我國政府采購制度探究論文

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「摘要」政府采購制度是西方國家公共支出管理的一項重要制度。隨著我國《政府采購法》的出臺，我國形成了相對完善的政府采購法律體系，政府采購實踐也取得了一定的成果。但由于觀念上沒有轉變，配套措施尚不健全，我國政府采購制度在實踐中還存在許多問題。本文分為三部分，第一部分簡要介紹政府采購制度的含義和特征；第二部分則分析我國現階段政府采購制度取得的成果和存在的問題；第三部分結合我國實際情況并借鑒國際立法，提出完善我國政府采購制度的一些建議。

「關鍵詞」政府采購制度法制化納稅人

引言

政府采購制度是公共支出管理的一項重要制度，在很多國家有著相當長的歷史，尤其是在市場經濟發達的西方國家已經形成了相對完善的制度體系。我國建立起現代意義上的政府采購制度的時間不長，各地區政府采購實踐在收到較好效果的同時也存在著諸多問題。加入世貿組織以后，我們所面臨著空前的挑戰與機遇又對我國政府采購制度提出了更高的要求。研究和完善政府采購制度，對轉變政府職能、進行宏觀調控、優化經濟結構、促進國內企業的國際競爭力、實現社會經濟政策目標具有重要的意義。

一政府采購制度的內涵及基本特征

政府采購，也即一般意義上的公共采購[1]，是指各級政府及其所屬機構為了開展日常政務活動或為公眾提供公共服務的需要，在財政的監督下，以法定的方式、方法和程序，對貨物、工程或服務的購買。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對公共采購管理制度，是國家財政的重要組成部分[2].政府采購制度對于政府日常工作的正常進行、公共服務設施的建設及特定的社會經濟政策目標的實現具有重要的意義。

與私人采購相比，政府采購具有以下明顯的特征：

（1）政府采購資金來源是公共資金，其最終來源為納稅人繳納的稅收和政府公共服務收費。政府采購的權力來源于納稅人的授權，因此政府采購行為應該接受社會公眾的監督，應該具有透明性和公開性。

（2）政府采購為非商業性采購，采購意圖一般是圍繞政府政策制定的。政府采購非以盈利為目的，不是為賣而買，而是為政府部門提供必要的消費品或貫徹特定的社會經濟政策，是向社會提供公共利益，扶持弱勢群體，實現分配正義和實質公平的有力宏觀調控手段，具有較強的福利性、政策性和公共性。

（3）政府采購的主體是依靠國家財政資金運作的政府機關、事業單位和社會團體等，其資金運作需納入國家預算約束的范圍之內；又因政府采購范圍廣，規模大，所涉的資金數量多，因而需要按照法定的方式方法運作，以防出現腐敗侵害廣大納稅人的權利。

（4）采購過程要求能夠較充分地體現公平、公正、公開的原則，采購方式和程序必須法定化。這是貫徹財政法定主義的必然要求，也是實現財政民主主義的應有之意。

現代意義上的政府采購制度，從根本上說是現代市場經濟發展的產物。在自由資本主義時期，由于市場經濟國家信奉“看不見的手”理論，政府基本上不參與不干預國民經濟活動，雖然政府為了日常工作的正常進行必然要進行購買，但其直接采購的物品特別是政府為公眾提供服務、直接承辦的公共工程十分有限，因此，政府采購市場并不發達。進入到現代市場經濟階段后，國家認識到市場不是萬能的，它本身存在著缺陷。為了彌補市場的缺陷，政府開始廣泛運用經濟手段和法律手段干預經濟，其方式之一就是利用政府采購的杠桿調控國民經濟的發展，通過擴大政府財政支出舉辦公共事業，為經濟的發展創造條件[3].由于政府采購規模的迅速擴大及對社會經濟產生的廣泛影響，很多國家都成立了專門的機構或通過專門的法律，以規范政府采購行為。政府采購制度最早形成于18世紀末的西方自由資本主義國家，其主要特點就是對政府采購行為進行法制化的管理。美國在1761年頒布了《聯邦采購法》，該法案對政府采購的形式、程序給予了詳細的規定。英國政府在1782年設立了文具公用局，作為特別負責政府部門所需辦理公用品采購的機構，以后發展為專門采購政府各部門所需物資的機構。

目前，西方國家的政府采購金額一般約占GDP的10％，占財政預算總支出的三分之一[4].據估測，全球政府采購資金每年超過3100億美元，公開的公共產品購買一般都可以節資10％左右[5].政府采購實質上把市場競爭機制和財政支出管理有機的結合起來。

二我國政府采購制度的現狀與問題

對于我國政府來說，推行法制化、現代化的政府采購制度是一個嶄新的國家財政管理概念。我國的《政府采購法》于2002年6月29日由全國人大常委會審議通過，自2003年1月1日正式生效，我國采購制度領域始有了自己的基本大法。隨著近年來的實踐，我國政府采購制度體系已經初步形成，主要表現在：

首先，以《政府采購法》為核心的政府采購制度法律框架初步形成。在中央，財政部陸續頒布了《政府采購招標投標管理暫行辦法》、《政府采購合同監督暫行辦法》、《政府采購品目分類表》、《政府采購運行規程暫行辦法》、《政府采購資金財政直接撥付管理暫行辦法》、《中央單位政府采購管理實施辦法》等一系列規章制度。地方政府則制定了一系列地方性法規、規章、政策，貫徹和執行中央的法律法規，其中省、市級政府的采購管理辦法，對于完善基本程序和監督管理，規范地方政府采購行為方面發揮了重要作用。

其次，建立了比較完備的政府采購管理機構。1998年，國務院根據建立政府采購制度和國際慣例，明確財政部為政府采購的主管部門，履行擬訂和執行政府采購政策的職能。隨后，地方各級人民政府也相繼在財政部門設立或明確了政府采購管理機構，負責制定政府采購政策，監督管理政府采購活動。到2000年，各地政府采購機構建設已基本完成。

第三，集中采購與分散采購相結合的政府采購模式已初步確立，政府采購規模和范圍不斷擴大。1998年全國政府采購規模為31億元，1999年為130億元，2000年達到328億元[6].政府采購的范圍由單純的貨物類擴大到工程類和服務類，越來越多的供貨商參加到政府采購活動中來。

第四，政府采購信息管理系統框架初步建成。為了實現政府采購工作的公開和透明，并按照國際慣例，中央和省級財政部門都指定了政府采購招標中標信息媒體，《中國政府采購》雜志的創刊，標志著雜志、網絡、報紙三位一體的政府采購信息管理體系建設工作基本完成。各地也建立起市場調查和信息處理系統、招標投標和專家評審系統，有的地方還實現了網上招、投標，政府采購的運營效率也在不斷提升。

政府采購制度作為政府財政制度的重要組成部分，在西方國家已有二百多年的歷史。由于我國政府采購工作起步較晚，雖然這一工作現在已在我國各地蓬勃展開，但從我國各地開展的情況看，問題卻不少，主要表現在：

一、政府人員、廣大納稅人對政府采購制度認識不清，從而造成自身角色不明，這是影響政府采購制度法制化的重要因素。目前，我國的政府采購還處于起步階段，有的領導認為政府采購是恢復“計劃經濟”、“統分統配”，或者認為政府采購制度完全是政府內部的行政行為，是絕對的權力[7].更重要的是，廣大納稅人對自己在政府采購制度中的地位沒有清楚的認識，未認識到政府的采購行為多是為了廣大納稅人的利益，這樣就從根本上影響到納稅人對政府采購行為進行監督的積極性，從而抑制了政府采購制度真正進入法制化的軌道。

二、部門利益是影響政府采購進一步發展的關鍵性因素。按我國現行的財政管理體制，采購支出包含在各行政事業單位填報的預算和計劃，財政預算無法細化到具體的采購項目，各單位在批準的預算框架內自行支配采購。財政款項撥出后，財政部門沒有多少精力來進行檢查監督，各部門、各單位多報少購、報而不購等現象屢見不鮮。實行政府采購制度后，財政部門把管理、監督的職能延伸到物資采購工作的全過程，把原來由各單位分別采購轉移到政府集中采購，各單位不能像從前一樣自行隨意采購。政府采購制度的實行使原有利益和權力分配格局發生改變，也就面對著來自政府部門內部由于部門利益而引發的巨大阻力。

三、政府采購行為的作用僅僅處在節約資金、消除腐敗等較低層面上，未起到調整總量平衡，優化經濟結構，參與國際競爭等高層次的作用。隨著世界貿易自由化格局的形成和發展，政府采購制度已經延伸到國際貿易領域。1979年，東京回合多邊貿易談判簽訂了一個政府采購協議，標志著政府采購市場由封閉走向開放。此后，隨著世界經濟的區域化和全球性進程的加快，各區域性經濟組織也相繼制定了政府采購協議或明確了市場準入的條款。在這些協議或條款中規定締約方應給予同等機會的市場準入，建立公平競爭和非歧視性的政府采購機制。世界貿易組織成立后其政府采購協議于1995年正式生效。我國政府采購制度也應順應經濟國際化的客觀要求。政府采購面臨的是一個全球化的大市場。而我國政府未引導企業去國際市場上競標，使得企業參與國際競爭的能力明顯低于外國企業，也不利于我國產品進一步開拓國際市場。而我國的政府采購市場打開后，其也將面臨日趨激烈的國際競爭。

四、我國政府制度中還存在其它一些問題：①數額較大的國家財政支出無法形成規模經濟，資金使用效益不夠高；②現行行政會計制度和財務管理體制與政府采購的直接支付方式相矛盾，使節約資金在預算上體現不出來[8]；③政府采購管理的制約機制還不健全，如招標過程的監督、招標機構的監督、評委的監督、評標、定標的原則等仍有不完善的地方，整個采購過程缺乏有效的仲裁和監督，信息披露不規范，不公平交易、腐敗現象依然存在；④政府采購工作人員的素質影響到政府采購制度的經濟目標和效益目標的實現。政府采購是一項全新的工作，政策性強、涉及面廣、業務復雜多樣，對政府采購人員的專業知識和技能要求較高。

以上問題的存在嚴重影響了我國政府采購制度的實行，亟待改進。

三完善政府采購機制的建議

要建立一個成熟的制度，不可能一蹴而就，政府采購制度在我國的建立和完善，必然是一個漸進的過程。西方發達國家政府采購制度經過200多年的探索與實踐已建立了較完善的體系，我們可以借鑒其中的合理因素；同時，完善政府采購制度一定要堅持從我國實際出發，從各地的實際出發，建立符合我國國情的政府采購制度。政府采購制度的完善應從以下幾方面著眼：

（一）明確政府采購制度的目標和原則，借鑒國際上政府采購規范中的目標和原則，將經濟有效的使用國家資金、提高資金使用效益作為政府采購制度的首要目標，同時堅持公開、公平、公正和充分競爭的原則，促進采購機構和采購隊伍的廉潔，防止欺詐、歧視，樹立公眾對政府采購的信任，把政府采購作為國家調控宏觀經濟的重要手段，實現政府職能的轉變，推進政治體制的改革，促進經濟結構的改善。

（二）完善立法，建立有效的異議、申訴和救濟機制，健全政府采購管理模式。從國際立法來看，建立健全完備有效的質疑、申訴和救濟機制，是政府采購制度的重要內容，也是政府采購制度有效運行和實現政府采購目標的重要保證。政府采購制度較為成熟的國家和地區，都設立了專門受理供貨商申訴、調解糾紛的機構，規定了申訴的期限、條件、方式、程序以及對申訴處理的期限、效力等，而我國法律制度這方面還存在欠缺，應當完善政府采購法律法規中質疑、申訴機制和救濟機制，允許政府采購合同的雙方當事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段，對不正當的采購行為提出質疑和申訴，保證采購實體、供貨商或承包商或服務提供者的正當權益。

（三）改進現行的行政、事業單位的財務管理體系和具體操作方式。我國現行的財務管理體制是層層分散指針，預算撥款層層下撥，單位用款結余也留在本單位。而政府采購直接支付制則只層層下達指針，貨款由財政撥付給供貨商。也就是說，實行政府統一采購的前提條件之一，是實行國庫單一帳戶，即實行帳款分離制[9].這樣，實行政府采購制度后，財政部門可以不再簡單按預算撥付經費，而按批準的預算和采購合同的履約情況直接向供貨商撥付貨款。由于這部分支出采取直接付款形式，財政能對政府部門和公共部門的商品和服務的采購行為實行有效的監督，保證財政對預算資金的流量和流向的控制，使預算資金使用效益提高，最大限度地避免商品采購中存在的不公平交易和腐敗現象。

總結

體制問題既是理論問題，也是實踐問題，政府采購制度也是如此。其實質是：采用何種體制來保證財政性資金的使用效率以及更為有效地克服舊體制的慣性，有助于把新的體制建立起來，并把對新制度的阻力和內部的摩擦系數降低到盡可能低的程度。制度建設具有階段性，一項制度從建立到完善是一個循序漸進過程。在法制基礎較差、法律意識淡薄的社會中，立法的著眼點與法制完善的社會應有所不同的。加強對權力約束與控制，規范政府采購行為，保障納稅人利益是實現完善我國政府采購制度的重點。因此，一方面，我國政府采購制度的完善在健全操作規范的同時，必須對權力的行使進行必要的約束，改變觀念，協調各部門的矛盾和沖突，克服舊體制的弊端。另一方面，要培養納稅人的權利意識，使納稅人積極監督政府采購行為，政府采購資金來源于納稅人，這是納稅人天然的權利，而且來自納稅人的監督針對性強、效率高，能有效節約政府組織監督的制度成本，是對政府采購的經濟目標和效益目標的貫徹和實現。綜上所述，完善我國現階段的政府采購制度，應該既借鑒國際立法經驗，又要立足國情，完善內部機制和健全外部機制，從內外兩方面著眼，才能最終實現政府采購制度的規范化、制度化、法制化。

「注釋」

[1]在國際立法上，政府采購與公共采購的概念基本上是相近的，但公共采購的主體范圍比政府采購寬泛，特別是在歐盟，則有成員國內部的政府采購與歐共體層面的公共采購的區別。見劉建文主編：《財稅法學》，北京大學出版社，2004年版，148頁。

[2]劉隆亨：《中國財稅法學》，法律出版社，2004版，35頁。

[3]政府采購制度對經濟的調控可以分為兩大類：①在經濟衰退或有衰退跡象時，擴大采購支出，刺激經濟發展；②在經濟過熱或有過熱傾向時，減少采購支出，抑制經濟增長。但一般情況下，政府運用采購制度對經濟的調控多是想刺激經濟發展，因此加大采購支出、擴大采購規模是更常見的現象。

[4]楊燦明、李景友：《政府采購問題研究》，經濟科學出版社，2004年版，186頁。

[5]摘自中華網[6]摘自財政部副部長樓繼偉日前在《中國政府采購》雜志首發式的講話。

[7]實際上，這并不僅僅是政府采購制度面臨的問題，而是在中國延續了幾千年、時至今日也沒能克服的權力至上思想在中國社會的體現。中國整個社會體制的民主化進程、法制化進程也就是逐步克服這種“絕對權力”，推行權利意識的過程。反映在政府采購制度中，就是要提倡公平、公正、公開和納稅人的監督。

[8]倪東生：《政府采購的有效運作》，中國物資出版社，2003年版，186頁。

[9]孟春主編：《政府采購理論與實踐》，經濟科學出版社，2001年版，214頁。

「參考資料」

1.李葆萍：《政府采購制度：國際比較與借鑒》，載于昆明《經濟問題探索》，2000年10月刊

2.李世光：《借鑒國際上政府采購規范，完善我國的政府采購制度》，載于北京《中國資產新聞》，2000年7月刊

3.劉小川、王慶華：《經濟全球化的政府采購》，經濟管理出版社，2001年版

4.童道友等：《效益財政政府采購》，經濟科學出版社，2002年版

5.蘇明主編：《政府采購》，中國財政經濟出版社，2003年版

6.王家林：《政府采購立法與財政法制建設》，中國財政經濟出版社，2002年版

7.于安：《政府采購制度的發展與立法》，中國法制出版社，2001年版

8.王亞琴：《政府采購與行政權利救濟》，人民法院出版社，2004