行政執法監督研究論文

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[摘要]行政執法是推進依法行政的主要環節。目前在行政執法中存在著比較多的問題,最根本的原因在于對執法環節行政權力的行使缺乏有效的監督。因此,加強行政執法監督立法,健全行政執法監督機制,完善行政執法監督程序,強化行政執法監督者的法律責任是完善行政法制,實現依法行政的重要保障。

[關鍵詞]依法行政;行政執法;執法監督;依法治國

一、當前我國行政執法監督存在的主要問題

行政權力應當受到監督和制約是當代法治社會的一個基本要求。近年來,我國對行政執法的監督有了較大程度的提高和加強。我國已形成了權力機關的監督、司法機關的監督、行政機關的內部監督、執政黨的監督、社會團體和社會輿論監督等多層次、多形式的監督體系。在監督行政執法主體,推進依法行政方面起著較大的作用。行政執法監督的作用發揮如何,將直接影響行政管理的效率和依法行政的水平。我國由于歷史的原因,人們對行政執法監督的認識還存在誤區,“重立法、輕執法、忽視監督”的現象依然存在。再加上目前我國大多數行政執法監督行為尚未通過法律的形式進行嚴密規范,行政執法監督的應有功能尚未充分發揮,就行政執法監督本身的規范行而言,缺乏完備高效的監督機制,對行政執法監督尚未法制化,導致行政執法監督方式簡單,程序滯后,制約無力。

具體講,我國當前行政執法監督存在以下問題:

(一)國家權力機關對行政執法監督不力權力機關的監督,是指各級人民代表大會及其常務委員會對行政執法行為的監督。我國的政治體制決定了國家權力機關對行政執法的監督是最高層次的監督,是我國行政法制體系中最有權威的一種監督。根據《中華人民共和國憲法》的規定,人民代表大會是國家權力機關,國家行政機關是其執行機關,一切工作必須接受國家權力機關的監督,并對其負責。權力機關的監督,是國家對行政機關的全面監督,所謂全面監督就是說人民代表大會對國家行政機關的活動的合法性、適當性或合理性實行監督,并有權做出處理。人大的監督相對于其他監督而言,是最具權威性、效力最高的監督。憲法、法律對人大監督的基本職權的規定是明確的,但對監督的內容、程序沒有做出明確、詳細的規定。因此,在一些地方,本應由人大決定的一些重大問題,往往未交人大討論決定,即交付執行,人大的監督疲軟乏力。于是,在群眾中形成了人大是“大牌子、空架子、老頭子”,沒有實權、監督是搞形式的印象。[1]人大監督疲軟乏力的一個重要原因是監督立法不完備。盡管我國憲法和法律規定了人大擁有監督權,但只是一些原則性的規定,執行起來較困難。

(二)司法機關對行政執法的監督尚顯薄弱司法機關對行政執法的監督,是指司法機關對行政機關及其工作人員的活動是否合法進行的監督,包括人民法院的監督和人民檢察院的監督。司法監督的優越性在于其嚴格、公開的司法程序,使其具有權威性。因此,司法監督也是最有效的監督方式之一。首先,人民法院對行政機關的監督主要是通過審理行政案件來進行的?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二條規定:“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員·56·國家行政學院學報2006．1法治經緯的具體行政行為侵犯其合法權益,有權依照本法向人民法院提起訴訟。”第五條規定:“人民法院審理行政案件,對具體行政行為是否合法進行審查。”人民法院對行政機關的這種監督要求司法機關不可受制于行政機關,具有一定的超脫地位,否則這種監督將是有限的、不徹底的或者說是效率不高的。事實上,在我國的行政訴訟中,對行政行為行使司法監督權的司法機關并不超脫。根據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十二條和五十三條規定,人民法院審理行政案件要以行政法規為依據,并且參照國務院部委和地方政府制定的規章,規章之間若有不一致的,由最高人民法院送請國務院進行解釋或者裁決。行政訴訟是司法權對行政權的監督,人民法院對行政行為的監督僅限于行政訴訟法規定的受案范圍以內的具體行政行為的監督,將行政機關的抽象行政行為排除在司法監督之外,而且還要依照行政機關指定的規范去處理行政案件,以其作為審查具體行政行為合法與否的標準和依據。這無異于以行政機關自己為自己設定標準,來衡量行政機關的具體行政行為是否符合它自己對自己的要求。在這種情況下,司法機關既不能審查作為審理依據的行政規范是否合法,又不能對所依據的行政行為規范做出解釋,一切依據和解釋都有行政機關自己說了算,這種審查實質上就成為審查行政機關是否能“說到做到”。其次,由于法院對具體行政行為的審查權僅限于合法性方面,一般不審查其合理性。而行政執法中問題較多的恰恰在于自由裁量權的不當行使。如,行政機關在行政執法中,考慮了不應當考慮的因素,行使自由裁量權不符合法定目的等等,裁量權的本質在于其在每一案件中行使皆須與案件的是非曲直相關。而根據我國現行《行政訴訟法》的規定,法院除了對行政處罰顯失公正的行為可以判決變更外,更多的卻無能為力。再次,行政機關對部分行政執法行為進行終局審查,法院對此無審查權。我國現行法律中行政最終裁決行為在《中華人民共和國公民出入境管理法》、《中華人民共和國外國人出入境管理法》、《中華人民共和國行政復議法》中都有體現,司法最終裁決糾紛是法治社會的一般原則,目前我國通過《行政訴訟法》將“法律規定由行政機關最終裁決的具體行政行為”排除在受案范圍之外,無疑削弱了法院對行政執法行為的監督．人民檢察院是國家的法律監督機關,根據《行政訴訟法》的規定,人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督．對人民法院已經發生法律效力的行政判決、裁定,發現違反法律、法規規定,有權按照審判監督程序提出抗訴。人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監督不僅是對人民法院的行政審判活動,實際上也是對具體行政行為發揮了監督的作用,但目前檢察機關這種單一的缺乏操作性的事后監督形式,與檢察機關的性質是不相稱的。檢察機關作為國家法律的監督機關,在行政訴訟程序意義上對行政執法行為的監督應該是全面的、完整的,現階段人民檢察院對行政訴訟的監督實際上是一種嘗試性監督,具有不完整性。對面大量廣的行政執法活動難以實現其監督權,這是因為根據現行法律的規定人民檢察院對行政執法監督的范圍窄、權力小,作用是十分有限的。[2]

(三)社會監督缺乏必要的制度保障人民群眾的監督是行政執法監督的基礎環節,它包括各種社會團體、群眾組織和公民個人以建議、批評、檢舉、申訴和控告等方式對行政執法實施的監督。我國《憲法》第41條為人民群眾監督行政執法提供了憲法依據。新聞輿論監督也是行政執法監督的重要環節,在現代社會中,人民把新聞輿論監督列在與立法、執法、司法并駕齊驅的地位,稱之為社會民主與法制建設的四大支柱之一。新聞權被認為是除立法權、行政權、司法權等國家權力之外的“第四權力”。[3]隨著人民群眾主體意識、參與意識的增強,以及行政執法公開性、透明度的提高,社會監督的作用會越來越強,但目前我國對行政執法的社會監督不盡如人意。主要表現為:群眾監督難以受到重視,因而逐漸喪失民主監督的積極性;輿論監督的獨立性差,相應的安全保障不夠,對重大監督案件只能避重就輕地作滯后報道;社會組織的監督分散和乏力等等。

(四)行政執法監督程序不完備行政執法監督作為制止行政機關濫用和超越職權的一種重要措施,它本身也應同行政執法行為一樣,有嚴格的程序。目前我國行政執法監督程序缺乏相應的法律規定,即使國家權力機關、檢察機關實施監督的具體程序也沒有詳細具體的規定。這樣就造成了這些機關無法真正實施其實體權力。其他監督主體對行政執法的監督不僅監督權限空泛,而且缺乏應有的程序規定,其監督權更是無法實施。因此,必須完善監督程序,使各個監督主體的監督權力真正發揮其應有的作用。我國目前的行政執法監督主要表現為事后監督,即在行政執法行為完成后才去進行監督。在完善行政執法監督程序方面,要注意將監督置于行政執法的整個過程中,即實行事前監督、事中監督、事后監督的有機統一,只有三種監督相輔相成,才能促進行政執法活動全過程的合法、合理。

(五)執法監督機制不盡合理我國自改革開放以來,經過二十多年的法制建設,已經形成了一個行政執法監督體系。但這個體系仍然是不完備的,各種監督形式還存在著這樣那樣的缺陷,相互之間的關系尚未理順,以致經常出現監督疲軟、監督權虛置的現象。主要表現為:不少監督部門缺乏應有的獨立性、地位低、權力小、權威性差;一些監督部門職能重復、交叉過多,監督權責關系尚未理順;監督部門之間協調、配合不夠,對行政執法部·66·國家行政學院學報2006．1法治經緯門尚未形成應有的監督合力等等。由此可見,行政執法監督仍是我國法制建設中的一個薄弱環節,尚未充分發揮對行政執法的監督和促進作用。為了推進我國的法治進程,必須進一步加強和完善行政執法監督機制。

二、完善我國行政執法監督的建議針對目前我國行政執法監督中的存在問題,筆者認為可以從以下幾個方面加強和完善我國的行政執法監督:(一)加強行政監督立法,健全行政執法監督機制行政執法監督是推進依法行政的重要組成部分,也是實現行政法治的重要保障。因此,行政執法監督本身也必須有法律的調整和保障。所以應從立法上完善行政執法監督,將實施監督的主體、方式、程序以及監督的效力以法律的形式固定下來,為行政執法監督提供法律依據和手段,以提高行政執法監督的權威性,防止行政執法監督的隨意性。我國目前對行政執法監督的規定,只是散見于憲法、法律、法規中,而且規定的過于原則,從形式到內容都不系統、不完整、相互之間不協調甚至矛盾,從而使行政執法中的濫用職權行為得不到有效的監督和制約,解決這個問題的辦法就是要盡快制定《行政監督法》,消除行政執法監督的立法空白,從根本上解決行政執法行為不受監督或難以有效監督的問題。首先,監督機制應當系統化、網絡化。任何監督都有自己的優勢和局限,為了保證對行政執法的有效監督,應注重發揮目前各種監督的優勢,形成一個相互補充的監控體系,使其整體優勢得以充分發揮。

我國現有監督體制表面上看似乎是上下、左右、內外較為嚴密,但由于體制的不健全,各種監督主體各自為政。因而在事實上并未真正形成一個強有力的監督網絡。對此,應根據行政執法的復雜性、多樣性特征,健全以各級人大及其常委會、專門委員會和人大行政監察專員為監督主體的權力監督,與其他監督建立聯系會議制度,使分散的監督形成一個有機的整體,充分發揮行政執法監督的整體效能。[4]其次,應明確監督主體的職責和權限。因為監督主體的職責和權限不清,直接導致了各監督主體在監督對象、監督范圍、監督職責等重要環節的扯皮現象。所以,各監督主體的權限、分工、職責應明確、清晰,使各種監督機制相互配合、相互補充,發揮出監督機制的整體優勢。第三確立行政執法監督的法律責任。行政執法的監督應當法制化,不僅表現為監督主體、監督權限、監督程序、監督手段的法制化,而且還表現為監督責任的法制化。所謂監督責任的法制化,就是對憲法、法律所規定的行政執法監督職責,監督主體必須自覺認真履行,否則,監督主體必須承擔由此而引起的法律責任。從我國當前有關行政執法監督的規定來看,執法監督的法律責任很少考慮,致使行政執法監督者自身缺乏約束,從而導致監督乏力。行政執法的監督權是一種重要的權力,如果不行使或行使不當,就應當承擔相應的法律責任,如果監督者有違法處理、處理明顯不當或拖延不處理等違法失職行為時,必須承擔相應責任,真正做到“監督者受監督、負責任”,這樣才能增強監督主體自身的約束力?？傊?要加強對行政執法的監督,必須對行政執法監督主體的地位、監督權力、監督應遵循的程序、以及監督者不作為應承擔的法律責任等用立法的形式具體化,這樣執法者受監督、監督者也要受監督,才能更好地強化對行政執法的監督。

(二)修改《行政訴訟法》,完善司法權對行政執法的監督針對目前我國司法機關對行政執法監督中存在的問題,建議修改《中華人民共和國行政訴訟法》的有關條款內容:首先,對行政執法行為的司法監督應擴大到對行政執法依據的司法審查上,即把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍。對行政法規、規章和其他行政規范性文件進行合理性審查,并規定審查行政行為的合法性只能依據憲法和法律。在德國,根據《行政法院法》47條規定,法院可以進行抽象的“規范審查”,其中規范本身可以直接受到審查,或者在法院對一個基于規范作出的個別措施進行的裁判中受到審查(附帶審查)。規范審查的范圍局限于低于法律的規范。其次,把終局行政執法行為納入司法審查的范圍。我國在《WTO加入議定書》中承諾了“如初始上訴權需向行政機關提出,則在所有情況下應有選擇向司法機關對決定提出上訴的機會”。也就是說我國向WTO其他成員國承諾施行司法最終審查原則。所以在我國即將修改的《行政訴訟法》中,應將現行相關法律中規定的終局行政行為納入司法審查的范圍。再次,賦予法院對行政執法過程中的行政裁量進行合理性審查的權力。在行政執法的過程中,行政機關擁有廣泛的自由裁量權,行政自由裁量權并非不受限制的絕對權力,正如美國大法官道格拉斯所說“如果我們不對行政行為所要求的專業知識進行嚴格和精心的限制,其自由裁量權沒有任何實際限量的現代政府的實際力量將變成一頭怪物。絕對的裁量就像腐敗一樣,標志著自由終結的開始。”[5]因而,各國紛紛開始放棄傳統的“裁量不審理原則”,轉向“裁量必須受司法控制主義”。要求行政執法機關合理行使自由裁量權,是現代法治社會對行政的更高要求,也是法院對行政執法行為控制加深的一個重要表現。順應世界法治潮流,適應我國依法行政、建設法治政府進程,我國即將修改的《行政訴訟法》·76·國家行政學院學報2006．1法治經緯應對此做出回應。最后,在即將修改的《行政訴訟法》中規定檢察機關可以提起公益行政訴訟,完整的行政訴訟檢察監督應當貫穿于整個行政訴訟活動,不僅包括對生效的裁決提出抗訴的事后監督,而且包括對行政訴訟的事中監督以及對起訴活動的事前監督,即當行政行為損害國家利益和社會公共利益時,由檢察機關對行政機關提起行政訴訟,在即將修改的《行政訴訟法》中應作這樣的規定,“人民檢察院認為行政行為侵害國家利益或社會公益利益的,可以向做出行政行為的行政機關提出要求予以糾正的法律意見或建議,行政機關應當在一個月內予以糾正或予以書面答復。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復的,人民檢察院可以提起公益行政訴訟。”[6]

(三)建立和完善相關制度,改進權力機關的監督盡管權力機關對行政執法的監督在我國的行政執法監督中居于最高地位,但實踐中權力機關的監督存在不少問題,影響了權力機關監督作用的發揮和行政執法監督目標的實現。因此,我國應建立和完善相關制度,改進權力機關的監督。

1．借鑒國外經驗,建立我國的人大監察專員制度。監察專員制度是當今一些市場經濟發達國家的監督體制中的一個重要組成部分。例如瑞典的議會行政監察專員制度,是世界上頗有影響的一種政治制度,也是瑞典行政執法中的一項重要制度。行政監察專員一般從具有接觸法律知識和秉性正直、社會威望較高的人士中選出。瑞典議會行政監察專員的監察范圍非常廣泛,它幾乎涉及全部的政府工作領域,議會行政監察專員有權直接受理并處理公民針對政府提出的申訴案,這是其主要的職能。我國在行政執法監督中可嘗試設立人大監察專員職位,作為完善現行監督體制的特別措施之一,以拓展監督方式。人大監察專員應由上一級人大派出并接受上一級人大的工作指導。設立該職位可以避免地方保護主義和“說情風”對監督工作的干擾,能較好地滿足行政執法監督的客觀需求。

2．完善各級人大常委和專門委員會的設置,充分發揮他們的監督的效能。人大常委會和各專門委員會在行政執法監督中處于非常重要的地位,目前二者在人員組成上沒有充分考慮年齡結構、知識結構和專業素質的要求,在一些地方人大,還沒有設立專門委員會,導致不能充分發揮二者的監督職能。現在應下大力氣提高人大常委會組成人員的政治素質、業務素質和身體素質,各專門委員會應吸收各行業具有較高專業水平和豐富實踐經驗的專家加入,以增強對具體的專業性的問題進行監督的能力。(四)盡快制定相關法律,加強社會監督首先,我國應盡快出臺《政府信息公開法》,實現行政公開。行政公開是監督行政執法的必要前提和實現行政民主的必然要求,民主行政是現代行政的特點,而參與是實現民主的必要途徑。民主行政就是行政相對人能積極、主動地參與行政過程,只有行政公開透明,公民才能更好地參與行政過程。在民主行政中,行政執法活動作為行政主體和行政相對人雙方的共同活動,相對人在行政執法活動中順利參與是對行政執法活動進行事中監督的有效措施,因此增強公眾對行政執法的參與在現代法治社會尤為重要,只有行政相對人參與行政活動才能對行政執法的主體進行有效監督。而參與的核心制度是行政聽證制度。盡管我國的一些法律規定了聽證制度,但要增強公民對行政執法參與的廣度,必須進一步擴大聽證制度的使用范圍。其次,應盡快制定《新聞法》,以法律的形式確立新聞輿論的性質、內容、范圍和權限,保持新聞媒體的獨立地位,新聞媒體對行政執法的監督要和其他監督互相配合。通過制定規范使新聞輿論監督走上制度化和規范化的道路。

最后,派、社會團體、人民群眾對行政執法監督的完善。目前這些監督權的實施不是根據專門法律或某一法律條文的規定,而是根據憲法關于人民當家作主及社會主義民主和法制的精神、原則進行的,這些監督是間接產生法律效力的監督。充分發揮派、社會團體、人民群眾對行政執法的監督,是我國行政執法監督的重要特點,但如果不從立法上具體做出規定,僅停留于憲法性規定,其作用就不可能充分發揮。例如,對來自派的意見、建議、檢舉揭發必須有具體的負責機關和人員予以受理,并在法定的時間內做出明確的處理結果,這就需要立法加以確定。

[參考文獻]

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