鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政探究論文

導語：鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政探究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是國家法律和政策在農(nóng)村的執(zhí)行者，是直接跟農(nóng)民打交道的機關(guān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)村政策執(zhí)行得怎樣，直接體現(xiàn)黨在農(nóng)村的執(zhí)政能力，直接影響農(nóng)民對黨和政府的信任程度，更直接影響當?shù)亟?jīng)濟和社會的發(fā)展。為了使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政行為符合當?shù)氐膶嶋H情況，符合人民群眾的根本利益，符合科學的發(fā)展觀，筆者結(jié)合自己的工作實踐，從三個方面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政問題進行探討，希望能為建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學的行政行為體系提供參考。

一、當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政的法律依據(jù)

為了保障農(nóng)村社會經(jīng)濟的發(fā)展，保護農(nóng)民的合法權(quán)益，中央到地方都相繼出臺了一系列法律法規(guī)，這些法律法規(guī)對維護農(nóng)村穩(wěn)定、促進農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展起到了很大的作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家在農(nóng)村的一級國家機關(guān)，其行政行為依據(jù)應當來都自這些法律法規(guī)。考察這些法律法規(guī)，我們可以看到，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政所依據(jù)的法律法規(guī)有以下五個問題：

一是法律法規(guī)數(shù)量龐雜。筆者在CGRS全文數(shù)據(jù)庫上（1949-2002）搜索涉“農(nóng)”法律法規(guī)多達14664篇，涉及“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的就有4006篇。涉農(nóng)法律除了少量基本法律法規(guī)全國人大及其常委會、國務院制定外，大多數(shù)法律是國務院部門規(guī)章和地方性法規(guī)，其中尤以部門規(guī)章為多。各個省及以下政府對口部門依據(jù)部門規(guī)章制定相應的規(guī)范性文件，更是難以統(tǒng)計。

二是法律的現(xiàn)實適用性差。1992年實行市場經(jīng)濟后在CGRS上可搜索到的法律只有553篇，97%的法律法規(guī)是在計劃經(jīng)濟體制下制定的，許多法律雖然未被廢止，但實踐上已經(jīng)不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不強，有的法律剛剛頒布，就面臨修改。比如，計劃生育法是建立在城鄉(xiāng)二元制結(jié)構(gòu)下的法律，2002年頒布后，各省在2002、2003年相繼頒布地方條例，但是，隨著2004年全國性的戶口制度改革，城鄉(xiāng)生育差別將面臨再次重大修改。

三是法律部門化、利益化傾向嚴重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)實工作中，主要是依據(jù)上級政府部門規(guī)范性文件來執(zhí)行政務，政府部門間各自依據(jù)文件收費、罰款，爭奪利益。有的一件事、一個行政相對人，往往要受到多個部門的審查、收費，稍不小心，就會受到部門責難和處罰。這種現(xiàn)象尤以縣市涉農(nóng)垂直部門為多見。由于“政府工作部門化、部門行政利益化、部門利益法制化”，農(nóng)村法律在一定程度上成為部門“賺錢”的法寶。《行政許可法》出臺后，這些法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件將在一定時間內(nèi)得到清理。

四是重實體，輕程序。鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的實體法非常多，與之相對應的程序法較少，實體法在實施過程中非常容易變形，達不到立法的期望值。實體法又多設(shè)立收費、罰款等職能，沒有具體的程序做保障。這樣致使不少地方在具體行政行為中，異化成了“管理就是收費，執(zhí)法就是罰款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些惡性案件。為了彌補程序的缺位，實踐中黨委部門又出臺許多的政策。比如，計劃生育法“七不準”政策、農(nóng)民負擔“八不準”政策，工作中的“一票否決”制度。由于“一票否決”的實效性，一些地方相繼出臺一系列的一票否決制，導致一票否決過多過濫，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政行為無所適從，無法正常開展。

五是現(xiàn)實行政中政策依據(jù)多于法律依據(jù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)實際工作一般都使用上級黨委政府制定的政策，依政策行政。當出現(xiàn)政策與法律沖突時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一般會拋開法律，按照政策來執(zhí)行政務。鄉(xiāng)鎮(zhèn)如果要執(zhí)意依據(jù)法律行事，將會受到方方面面的制約，惹上非常多的麻煩。

二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)力的困惑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，以往在農(nóng)村具有很高的權(quán)威。隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置、職能設(shè)定的變更和政府行為立法的相對滯后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)威在農(nóng)村受到嚴峻的挑戰(zhàn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)逐步演化成一個權(quán)力空殼化、責任無限化的政府，被人戲稱為“芝麻大的官，巴掌大的權(quán)力，天大的責任”。當前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政權(quán)力存在以下五個方面的困惑：

一是機構(gòu)設(shè)置與職能變更的“垂直運動”導致權(quán)力虛化。在20世紀80年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的各項管理職能都非常集中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)屬于強權(quán)狀態(tài)。隨著部門立法的興起，為了強化某一項職能，一些部門，特別是具有收費和處罰職能的部門，紛紛從鄉(xiāng)鎮(zhèn)獨立出去。隨著一些權(quán)力在實際運作中的弱化，一些原先屬于縣市管理的義務性權(quán)力又紛紛下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實際上就是甩“包袱”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，如農(nóng)機、農(nóng)技、文化等站所。時至今日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)法定的職能僅有計劃生育、民政救濟、武裝動員等幾項，其余的國地稅收、工商管理、土地管理、社會治安、農(nóng)田水利、林業(yè)管理，其資金、人員、項目和相關(guān)權(quán)限實際上上收到縣市主管局，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只留存計劃生育、民政救濟等義務性職能。這也是近些年來一些學者提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的現(xiàn)實依據(jù)。

二是行政權(quán)力的“租借行使”導致權(quán)力的風險加大。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在政府機關(guān)序列中處于最底層，在權(quán)力“垂直運動”的影響下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了“生計”，千方百計地尋求權(quán)力支撐；一些已經(jīng)垂直的部門為了更好地行使在農(nóng)村的權(quán)力，將一部分權(quán)力“租讓”給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分攤收益，比如地稅部門的小稅種征收；一些部門將一些難以行使的權(quán)力強行推讓給與之有利害關(guān)系的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，將該項工作與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收入狀況、評先評優(yōu)掛鉤，如財政的農(nóng)稅征收（財政局是農(nóng)稅征收法定主體）、計劃生育（計劃生育局是計劃生育執(zhí)法主體）。一部分本應由市場運作的業(yè)務，在一些利益部門的指使下變成一種行政命令，通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)得以實施，如強行征訂黨報黨刊、強行推廣某種農(nóng)作物種子等。在扭曲的權(quán)力格局下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成了各種權(quán)力的主動和被動行使者。“上面千條線，下面一根針”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府變成了有限權(quán)力、無限責任的現(xiàn)狀。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“胡蘿卜+大棒”的驅(qū)使下，在本轄區(qū)內(nèi)“借權(quán)”開展行政工作，這種現(xiàn)象往往是部門“無風險”受益，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府高“風險”受益，一旦出現(xiàn)惡性案件，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就成了替罪羊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”就成了打板子的首選對象。

三是搞“運動”的行政方式導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政的高成本，低效益。“運動”式鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作程序一般是先由上級層層開會下達行政指令，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責人親自掛帥，層層建立工作領(lǐng)導小組，層層簽定責任狀。再召開動員大會，組織學習上級指示精神。然后按照上級規(guī)定的時間分步實施。為了保證工作的順利開展，上級一般會建立臨時檢查組到鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢查工作。由于許多工作本來沒有經(jīng)過可行性論證，工作要求難以達到，鄉(xiāng)鎮(zhèn)只好采取省略步驟或集中辦“點”的方式應付上級檢查。檢查過關(guān)就等于交差完事。這種“運動”式行政方式常見于達標升級活動，建立“政績工程”活動，具有非常“高”的效率，對政績評價有很強的蒙蔽性，能浪費大量有限的行政經(jīng)費，造成地方不可估量的損失。如在“普九”、農(nóng)業(yè)基地開發(fā)等方面，已經(jīng)出現(xiàn)了很多的教訓。當前，一些地方的“招商引資”正在以這種方式出現(xiàn)。，令人擔憂。

四是“三農(nóng)”問題等矛盾的日益凸現(xiàn)導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力難以招架。“三農(nóng)”問題歸納起來就是中國農(nóng)村人口眾多與土地環(huán)境資源、教育資源、就業(yè)崗位、社會保障資源的相對匱乏的矛盾，中國農(nóng)村一切問題均因此而起。在這種矛盾運動中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一直以來起到了穩(wěn)定的作用。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的“作風粗暴”式的工作下，高效率的在短短20年間使中國至少少出生了4億人口，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部以犧牲自己名譽的方式完成了中國建國以來最難、功勞也最大的一項工作，為中國改革開放贏得了難得的環(huán)境。現(xiàn)在，“三農(nóng)”問題還非常復雜，稅費改革對緩和干群矛盾、促進農(nóng)村穩(wěn)定起到了一定的效果，但各種問題還沒有得到有效解決，性別比問題、老齡化問題、因“非典”引起重視的農(nóng)村醫(yī)療體系問題，稅費改革后農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施等公益事業(yè)建設(shè)問題都在不斷出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)現(xiàn)行行政權(quán)力格局將難以勝任今后的工作。

五是行政成本難以承受。隨著國地稅的改革，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政日益空虛。特別是在中西部地區(qū)，在縣級財政“空空蕩蕩”的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政更是捉襟見肘。稅費改革以前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以通過制定一些收費項目來保工資、保運轉(zhuǎn)、保建設(shè)、保穩(wěn)定。但是，由于上級各種決策失誤，加上地方盲目投資、揮霍浪費、供養(yǎng)系數(shù)過大，多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)形成數(shù)額較大的債務。稅改后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)收入大幅度縮減，預算外收入幾近枯竭，債主催款、年度工資性支出讓一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導干部成天官司纏身，艱難維持。對于現(xiàn)行高成本、低效益的行政工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)更是難以承受。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政的保障

黨的十六屆四中全會提出了要全面加強黨的執(zhí)政能力建設(shè)的要求，科學行政、民主行政、依法行政，建立法治政府、有限政府，將是政府提高執(zhí)政能力的方向。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做到這一點，需要得到以下幾個方面的保障：

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的法律保障。為了進一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)的外部行政行為，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作做到有法可依。需要對當前農(nóng)村的所有法律法規(guī)進清理和編纂，取消過時的法律，協(xié)調(diào)有沖突的法律，填補有空白的法律，形成一整套有機協(xié)調(diào)、科學規(guī)范的農(nóng)村法律體系。通過立法的方式合理劃分縣鄉(xiāng)行政權(quán)力，使各級各部門各司其職、各就其位，不越權(quán)辦事，不推卸責任。在制定《行政許可法》之后，要出臺政府行政行為法，規(guī)范政府的辦事程序，提高政府工作效率，從程序上保證政府行為的公平與正義。

二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的組織保障。要修改《地方人大和政府組織法》，按照《憲法》修正案對鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大和政府任期進行變更。同時，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作職能，政府機構(gòu)設(shè)置與人員編制設(shè)置。制定專門的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作機構(gòu)及工作人員行為規(guī)則，進一步規(guī)范內(nèi)部行政行為。大力培訓鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作人員，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的執(zhí)法水平，適量引進一批高學歷的人員到鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員的整體素質(zhì)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政提供人力資源支持。

三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的經(jīng)費保障。鄉(xiāng)鎮(zhèn)國、地稅都已經(jīng)上收到縣市，農(nóng)業(yè)稅正在逐步取消，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算內(nèi)基本無收入。稅費改革后，“三提五統(tǒng)”和其他收費名目都被取消了，鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外也基本無收入。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革后，教師工資上劃，“七站八所”供給取消，公務員和農(nóng)稅征管員都要大幅度精簡，支出日趨簡單，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政已經(jīng)失去了存在的物質(zhì)保障和現(xiàn)實意義。今后，要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，縣級財政要切實保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政經(jīng)費，保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)正常運轉(zhuǎn)。

四是鄉(xiāng)鎮(zhèn)依法行政的監(jiān)督。首先，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的基礎(chǔ)上，探索構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)部權(quán)力行使和制約的新機制。通過政府組織內(nèi)部調(diào)整，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府依法行政提供良好的工作機制。其次，要在憲法和法律的基礎(chǔ)上，重新構(gòu)建黨委、人大、政府之間的權(quán)力制約與平衡關(guān)系。第三，要加大對違法行政行為的處罰力度，該處罰的決不能姑息遷就，對犯罪行為要堅決追究刑事責任。第四，要形成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務公開的制度化，明確規(guī)定政務公開的內(nèi)容、程序，自覺接受人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督。