qū)別，將有助于我們辨別、認(rèn)定和理解行政主體。

（1）行政主體與行政法主體。二者雖然只有一字之差，但無(wú)法等同。行政法主體系指受行政法調(diào)整和支配的有關(guān)組織和個(gè)人。行政主體是行政法主體的一部分，即行政主體必定是行政法主體，但行政法主體未必就是行政主體。行政主體僅限組織，不含個(gè)人，而行政法主體包括了一定的個(gè)人。

（2）行政主體與行政組織。這里只要搞清行政組織與行政機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，行政組織與行政主體之間的關(guān)系也就自然清楚了。行政組織是一組合概念，包括行政機(jī)關(guān)與行政機(jī)構(gòu)。鑒此，行政主體與行政組織之間的關(guān)系完全可以適用行政法主體與它之間的關(guān)系。

（3）行政主體與行為主體。行為主體系指雖無(wú)法律上的名義，但直接、具體實(shí)施行政行為的組織或個(gè)人。如行政機(jī)關(guān)委托社會(huì)團(tuán)體行使職權(quán)，社會(huì)團(tuán)體便是行為主體。相對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，公務(wù)員均屬行為主體，而不是行政主體。

（4）行政主體與公法人。公法人（PublicCorporation），是英國(guó)行政法法學(xué)中一個(gè)引人注目的主體概念。行政法的初學(xué)者不易區(qū)別它與行政主體之間的差異。英國(guó)行政法著作中討論的公法人，主要是指在具有一般職權(quán)范圍的中央行政機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)以外，享有一定的獨(dú)立性和單獨(dú)存在的法律人格，并從事某種特定的公共事物的行政機(jī)構(gòu)。英國(guó)行政法學(xué)著作有時(shí)又稱這類機(jī)構(gòu)為半自治的國(guó)家行政組織或半自治的非政府組織（Quango）。公法人有三個(gè)特征；l、有獨(dú)立的法人人格；2、在全國(guó)或一定地區(qū)內(nèi)執(zhí)行有法律或特許狀所規(guī)定的某種公共事務(wù)；3、對(duì)一般行政機(jī)關(guān)雖然保持一定程度的獨(dú)立，但仍然保持一定程度的聯(lián)系。[5]

另外，日本的行政法人和法國(guó)的公務(wù)法人在其所在國(guó)的行政法學(xué)中，也都屬于行政主體的范圍。但卻不能等同于行政主體本身，因?yàn)樗鼈冎皇切姓黧w的一個(gè)組成部分。本文在后面的論述中還有所涉及。而在中國(guó)行政法學(xué)中，目前尚未有“行政法人”、“公法人”和“公務(wù)法人”等概念。

二、行政主體理論的形成

行政主體理論是一舶來(lái)品。最早使用行政主體概念，始于1989年出版的一些行政法學(xué)論著。20世紀(jì)90年代以后，絕大多數(shù)行政法教科書都采用了行政主體概念，并用較大篇幅闡述行政主體的定義、種類及資格要件等，形成了獨(dú)特的行政主體理論。

關(guān)于行政主體理論在我國(guó)出現(xiàn)的原因，主要有以下三個(gè)方面：（1）行政法學(xué)界研究行政組織角度的變化。自20世紀(jì)80年代行政法學(xué)恢復(fù)研究以來(lái)，許多學(xué)者從組織學(xué)、管理學(xué)的角度研究行政組織，或者僅對(duì)行政組織法的規(guī)定作事實(shí)性的描述。這一狀況逐漸引起不滿。學(xué)者們著意求新，尋找研究行政組織的新的角度，行政主體理論正是在這一需求下出現(xiàn)。（2）國(guó)外行政主體制度及理論的傳入。20世紀(jì)80年代末期，隨著對(duì)國(guó)外行政法制度的了解，法國(guó)、日本等國(guó)的行政主體制度及理論被介紹、引入中國(guó)。學(xué)者們?cè)谛姓M織之外接觸到行政主體這一嶄新概念，將其引進(jìn)到我國(guó)的行政法學(xué)研究自在情理之中。（3）行政訴訟實(shí)踐的需要。1989年4月4日我國(guó)制定頒布了《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》，并于1990年10月1日生效。至此，行政訴訟制度全面建立。行政訴訟面對(duì)的問(wèn)題之一是如何設(shè)定被告制度。雖然《行政訴訟法》對(duì)此作了規(guī)定，但需要從理論上予以論證。不久，從行政主體的角度解釋行政訴訟被告制度的觀點(diǎn)逐步獲得學(xué)術(shù)界的認(rèn)同。[6]

三、行政主體的分類

根據(jù)行政主體資格取得的法律依據(jù)的不同，可將行政主體劃分為職權(quán)性行政主體和授權(quán)性行政主體。職權(quán)性行政主體是指根據(jù)憲法和行政機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定，在機(jī)關(guān)依法成立時(shí)就擁有相應(yīng)行政職權(quán)并同時(shí)獲得行政主體資格的行政組織。職權(quán)性行政主體只能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，包括各級(jí)人民政府和其職能部門及縣級(jí)以上地方人民政府的派出機(jī)關(guān)。職權(quán)性行政主體的最大特點(diǎn)，就是按照憲法和行政機(jī)關(guān)組織法的規(guī)定及國(guó)家職能劃分的需要（包括區(qū)域和行業(yè)），依組織程序而設(shè)立，并在設(shè)立時(shí)就獨(dú)立存在和取得行政主體資格。授權(quán)性行政主體包括行政機(jī)構(gòu)、公務(wù)組織和社會(huì)組織。授權(quán)性行政主體的突出特點(diǎn)。就是它們不是以其組織機(jī)構(gòu)的成立而取得行政主體資格，而是以單行法律、法規(guī)的授權(quán)性規(guī)定而獲得的。

根據(jù)行政主體的組織構(gòu)成與存在的形態(tài)不同，可將行政主體劃分為行政機(jī)關(guān)、行政機(jī)構(gòu)、公務(wù)組織和社會(huì)組織。行政機(jī)關(guān)，是指依照憲法和行政機(jī)關(guān)組織法設(shè)立并同時(shí)取得行政主體資格的行政組織。行政機(jī)構(gòu)，是指設(shè)置于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的、通過(guò)授權(quán)方式取得行政主體資格的行政組織機(jī)構(gòu)。公務(wù)組織，是指國(guó)家依法設(shè)立的專門從事某種公共職能事務(wù)活動(dòng)的通過(guò)授權(quán)方式取得行政主體資格的組織。社會(huì)組織，是指通過(guò)授權(quán)取得的行政主體資格的企業(yè)、事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體。

除此之外，一些學(xué)者還對(duì)行政主體作了其他分類。如：（一）中央行政主體和地方行政主體；（二）委員會(huì)制行政主體和首長(zhǎng)制行政主體；（三）地域行政主體和公務(wù)行政主體；（四）派出性行政主體和非派出性行政主體；（五）內(nèi)部行政主體和外部行政主體；（六）職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體。[7]

四、行政主體理論的基本內(nèi)容

一般認(rèn)為行政主體理論包括四部分：

（一）行政主體的界定

行政主體是組織，但并不是所有的組織都能成為行政主體。要成為行政主體，須滿足一定的條件：

（1）是否享有國(guó)家行政權(quán)，是決定某組織能否成為行政主體的一個(gè)決定性條件。國(guó)家設(shè)立國(guó)家行政機(jī)關(guān)，通過(guò)憲法和法律賦予其國(guó)家行政權(quán)，享有國(guó)家行政權(quán)的國(guó)家行政機(jī)關(guān)就具備了成為行政主體的決定性條件。行政機(jī)關(guān)是最重要的行政主體，但行政機(jī)關(guān)并不等于行政主體。除行政機(jī)關(guān)外，一定的行政機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織，依照法定授權(quán)，也可以成為行政主體。接受授權(quán)的組織便具備了成為行政主體的決定性條件。接受授權(quán)的組織，可以是行政機(jī)構(gòu)，也可以是其他社會(huì)組織。總之，行政主體只能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)和接受授權(quán)的組織。

（2）能夠以自己的名義行使行政權(quán)，是判斷行政機(jī)關(guān)及其他組織能否成為行政主體的主要標(biāo)準(zhǔn)。判斷某一組織是否是行政主體，不僅要看其是否享有國(guó)家行政權(quán)，而且要看其是否能夠以自己的名義作出行使行政權(quán)的行政行為。

（3）能否獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，是判斷行政機(jī)關(guān)及其他組織能否成為行政主體的一個(gè)關(guān)鍵性條件。某一組織僅僅行使國(guó)家行政權(quán)，實(shí)施國(guó)家行政權(quán)管理活動(dòng)，但并不承擔(dān)因行政權(quán)的行使而產(chǎn)生的法律責(zé)任，則不是行政主體。要成為行政主體，必須是享有行政權(quán)，并以自己的名義去實(shí)施行政權(quán)，同時(shí)還必須能夠獨(dú)立參加行政復(fù)議和行政訴訟活動(dòng)，獨(dú)立地承擔(dān)因?qū)嵤┬姓?quán)而產(chǎn)生的法律責(zé)任。

（二）行政主體的范圍

按照行政主體的界定，行政主體整體可分為行政機(jī)關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織兩部分。具體包括以下10類：

（1）國(guó)務(wù)院；（2）國(guó)務(wù)院的組成部門；（3）國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)；（4）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)；（5）國(guó)務(wù)院管理的國(guó)家局；（6）地方各級(jí)人民政府；（7）地方各級(jí)人民政府的職能部門；（8）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的派出機(jī)關(guān)（DetachedAdministrativeAuthorities）和派出機(jī)構(gòu)（DetachedOfficeOfTheAdmJnistrativeAuthorities），「派出機(jī)關(guān)指一級(jí)政府設(shè)立的派出組織，如行政公署（SubprovincialAdministrativeOffice）、區(qū)公所（SubcountyAdministrativeOffice）和街道辦事處（SubdistrictAdministrativeOffice）；派出機(jī)構(gòu)指政府職能部門設(shè)立的派生組織。」（9）經(jīng)法律法規(guī)授權(quán)的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)：（10）法律法規(guī)授權(quán)的其他組織。[8]

（三）行政主體的職權(quán)與職責(zé)

關(guān)于行政主體的職權(quán)與職責(zé)，人們常從不同的角度加以歸納。

一般認(rèn)為行政主體的職權(quán)可分為抽象的權(quán)力和具體的權(quán)力。前者如制定規(guī)章和一般規(guī)范性文件；后者如對(duì)具體的人或事做出處理。另外，行政主體具有優(yōu)越的地位，享有行政優(yōu)益權(quán)。同時(shí)，行政主體的職權(quán)與職責(zé)具有統(tǒng)一性。行政主體有義務(wù)合法公正地行使職權(quán)；否則，將承擔(dān)不利的法律后果。

（四）行政主體的資格及確認(rèn)

（1）一般認(rèn)為，作為行政主體必須具備一定的法律資格要件和組織要件。法律資格要件有三項(xiàng)：第一，行政主體必須是依法享有行政職權(quán)的組織；第二，行政主體必須是能以自己的名義實(shí)施行政活動(dòng)的組織；第三，行政主體必須是能夠獨(dú)立承擔(dān)行政責(zé)任的組織。關(guān)于行政主體的組織要件說(shuō)法不一，有的認(rèn)為需要經(jīng)過(guò)正式的批準(zhǔn)成立手續(xù)，也有的認(rèn)為行政主體必須有獨(dú)立的經(jīng)費(fèi)和辦公場(chǎng)所等。

對(duì)行政主體資格的確認(rèn)，主要從資格要件入手。任何一個(gè)組織，符合行政主體資格要件的就是行政主體；不符合的則不是。

行政主體資格的確認(rèn)在行政法上具有直接的、極為重要的意義。第一，確認(rèn)行政主體的資格有助于確定行政行為的效力。行政行為實(shí)際上就是行政主體的行為，它帶著國(guó)家的強(qiáng)制力直接影響相對(duì)人的權(quán)利和義務(wù)。如果實(shí)施行為的組織不具有行政主體的資格，那么它的行為就不具有行政行為的效力，對(duì)相對(duì)人權(quán)利和義務(wù)的影響不為法律所承認(rèn)。相對(duì)人對(duì)不享有行政主體資格的組織所實(shí)施的“行政行為”沒有服從和協(xié)助的義務(wù)；第二，確認(rèn)行政主體的資格有助于確定行政訴訟的被告。我國(guó)行政訴訟的特點(diǎn)之一在于，它一概以行政主體為被告。因此，任何組織的行政主體資格決定了它作為行政訴訟被告的資格。被告資格以行政主體資格為前提。[9]

五、行政主體理論的中外比較

我國(guó)近百年來(lái)一直在不斷地借鑒、移植西方的法律制度，行政法律制度也不例外。20世紀(jì)80年代以來(lái)，我國(guó)逐步建立的行政訴訟制度、行政復(fù)議制度、國(guó)家賠償制度以及公務(wù)員制度等都不是我國(guó)的發(fā)明創(chuàng)造，而是在借鑒西方經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上建立的。因此，我們對(duì)行政主體制度的論述也應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)的中外之比較，并進(jìn)而得出結(jié)論。[10]

（一）西方國(guó)家行政主體制度的主要內(nèi)容

從整體上說(shuō)，西方國(guó)家的行政主體制度以行政分權(quán)為核心，是對(duì)行政利益多元化的認(rèn)可及對(duì)個(gè)人在行政中主體地位的肯定，由特定的歷史、社會(huì)背景所決定，故各國(guó)行政主體制度的內(nèi)容不盡相同。有的國(guó)家直接采用了行政主體的概念，如法國(guó)、德國(guó)、日本等；有的國(guó)家雖沒有直接使用行政主體的概念，如英國(guó)、美國(guó)等，但都普遍建立了以行政分權(quán)或行政自治為基礎(chǔ)的行政主體制度。這里只就特別具有代表性的國(guó)家作大致分述：

1、在法國(guó)，行政主體是一個(gè)法律概念。就法律意義而言，行政主體是實(shí)施行政職能的組織，即享有實(shí)施行政職務(wù)的權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由于實(shí)施行政職務(wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的主體。法國(guó)法律承認(rèn)的三種行政主體為：首先，國(guó)家是最主要的行政主體；其次，地方團(tuán)體在法律規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)地方性行政職務(wù)也具有決定權(quán)力，并負(fù)擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任，所以地方團(tuán)體也是一個(gè)行政主體。這兩類行政主體都是以地域?yàn)榛A(chǔ)的行政主體，具有范圍廣泛的行政職能；在法國(guó)還有第三類行政主體：某一種行政職能的執(zhí)行，因?yàn)橐笠欢ǖ莫?dú)立性，法律把它從國(guó)家或地方團(tuán)體的一般行政職能中分離出來(lái)，成立一個(gè)專門的行政機(jī)關(guān)實(shí)施這種公務(wù)，并負(fù)擔(dān)由此而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。這個(gè)專門的行政機(jī)關(guān)因此具有獨(dú)立的法律人格，是一個(gè)以實(shí)施公務(wù)為目的而成立的公法人。法國(guó)法律稱這類具有獨(dú)立人格的公務(wù)機(jī)關(guān)為公共設(shè)施或公共機(jī)構(gòu)，不少學(xué)者稱之為公務(wù)法人。公務(wù)法人是在以地域?yàn)榛A(chǔ)的國(guó)家和地方團(tuán)體以外的另一種行政主體。[11]

2、在德國(guó)，行政主體是指在行政法上享有權(quán)利、承擔(dān)義務(wù)，具有統(tǒng)治權(quán)并可設(shè)置機(jī)關(guān)以便行使職權(quán)、藉此實(shí)現(xiàn)行政任務(wù)的組織體。作為法律主體的行政主體概念的關(guān)鍵在于權(quán)利能力。要行政權(quán)力接受法律的調(diào)整和約束，不僅需要為“行政”設(shè)定權(quán)利義務(wù)的法律規(guī)范，而且需要進(jìn)一步明確承擔(dān)這些權(quán)利義務(wù)的主體。這一點(diǎn)在法理上是通過(guò)賦予特定行政組織以及權(quán)利能力從而使其成為行政法權(quán)利義務(wù)的歸屬主體來(lái)實(shí)現(xiàn)的。德國(guó)的行政主體種類有如下幾種：第一，國(guó)家。國(guó)家是原始行政主體。第二，具有權(quán)利能力的團(tuán)體、公法設(shè)施和公法基金會(huì)。與作為原始行政主體的國(guó)家不同，它們?cè)谄浣M織、法律上雖是獨(dú)立的，但在其權(quán)利能力范圍之內(nèi)才是行政主體，均受國(guó)家和國(guó)家法律的約束，并被置于國(guó)家的監(jiān)督之下。第三，被授權(quán)人（或者被授權(quán)的組織）。在特定的、嚴(yán)格的條件下，國(guó)家可以放棄自行執(zhí)行任務(wù)或者由公法組織執(zhí)行行政任務(wù)，而授權(quán)私人在相應(yīng)范圍之內(nèi)行使主權(quán)。[12]

3、在日本，行政主體是指行政權(quán)的歸屬者，即行政法律關(guān)系中處于支配地位的管理者。日本行政主體包括兩大類：一是國(guó)家，即中央政府；二是公共團(tuán)體，指的是出于國(guó)家并由國(guó)家規(guī)定其存在目的的法人。而公共團(tuán)體又分為三種：第一，地方公共團(tuán)體。地方公共團(tuán)體是指直接依據(jù)憲法享有自治權(quán)、獨(dú)立于國(guó)家的地域性統(tǒng)治團(tuán)體。第二，公共組合。公共組合是由一定組合成員組成的公共性社團(tuán)法人。公共組合進(jìn)行的事業(yè)具有公共性，因此它一方面享有行政權(quán)上的職權(quán)和特殊待遇，同時(shí)要接受國(guó)家的監(jiān)督。第三，行政法人。日本的行政法人是指由國(guó)家或地方公共團(tuán)體出資等方式設(shè)立的法人，具有公共財(cái)團(tuán)法人的性質(zhì)。行政法人雖屬法人，但它帶有行政職能，所以亦可成為行政主體。[13]

（二）中國(guó)行政主體理論與西方主要國(guó)家的比較分析

我國(guó)的行政主體理論從法國(guó)、日本等國(guó)移植而來(lái)，但卻與它們的行政主體理論大相徑庭。準(zhǔn)確地說(shuō)，我們僅引進(jìn)了行政主體概念，對(duì)其內(nèi)容卻作了實(shí)質(zhì)性改造。在西方國(guó)家，行政主體是一種法律制度，是地方或公務(wù)分權(quán)的法律技術(shù)，包括國(guó)家、地方團(tuán)體及其他行政主體。行政主體間相互獨(dú)立，依法行使權(quán)力并負(fù)擔(dān)義務(wù)，并獨(dú)自承擔(dān)法律責(zé)任。各行政主體都設(shè)有自己的行政組織，獨(dú)自開展活動(dòng)。國(guó)家對(duì)地方團(tuán)體等的控制只能依法進(jìn)行，行政主體間的行政爭(zhēng)議由法律手段解決；而且其行政主體理論與具體的行政主體法律制度相聯(lián)，主要是闡述行政主體制度的有關(guān)內(nèi)容以及論證行政主體制度存在的合理性和正當(dāng)性。我們對(duì)二者進(jìn)行比較，可以得出以下區(qū)別：

第一、西方主要國(guó)家的行政主體理論否定行政機(jī)關(guān)在法律上的獨(dú)立人格，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)僅是行政主體的代表，不是獨(dú)立的權(quán)利義務(wù)主體。我國(guó)行政主體理論則肯定行政機(jī)關(guān)以及法律法規(guī)授權(quán)組織的獨(dú)立人格，認(rèn)為行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)授權(quán)組織在法定權(quán)限范圍內(nèi)可以自己的名義進(jìn)行管理，并獨(dú)立承擔(dān)行為的后果。

第二，其行政主體理論中責(zé)任是指實(shí)質(zhì)上的責(zé)任即行為后果的最終歸屬，并與財(cái)產(chǎn)責(zé)任相聯(lián)系，凡不承擔(dān)行政上的獨(dú)立財(cái)產(chǎn)責(zé)任者不是行政主體。我國(guó)的行政主體理論則強(qiáng)調(diào)形式上的責(zé)任，認(rèn)為作為行政訴訟被告就是承擔(dān)行為后果的具體表現(xiàn)。

第三，其行政主體理論與行政訴訟被告的確定沒有必然聯(lián)系。由實(shí)施有爭(zhēng)議的行為的行政機(jī)關(guān)作行政訴訟被告，主要是處于訴訟的方便，與責(zé)任的歸屬無(wú)關(guān)。當(dāng)然，行政訴訟的后果要由行政機(jī)關(guān)所在的行政主體承擔(dān)。我國(guó)的行政主體制度則與行政訴訟制度緊密相連，只有具備行政主體資格者，才能成為行政訴訟的被告。我國(guó)行政主體理論的出現(xiàn)在很大程度上是為了論證行政訴訟被告制度的合理性，井對(duì)行政訴訟被告的有關(guān)規(guī)定加以闡釋。

第四，其行政主體理論強(qiáng)調(diào)行政主體之間的相互獨(dú)立。行政主體間的相互監(jiān)督只能依法進(jìn)行。通常可通過(guò)行政訴訟解決，國(guó)家不得直接干預(yù)地方團(tuán)體或其他行政主體的內(nèi)部事務(wù)。我國(guó)的行政主體理論不強(qiáng)調(diào)行政主體間的相互獨(dú)立。事實(shí)上，我國(guó)行政主體間的關(guān)系極為復(fù)雜，有的是隸屬關(guān)系；也有的為部分與整體的關(guān)系；另外，還可能存在業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系。嚴(yán)格地說(shuō)，在我國(guó)的行政主體中，只有各級(jí)人民政府有獨(dú)立地位，其他行政主體受所屬的人民政府以及其他行政機(jī)關(guān)的節(jié)制。[14]

六、中國(guó)行政主體理論的缺陷分析

我國(guó)現(xiàn)有的行政主體理論雖對(duì)大陸行政法學(xué)和行政訴訟制度產(chǎn)生了卓有成效的影響，但是通過(guò)對(duì)中國(guó)行政主體制度的闡釋以及中外之比較，不少學(xué)者指出了傳統(tǒng)理論的不少不足之處。概括其中內(nèi)容，可以得出以下結(jié)論；

（一）行政主體理論內(nèi)在的邏輯矛盾

第一，“行政主體”這一概念有許多模糊的地方。到底哪一級(jí)行政組織、何時(shí)能成為行政主體值得研究。通說(shuō)認(rèn)為行政主體并非在所有場(chǎng)合都能成為行政主體，行政機(jī)關(guān)能否成為行政主體，主要是看其以何種身份從事活動(dòng)。當(dāng)其以國(guó)家名義行使公共權(quán)力時(shí)，其身份是行政主體；當(dāng)行政機(jī)關(guān)以自己的名義從事民事活動(dòng)是民事主體。即行政主體不是一個(gè)恒定的稱謂。這樣看來(lái)，即使像國(guó)務(wù)院這樣的國(guó)家最高行政機(jī)關(guān)也只是在某些場(chǎng)合下可以成為行政主體。這種觀點(diǎn)就顯然還缺乏足夠的說(shuō)服力了。

第二，現(xiàn)有行政主體理論難以解決行政違法主體與責(zé)任主體之問(wèn)的銜接關(guān)系。現(xiàn)有行政主體理論由于只將行政機(jī)關(guān)和被授權(quán)組織作為行政主體，相應(yīng)地，行政違法主體及責(zé)任主體也只能由此兩類行政主體構(gòu)成。這樣，從理論上推定，受委托組織和行政公務(wù)人員就不夠格作為行政違法主體和行政責(zé)任主體。但在有關(guān)行政責(zé)任的界定上，又?jǐn)U大到“行政主體及其執(zhí)行行政公務(wù)的人員因違反行政法律規(guī)范而應(yīng)承擔(dān)的不一致。”由此，引起理論上的前后不一致。因?yàn)樾姓黧w即行政行為的主體，都只能歸屬于行政主體。違法行為的名義及責(zé)任都應(yīng)由行政主體承擔(dān)。但我國(guó)立法既為“行政主體”設(shè)定了行政責(zé)任，也為行政機(jī)關(guān)中的公務(wù)員、受委托組織及其行政公務(wù)人員設(shè)定了行政責(zé)任。

（二）現(xiàn)有行政主體理論的學(xué)術(shù)功能局限

從語(yǔ)言范疇角度著眼，主體與客體乃相伴相隨的術(shù)語(yǔ)。作為一個(gè)法律術(shù)語(yǔ)，主體與客體是相對(duì)而言的，有主體就必然有客體。這很容易使人推理出接受行政作用的一方（相對(duì)人）就是行政客體。在傳統(tǒng)行政法學(xué)中，行政法律關(guān)系表現(xiàn)為支配與服從關(guān)系，“行政主體”觀念甚為流行并為人們所接受。而現(xiàn)代行政法則趨向于強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)與相對(duì)人之間的平等，所以雖然有學(xué)者指出行政主體只是一個(gè)技術(shù)性的稱謂，并不必然包含有特別權(quán)力關(guān)系的因素。但其仍然有違背現(xiàn)代法制根本精神的嫌疑，不能體現(xiàn)現(xiàn)代行政法民主的本質(zhì)。

（三）傳統(tǒng)行政主體理論的制度功能缺陷

第一，傳統(tǒng)行政主體理論曾經(jīng)為人所稱道的貢獻(xiàn)和價(jià)值期待是其對(duì)行政訴訟被告資格問(wèn)題的解決。然而，在訴訟實(shí)踐中，該理論仍然面臨其本身無(wú)法解決的難題。例如，一些非行政主體的組織（黨組織、企事業(yè)組織）非法行使一定行政職權(quán)，由于其不具有行政主體資格故不能作為行政訴訟的被告，從而使這類案件不能作為行政主體和行政訴訟的被告，而委托行政機(jī)關(guān)只對(duì)受委托組織在委托權(quán)限范圍內(nèi)以委托行政機(jī)關(guān)的名義從事的行為負(fù)責(zé)，所以，也會(huì)出現(xiàn)無(wú)法確定行政訴訟被告的情況。

第二，傳統(tǒng)行政主體制度還曾經(jīng)被認(rèn)為可以保證行政活動(dòng)的連續(xù)性、統(tǒng)一性。這個(gè)預(yù)期是建立在行政主體可以統(tǒng)一各個(gè)公務(wù)員行為及其責(zé)任的論斷基礎(chǔ)上。但現(xiàn)行行政主體理論將行政主體降為享有行政權(quán)的行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)授權(quán)的組織，并強(qiáng)調(diào)它們各自責(zé)任的獨(dú)立，與行政的統(tǒng)一性要求正好相悖。可見，我國(guó)的行政主體理論不僅難以保障行政活動(dòng)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；相反，極易造成行政管理中的各自為戰(zhàn)。[15]

從上面的分析可以看出，傳統(tǒng)的行政主體理論在價(jià)值定位上已出現(xiàn)缺失現(xiàn)象，其理論自身的缺陷已阻礙了該理論的進(jìn)一步發(fā)展。綜上所述，我國(guó)的行政主體理論大膽借鑒了民法學(xué)理論和國(guó)外行政法學(xué)的成果，豐富了我國(guó)行政法學(xué)理論的發(fā)展，也在實(shí)踐中部分地解決了一些問(wèn)題，具有積極意義。同時(shí)，我們也應(yīng)看到，目前的行政主體理論存在著許多不足之處，這還有待于進(jìn)一步的完善。

參考資料：

[1]參見胡建淼著：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第142頁(yè)。

[2]參見王連昌主編：《行政法學(xué)》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2003年版，第34頁(yè)。

[3]參見姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學(xué)出版社、高等教育出版社1999年版，第86頁(yè)。

[4]參見張樹義主編：《行政法學(xué)新論》，時(shí)事出版社1991年版，第71頁(yè)。

[5]參見王明揚(yáng)著：《英國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1987年版，第86頁(yè)。

[6]參見張步洪編著：《中國(guó)行政法學(xué)前沿問(wèn)題報(bào)告》，中國(guó)法制出版社1999年版，第163頁(yè)。

[7]參見葉必豐主編：《行政法學(xué)》，武漢大學(xué)出版社1996年版，第76頁(yè)。

[8]參見肖蔚云、姜明安主編：《北京大學(xué)法學(xué)百科全書（憲法、行政法學(xué)）》，北京大學(xué)出版社1999年版，第238頁(yè)。

[9]參見胡建淼著：《行政法學(xué)》，法律出版社1998年版，第151頁(yè)。

[10]參見薛剛凌：《行政主體再思考》，引自《中國(guó)法學(xué)》2001年第2期。

[11]參見王名揚(yáng)著：《法國(guó)行政法》，中國(guó)政法大學(xué)出版社1988年版，第39頁(yè)。

[12]參見哈特穆特。毛雷爾（德）著：《行政法學(xué)總論》，高家偉譯，法律出版社2000年版，第498頁(yè)。

[13]參見南博方（日）著：《日本行政法》，楊建順等譯，中國(guó)人民大學(xué)出版社2004年版，第13頁(yè)。

[14]參見薛剛凌：《我國(guó)行政主體理論之檢討？？兼論全面研究行政組織法的必要性》，引自《政法論壇》1998年第6期。

[15]參見沈巋：《重構(gòu)行政主體范式的嘗試》，引自《法律科學(xué)》2000年第6期。