公共人事行政環境論文

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【英文標題】TheThreeDimensionStructureofEnvironment,ValueandInstitutioninPublicPersonnelAdministration

【作者簡介】柳青，武漢大學政治與公共管理學院行政管理專業2008級博士研究生。（武漢430072）

【內容提要】公共人事行政的環境、價值與制度是公共人事行政系統的三個核心要素，環境從根本上制約著作為動力機制的人事價值和作為共同秩序的人事制度，而人事行政價值與制度又通過各種渠道對環境進行選擇和重塑，三者共同構建了整個公共人事行政系統。這種環境、價值與制度互動的三維結構對我國的公共人事行政研究提供了有益的思考。

【日期】2007-11-19

【關鍵詞】公共人事行政/環境/價值/制度/功能

從理論的宏觀性和外延性上來講，公共部門人事行政是一個很宏大的體系，它不僅僅包括了公共部門的人力資源規劃、開發、配置和激勵等一系列具有系統性的活動，還涵蓋了人事行政制度的歷史沿革與發展，人事行政職能的完善與變遷，人事行政價值觀的積淀與演變等更為深入的內容。雖然體系龐大、內容龐雜，但貫穿公共人事行政理論和實踐有三個核心的概念和要素，或者說可以從三個層次來理解公共人事行政，那就是：環境、價值與制度[1]。它們三者之間相互影響，共同構成了整個公共人事行政系統。

一、基本概念的澄清：環境、價值與制度

(一)人事行政環境：行政生態學和系統論的觀點

環境是公共部門人事行政發生的時間和空間領域，整個人事行政活動都在一定的環境中開展，環境是人事系統構架的基礎性要素。所謂環境，就是指主體外部一切要素和條件的總和。根據系統論和行政生態學的觀點，整個社會是一個具有一定結構和組織化手段的系統，社會的各組成部分以有序的方式相互關聯，并對社會整體發揮著必要的功能。公共人事行政也不例外，它不僅是整個公共行政系統中的一個必要的組成部分，更為重要的是，它自身也是一個組織化程度相當高的系統。在這個系統的周圍，圍繞著許許多多的其他要素或其他的系統，這個時候，我們就把這些其他的要素和系統稱之為公共人事行政的環境。按照里格斯的說法，這些環境要素可以分為五類：經濟要素、社會要素、溝通網絡、符號系統和政治構架[2]。應該說，公共人事行政系統與這些環境之間的界限并不是那么的明顯，它們之間的邊界是柔性的，可滲透的，進行著多種能量、物質和信息的輸入和輸出。

就像系統論所指出的那樣，一個系統之外的所有其他一切事物都可以稱之為該系統的環境。顯而易見，環境概念的外延是十分廣泛的，有區別的只是與系統聯系的緊密程度和方式不同而已。那么，根據這種緊密程度來劃分，我們可以把公共人事行政的環境分為兩類：顯性環境和潛在環境。所謂顯性環境是直接作用于整個公共行政人事系統，對系統的運行產生重要影響的要素的總和，它對公共人事行政系統的影響是直接的、即時性的。例如，一個國家的現實經濟狀況、政治制度、行政制度、地理位置和國際關系等等。而潛在環境是相對于顯性環境而言的，又可稱作隱性環境，是指那些間接作用于整個公共人事行政系統的要素的總和，它的作用是間接的，作用的時間周期也較長，譬如整個社會的文化傳統和心理積淀等。當然，由于與系統聯系的緊密程度只是一個相對的概念，顯性環境與潛在環境的區分也是相對的，只是影響的方式、程度和角度不同而已。不管是顯性環境還是潛在環境，都對整個公共人事行政系統有著十分重要的影響，在一定程度上可以相互轉化。

(二)人事價值：一種動力機制

社會的興盛與式微，人事環境的優化與平庸，人的勤奮與慵懶，重要的根源在于社會動力機制的構建、運行。任何一個社會的發展，都有其作為動力源的“動力結構”[3]。一個國家政府人事安排是這種“動力機制”推動的產物，公共部門的人事價值是隱藏在人們行為背后的根本動因。人事行政價值是指由人們在長期的行政發展過程中形成的與人事活動相關的看法、思想、態度和觀念所組成的價值體系，它不是人事制度和行為本身，而是隱藏其后的根本緣由，是人們進行活動的價值判斷。一定國家或民族的價值觀念及思維方式，構成其人事行政制度的文化環境，決定了人們的價值形態和觀念，并進而通過推動人們的行為直接影響到人事行政制度效能。

公共人事行政中的核心動力機制——價值是否有效，取決于人們對價值的感知、認識及實行，并建立起與這種價值相適應的人事行政制度。如果這種把價值與制度有意識地結合是有效的，那么它就將極大地促進公共人事行政的發展。反之，人事價值必然要求打破不相稱的人事行政制度的桎梏，進行制度和功能的創新及更替。在這個過程中，有些價值逐漸被時代的風塵所湮沒，而一些新的價值會在沖突中應運而生。在公共人事行政環境、價值、功能和制度這個互動的鎖鏈當中，價值因素的核心動力機制無法被忽略。因此，在公共人事行政的創新過程中，不僅要適應經濟、政治體制改革的要求，進行功能、結構和制度的變革，還應充分考慮到其中的價值因素，使外在變革(功能、結構和制度上的)與內在變革(價值與思維模式上的)相一致。

(三)人事行政制度：一種共同知識和秩序

根據制度經濟學的觀點，制度起源于知識的“構造性危機”①，是人類相互交往的規則，其目的是為了減少交易成本。從本質上講，制度只是人們所共同擁有的一種知識和秩序。那么，根據這一理解，公共人事行政中的制度是指有關公共人事行政一系列規則的總稱。

制度又有正式和非正式之分，非正式制度可以看做是價值的一種具體表現形態，而正式制度則是*權力自上而下以正式的方式推行的。正式的公共人事行政制度是公共人事管理活動進行的依據，是對人事行政主體行為進行約束的一系列行為規范的集合。它是一種稀缺資源，是由政府機構提供的一種公共物品，不同的行政人事制度所導致行政人員的行為有所不同，從而造成公共行政資源配置的方式不同、消耗的資源也不同，行政效率亦有所不同。因此，行政人事活動對正式制度有著很強的依賴性。非正式行政人事制度是人事行政主體在行政過程中所體現出來的一種意識形態，直接反映行政活動和行政關系的心理現象和道德現象。非正式的行政人事制度體現了一個國家的意識形態和文化，它的變遷相對于正式的人事制度來說更不容易發生，產生的影響也更加深遠。不管是正式的還是非正式的行政人事制度，都可以說是人們追求一定人事行政秩序的結果，人們力圖通過這些行政人事制度為自己的生活構建一個自由、安全和穩定的空間。如果說在正式的行政人事制度的構建中，人們充分運用自己的理性來努力把握未來，減少不確定性，那么非正式的行政人事制度安排就是人們對原發性規則的尊重，依*這些規則(風俗習慣、道德、意識形態)，人們構建了整個隱性的人事行政秩序。

二、公共人事行政系統的三維互動架構

公共人事行政系統大體是由環境、價值和制度三個不同層面和維度的因素構建起來的。其中，價值是公共人事行政架構的核心，環境是制度的一種外生變量，它的改變引起了公共人事行政價值的轉變。價值決定采取何種功能，功能依賴于制度來實現，那些回應環境變化而轉變了的價值很快就在制度功能及具體的制度設計中得到體現。

(一)人事行政價值、制度對環境的依賴

顯然，在由環境、價值與制度三者構成的互動循環中，環境是處于主導地位的，行政人事環境決定了行政人事價值的選擇、形成和積淀，進而通過功能選擇、制度設計對整個系統發揮作用。應該說，價值和制度二者是依賴于環境而生的，沒有特定的行政人事環境，就沒有相應的人事行政價值與制度。

首先，公共人事行政價值與制度都是適應環境的需要而產生的。眾所周知，任何現代意義上的制度都不是從來就有的，它只是人類社會發展到一定程度的產物。在原始社會，是不存在所謂專門的管理制度和管理機構的，更加不存在嚴格意義上的人事行政。而隨著公共事務的不斷增多，國家職能的不斷擴大，人事管理向專職化和專業化方向發展，出現了專門的管理機構和管理人員。從這個意義上講，是環境的變化催生了整個公共人事行政系統，并在歷史發展的長河中使之不斷延伸和完善。環境是通過價值來作用于整個公共人事行政制度的，環境塑造價值，而價值決定功能選擇和制度設計。

其次，人事環境不僅決定了公共人事行政價值與制度的產生與發展，還規定了其內在的目標、規模、結構、行為方式和意識形態

公共人事行政的價值和制度一旦順應環境的需要產生和建立起來，就需要對整個環境做出回應，來調整主體人員和組織的意識形態和行為方式，從而映射到系統的規模、結構，最終促進整個人事行政目標的達成。從數學函數的意義上來講，環境是一個自變量，而價值和制度都是因變量，要隨著環境的變化而發生改變。從這個角度上來說，人事行政環境是價值選擇和價值決定中最為重要的因素，它直接導致了整個人事行政制度的變遷。

再次，人事行政系統中的各種要素，都要從環境中輸入，沒有環境所提供的物質、能量和信息，公共人事行政價值就不能形成，人事行政制度也就不可能建立。正如系統論所指出的那樣，整個公共人事行政是一個大的系統，它的邊界是柔性的。不僅內部各子系統間要進行物質、能量和信息的交流，而且還要和外部環境進行物質、能量、信息的交換。只有通過這種交換，價值和制度形成的要素才能獲取，各種系統內外的資源才能得到整合，整個公共人事行政系統才能存在和發展下去。

最后，公共人事行政的價值與制度要隨著環境的變化而不斷發生變化。行動決定存在，存在決定思維。環境是隨著人們的活動而不斷變動的，而作為一種客觀存在，公共人事行政環境要求作為意識形態的人事價值作相應的變動，進而快速反應到人事制度中去。但是，應當注意到的是，價值也是分層次的。深層次的價值形態具有超穩定性，對于環境的變化反應也不是那么敏感。受環境改變的只是人們的一些表層觀念、思想。因而，對這種具有超穩定性的深層次的價值形態的改造，是一個漸進的過程。

(二)人事價值通過制度對環境的選擇與重塑

雖然公共人事行政環境對其價值和制度有著決定性的作用，但是價值和制度一旦產生，就有著自身的相對獨立性。它們不僅僅只是受到環境的影響，還要反過來作用于人事行政的環境。正如唐納德·克林格勒說到的那樣，“公共部門人力資源管理方面的問題與其價值取向有密切的聯系”[4]。人事行政的內在價值一旦形成，就會通過人事制度的變遷來作用于整個環境，盡管這種變遷是漸進的、緩慢的。所以，人事價值和制度對環境不僅僅是被動的適應，更多的是能動的改造。

其一，作為動力機制的人事行政價值和作為共同秩序的人事制度，二者緊密地結合在一起，對環境進行挑剔性的選擇。從本質上來講，人事行政價值是人們對于行政人事領域內部的各種行政要素(如人事行政權力、職能、方式)、制度和現象的理解、看法和價值選擇的總稱。它是人事行政系統的動力機制，也是一種人事行政制度得以建立和運作背后的思想根源，價值與制度二者要從根本上相契合。外在環境因素如此之多，以至于我們分不清哪些才是對系統有真正影響的——一個社會特有的人事行政價值和制度安排會幫助我們對外部環境的投入進行取舍，只納入與自身相關的那一份投入。

其二，人事行政價值不僅僅通過制度選擇環境，更要設法重塑、實現有利的外部環境。首先，價值和制度通過特有的途徑和方式(譬如改變人們的行為方式)改善人事行政環境，使環境得到優化；其次，人事行政價值和制度對環境有一定的控制作用，可以使環境按照價值的內在要求和制度的客觀需要發展。中國傳統思想中有“道”、“器”之分，前者指某種自然之理和人們的道德觀念，后者可視為人在這種觀念指導下產生的具體世俗禮治和行為表現。人事行政價值、制度之分就如“道”與“器”之別，通過這種里層和表層的相互作用，會從根本上改善人事行政環境。只有認清了里層的價值因素才能真正理解人們的行為進而去改造它，實現更加有利的人事行政環境。舉例來說，“官本位”思想已經成為當代中國各層級行政部門中普遍存在的現實頑疾，弊端顯見，但是官僚制層級中為什么會形成這種人事行政的價值呢？這是由環境導致的文化傳統所決定的，它一定蘊涵著相關人在具體制度環境中的現實思考和利益權衡。而“官本位”的思想也重新塑造著適合它生長的土壤，或許這也是我國封建社會持續如此之久的另一個解釋。這就體現了價值、為價值所規定的制度對環境的重塑，認清了這些價值才能真正理解人們的行為。

(三)人事行政功能：制度與價值的媒質

人事行政的價值與制度并不是一個層次上的概念，價值是潛藏于人們心底的、隱性的作用機制；而人事制度卻是人們有意識進行制度設計的結果。人事行政的價值決定了我們應當選擇什么樣的人事行政制度，從根本上講，二者之間是目的與手段、原因與結果的關系。二者在人事行政體系中的層次不同，必須通過一定的機制相互聯系——人事行政功能。

人事行政的價值對制度的影響，取決于人事行政制度功能發揮的程度；而功能的內容和作用方式，又取決于人事價值對其的選擇。不同的社會形態有著不同的價值觀念和價值取向，這些不同的甚至互異的價值導致了政府功能領域的不同，從而造就了不同的人事行政制度。借用社會學中結構—功能主義的觀點，系統結構的優化與否直接影響著系統整體功能的發揮。而在行政系統中，其橫向結構(部門化)和縱向結構(層級化)都是由長期所積淀下來的價值取向所決定的，從某種意義上講，是價值決定了功能的選擇與發揮。而通過這種對不同功能的選擇和整合，人事行政價值就實現了對制度的重組。

三、對我國公共人事行政的啟示

對于公共人事行政中的環境、價值與制度的研究，為我國的公共人事行政開創了一個新的研究視野，我們不再僅僅局限于從某一個方面來理解人事行政，而是從一個更為宏觀和更加開闊的角度來看待整個公共人事行政系統。我國傳統上是一個倫理社會，人治色彩濃重，缺乏契約傳統，行政倫理文化因素在社會生活中起著十分重要的作用，滲透在社會生活的各個方面。在人事行政中，行政主體和行政相對人的許多觀念和行為模式都與這種傳統的文化環境有著直接的血緣關系，行政人事制度的設計在很大程度上都透露著這些價值的痕跡，譬如，中國幾千年的“官本位”思想，經過一系列的制度變遷，它依然在公共行政中留下了或多或少的印記。對公共人事行政環境、價值與制度的三維結構分析為我們進一步改造人事行政中的流弊，進行人事行政系統的創新提供了一些新的思考。

首先，從人事行政的戰略環境來看，必須剖析傳統文化環境中的負面因素，樹立健康、生態、可待續發展的人事環境戰略。

傳統文化作為我國行政人事環境中的一個重要因素，是一個正負兼容的環境體系。不可否認，其中的一些正面要素如“修齊治平”、“任人唯賢”等觀念積極促進了人事行政的發展，影響深遠至今。但長期的封建傳統形成的等級意識、權力意識等負面因素仍然禁錮著較多人的思想。譬如，以“官僚主義”為表現形態的“官本位”社會觀念仍然濡化著今天的社會；求同思維、“中庸之道”的哲學倫理思想滋長著僵化保守、惰性無為的行為習氣等。要實現我國公共人事行政的創新性發展，必須對這些環境中的負面因素進行清理和改造，樹立良好的生態行政環境觀，實現環境的清理與濾化功能，為新型的人事行政價值與制度的形成打下良好的環境基礎。

其次，從人事行政的價值角度來看，為適應建立社會主義市場經濟需要，我國對人事行政系統正在進行積極的改革，這項工作取得了較大的成績，但也遇到極大的阻力，這些阻力主要是價值層面上的，特別是來自于人們思維方式和價值觀念上的阻力。

一個典型的例子就是盲目遵從和唯上心理。唯上強調的是下級對上級的絕對忠誠與服從，經過幾千年專制政權的奴化教育，人們對上級指令不經過反思就本能地盲目遵從和全盤被動接受，按道德規范行事變成了按上級要求辦事，這使得我國干部人事制度改革動力來源于各層次決策者的高瞻遠矚和不斷的強制，廣大基層干部群眾對人事制度改革總體上說并沒有足夠自覺的認識，只是被動地卷入和消極地接受。在這種價值和意識形態下，人事行政系統就不能充分發揮出應有的作用。因而，必須對人事行政價值進行深入的梳理和分析，建立有益于我國公共行政人事制度發展的價值體系。

再次，從公共人事行政制度建設的層面看，我國的公共人事行政制度經歷了由無序到規范的轉變，人事行政部門的職能還需進一步完善。

為了適應新形勢的發展，我們必須強化政府人事行政部門的宏觀調控職能，提高政府人事行政部門的公共服務職能，強化政府人事行政部門的監管職能，提高政府人事行政部門的人才開發能力，合理處理政府人事行政機構與市場、企事業單位和社會中介組織之間的關系，建立與國際接軌的公共人事行政方式和制度。