當代公共行政的讓位與回歸

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本文作者：蘭華工作單位：山東大學

作為一個獨立的專業領域，公共行政學出現的時間并不很長，但公共行政學的思想理論卻已是源遠流長。它早期的思想同政治學不可分離的交織在一起，他們的思想都有明顯的價值理性的取向，要求公共行政更多地關注民權、正義、自由和責任等價值目標。早期著名公共行政學者倫納德•懷特認為，公共行政由于與政治過程相聯系而獨具特色，公共行政研究需要與涉及正義、自由、服從和國家在人類事務中的作用等問題的政治學理論相結合②。可見，在公共行政學產生之前和產生之初，人們是肯定價值理性在公共行政學中的地位與作用的。但在公共行政學其后的發展中，價值理性卻漸漸被忽視和規避了。19世紀后期西方資本主義國家經過兩次技術革命的洗禮，生產力水平大大提高，經濟的快速發展要求政府擴展職能以適應這種需求，但是當時的政府存在機構臃腫、部門林立、官員腐敗、效率低下等諸多弊病，不僅不能適應這種需求，反而嚴重阻礙了資本主義的發展，改革的需要讓理論呼之欲出。1887年，美國學者威爾遜發表《行政學研究》一文，主張政治與行政相分離，第一次明確地提出應該把行政管理當作一門獨立的學科來進行研究。自此開始到20世紀的60年代，是傳統公共行政學形成、發展的時期，同時也是價值理性逐漸讓位于工具理性、工具理性逐步走上主導地位的時期。首先，傳統公共行政學把效率作為公共行政的首要目標和指導原則。可以說，行政學能夠從政治科學中分離出來的動因之一，就是它對于效率的追求。威爾遜認為，行政學研究的目的在于“使政府不走彎路，使政府專心處理公務和減少閑雜事務，加強和純潔政府的組織機構，為政府的盡職盡責帶來美譽”③。他還認為，行政科學的指導價值是效率，有效的公共行政要求由單一的領導中心行使政府權力。古利克也曾說:“在行政科學中，基本的‘善’就是效率。行政科學的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗來完成手頭上的工作。因此，效率是行政管理的價值尺度中的頭號公理”④。早期公共行政學者所追求的行政效率科學，既反映了早期公共行政學研究的理論成就，又充分體現了它對于工具理性的推崇。其次，馬克斯•韋伯(MaxWeber)的官僚制理論。韋伯將合理性作為一種社會分析框架和方法論，并從價值中立的立場出發，使用這種分析框架對現實世界作了純粹工具性的客觀分析，在此基礎上提出了他的官僚制理論。官僚制是基于工具合理性而規避價值合理性的理論形態和制度設計，它只考慮活動的效率和技術可能性，而盡可能地祛除了價值理性的影響。“在公共行政的領域中，根據科學的和技術的原則建立起來的官僚制體系就如一架龐大的機器，官僚即行政人員只是官僚制體系運作所必要的補充因素，……人必須完全從技術的視角去看待事物，完全受制于技術的視野，自覺或不自覺地按照技術的需要去行動……官僚制在整個公共行政的領域及其權力運行機制中，排除了人的價值和人的行為主體意義，而且同時在整個社會的范圍內進一步推動道德價值衰落的運動”⑤。工具化、技術化的官僚制體系排斥人類的價值判斷和道德自覺，因此，在以工具理性原則為核心的官僚制體系中，人的主動性完全被壓抑了。最后，19世紀末20世紀初工業領域中的科學管理運動對公共行政學的產生和發展也有很深遠的影響。科學管理運動源于資本主義生產者對于效率和效益的追求，并逐漸成為一種占主導地位的學術思潮和管理方式，弗雷德里克•W•泰勒和亨利•法約爾等都是這一學派的代表。早期公共行政學者從科學管理的原理、方法和技術方面受到許多啟發，并把應用于私營部門中的這些方法運用于公共部門中，想要找到一種提高行政效率的最好方式。這在一定程度上，也推動傳統公共行政學背離價值理性，走上了工具理性的道路。對效率的追求、對科學管理理論及原則的應用促使傳統時期的公共行政學開始重視工具理性，而官僚制理論與制度更是對工具理性推崇備至。因此在傳統公共行政學時期，價值理性不得已讓位于工具理性，價值理性的光芒被工具理性的一枝獨秀掩蓋了。

以工具理性作為公共行政的主導理性形式，忽視了公共行政所應負的廣泛的社會責任，其結果是經濟快速發展的時代，長期存在著普遍失業、貧窮、疾病和絕望，導致了各種社會危機、對政府的不信任和民權運動高漲。從20世紀40年代到60年代，可以說是對傳統公共行政學的批評與反思時期，傳統公共行政理論所倡導的效率至上原則受到越來越多的質疑。對傳統公共行政學較有影響的批評來自羅伯特•達爾(RobertA．Dahl)。達爾指出了傳統公共行政學理論所遇到的三大難題:一是公共行政學與規范價值的關系問題。達爾認為，傳統的公共行政學把價值因素排除在學科研究的范圍之外，它所追求的政治與行政二分法以及效率標準是不考慮價值因素的，而這是做不到的。二是公共行政學與人類行為的關系問題。公共行政學應當是一個研究人類行為的某些方面的領域，而傳統公共行政學用形式上和技術性的術語來看待行政組織及行政活動，并且把作為行政組織構成因素的個人、團體或多或少地當成一種“物質”，這是不合理的。三是公共行政學與社會環境的關系問題。傳統公共行政學的范圍太狹窄、太局部化，缺乏對公共行政管理的社會背景的了解，忽視了公共行政與它的社會環境的關系⑥。達爾對傳統公共行政學的批判，可以說擊中了要害，指出了它的三個最主要的缺陷。類似這樣的批判還有很多。這種批評與轉變的結果是新公共行政學的出現。1968年，由《公共行政學評論》的主編沃爾多發起，一群青年行政學學者在錫拉丘茲大學(SyracuseUniversity)的明諾布魯克(Minnowbrook)會場舉行研討會，會議論文于1971年以《走向一種新公共行政學:明諾布魯克觀點》為書名結集出版，本書可以說是“新公共行政學”的宣言，也是它出現的標志。新公共行政學以公平為核心，拋棄了包括政治———行政二分法在內的一系列傳統公共行政學的觀點。行政管理者并不是價值中立的，他們應該對好的管理與社會公平做出承諾，以此作為價值取向、奮斗目標或理論基礎。在此基礎上，新公共行政學的學者們提出了一系列不同于傳統公共行政學的新觀點，如強調公共行政學以公平與民主作為行政學的目標和理論基礎;主張政治與行政的關聯性;重視人性和行政倫理研究;倡導民主主義的行政模式以及靈活多樣的行政體制的研究等⑦。從這里我們可以看出，新公共行政學已看到了傳統公共行政學單獨推崇工具理性的弊端，并希望通過自己的努力，用社會公平和民主等一系列目標的引進，在公共行政中促進價值理性的回歸，糾正傳統公共行政學重視技術而輕視價值的錯誤。但遺憾的是，新公共行政學在概念和理論上缺乏連貫性，最終未能生根立足、取代傳統的公共行政學而成為行政學研究的主導范式。它很快便被新公共管理運動的洪流所淹沒。

新公共行政學未能成為行政學研究的主導范式，其一是因為它缺乏全面而連貫的理論體系，更重要的原因在于它無法回答和解決20世紀后期政府機構所面臨的種種管理危機和信任危機。進入20世紀70年代以來，政府面臨著前所未有的嚴峻挑戰，經濟的長期“滯漲”、技術革新和全球化挑戰都呼喚一個強有力的反應迅速的政府，這和政府機構臃腫、效率低下恰恰形成鮮明對比，官僚體制模式與經濟社會發展不相適應的弊端暴露無遺。人們對官僚體制的組織結構、目標、績效考量、內部管理及其公共服務的提供都產生了深刻質疑，由此催生了二十世紀七八十年代西方政府改革的浪潮。在公共部門改革實踐和社會科學理論發展的基礎上，20世紀80年代中后期美國出現了新公共管理運動(NewPublicManagement，NPM)。新公共管理的理論研究中融合了西方經濟學、工商管理學、政策科學等多學科的理論和方法，它以工商管理領域的經濟人假說、市場競爭、成本—效益分析、交易成本等理論作為研究工具和方法，提出用“企業化模式”來重塑政府，在公共部門管理的理論和實踐中引入了績效管理、組織發展、人力資源開發、顧客至上、合同雇傭制、績效工資制等管理的理論、方法和技術。經濟合作與發展組織在一份報告中指出新公共管理作為一種新的管理典范強調:根據成本—收益分析來確定結果;運用目標管理方法實現任務;運用市場及市場機制;競爭和選擇;通過權力、義務、責任的協調一致向工作人員下放權力。顯然，新公共管理學極大地張揚了工具理性，這與它的理論基礎有很大關系。它用經濟學方法、市場化理念和效率主義將工具理性推上了高峰，工具理性的主要觀念在新公共管理中得到了最充分的體現和發展。需要明確的指出的是，新公共管理學與傳統公共行政學同樣都是工具理性的體現者，但兩者還是有明顯的不同之處:一是理論基礎不同，傳統公共行政學的理論基礎是政治學的政治———行政二分理論，傾向于通過體制安排和制度約束來解決問題;新公共管理的理論基礎是現代西方經濟學的公共選擇理論，傾向于通過市場來解決問題。二是效率的實現方式不同，傳統公共行政學推崇專業技術和科學分工，效率來自于科學精密的組織結構和完備有序的制度;新公共管理則主張以市場競爭和績效評估來實現效率。新公共管理學的出現拓展了公共行政學研究的領域，反映了20世紀80年代以后西方在這一領域研究的新成就以及當代西方公共行政實踐發展的新趨勢，它代表了一種管理方式的改革，同時也是一種新的政府管理理論和政府管理模式。另一方面，行政的復雜性和市場的復雜性完全不同，龐大的政府體系也遠非企業組織所能相比，更為關鍵的是，公私部門的本質目標是相悖的，新公共管理學對公私部門本質區別的漠視容易導致對手段的過分強調以及對管理方法的盲目借鑒，以至價值理性被掩蓋。

新公共管理對政府管理理論產生了極大的影響，在實踐中對改善政府績效也做出了一定貢獻，但同其它理論一樣，世人對它的批評和質疑從其產生開始，就沒有停止過。這些學者們對于新公共管理的批評都隱含著對其工具理性原則的反思與批判，同時也顯示出了他們對價值理性原則的呼喚。他們反思著以利己經濟人為基礎的新公共管理和在此基礎上的各項改革，對公共利益、責任、公平、正義等價值觀的式微表示擔憂。在諸多對新公共管理的批判中，以羅伯特•B•丹哈特為代表的新公共服務理論逐漸興起并引起世人關注。新公共服務理論充分肯定了新公共管理對西方國家產生的重大影響，但同時也注意到，新公共管理通過“一套大部分從私人部門引入的價值觀來尋求管理變革”，這種把商業的價值迅速轉移到公共部門的做法給公共行政及其人員帶來了一些棘手的問題⑧。所以，新公共服務理論從一開始便強調它是以價值理性為指導的理論，將公共利益、公民、責任等觀念置于理論的中心位置。建立在公共利益觀念之上的新公共服務，與建立在個人利益最大化的經濟觀念之上的“新公共管理”是截然不同的。前者對后者的工具理性特征進行了針鋒相對的批判，并在價值理性的指引下對后者進行了超越。這主要體現在以下三個方面:首先，新公共服務把公共利益放在理論的中心位置，而不是個人利益。公共利益是政府及其公務人員所要實現的核心目標，而不是政府在完成績效目標、滿足公民個體短期的私利目標后的副產品，政府與公務人員不僅要關注市場，還要關注憲法、法令，關注社會價值觀、政治行為標準、職業標準和公民權益。其次，新公共服務強調尊重公民權利。新公共服務反對新公共管理將公民視為顧客的觀點，認為這樣的觀點不符合公共利益與公共行政的公共性，容易導致社會中的不公正、不公平和公民對政府的不信任。新公共服務認為，政府與公民之間的關系不同于工商企業與顧客之間的關系。公民就是公民，身為公民的人表明他們關心更廣泛的社會，而新公共服務也試圖鼓勵更多的人履行他們作為公民最應承擔的責任。最后，新公共服務要求政府重新界定自己的角色與地位。在新公共服務看來，政府不是掌舵者，而是服務人。新公共服務反對“政府是掌舵者”的說法，認為“從劃槳到掌舵的轉變不僅僅是讓行政官員掌控船只(即選擇船只的目的地和航向，并確定到達目的地的路徑)，它也會賦予行政官員更多的權力去掌控船只”⑨。也就是說，我們在賦予政府與行政官員管理國家與社會的權力時，也應強調他們服務于公民的責任，政府不僅肩負著管理經濟事務和市場的職責，還肩負著維護和實現公共利益、保障公民權利、實現公共目標的公共責任。政府是服務者，而非掌舵者。總之，“新公共服務”以公共利益、公民權利、公民等價值觀為核心，針對新公共管理存在的缺陷，提出了重要的、切實可行的替代性選擇方案。在它的理論觀點中，暗含著對價值理性的呼喚與推崇，其最終的結論是:“在民主社會里，當我們思考治理制度時，對民主價值觀的關注應該是極為重要的，效率和生產力等價值觀不應喪失，但應當被置于民主社區和公共利益這一更廣泛的框架體系中”⑩。隨著公共服務理論與實踐的深入發展，價值理性開始回歸于公共行政學，并散發出其應有的光輝。我們應呼喚這種回歸，贊揚這種回歸，并推動這種回歸的最終完成。但這也并不是說我們要規避甚至排斥工具理性，就像哈貝馬斯所強調的，“我們務必小心翼翼，切莫將嬰兒連同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主義的天空中”瑏瑡。公共行政的學科發展和實踐必須是建立在工具理性與價值理性的統一之上，并且工具理性應從屬于價值理性，在價值理性所提供的目標和前提下發揮作用。新公共服務理論從社會事務管理，提供公共服務的角度，提出了理想的政府模式———服務型政府，形成了服務型政府的系列理論。2004年2月21日總理第一次正式提出我國服務型政府的改革目標，強調在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能是經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務四個方面。2007年10月，中共中央十七大報告明確指出我國政府機構改革的總體目標是要建設服務型政府。從2008年開始我國進行第六次大規模的政府機構改革，這次改革正是以建設服務型政府為價值取向的。新公共服務理論對于我國的服務型政府建設的理論與實踐有著重要的啟示和借鑒作用。