行政權(quán)檢察監(jiān)督探究論文

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摘要」

行政權(quán)的擴(kuò)張要求對(duì)行政權(quán)加強(qiáng)監(jiān)督。由于沒有法律的明確授權(quán)，我國(guó)檢察權(quán)對(duì)行政的監(jiān)督還處于探討階段，還只是檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪、民事行政審判監(jiān)督時(shí)的副產(chǎn)品。本文對(duì)完善我國(guó)行政權(quán)的檢察監(jiān)督進(jìn)行了分析。

「關(guān)鍵詞」行政權(quán)；擴(kuò)張；檢察建議；檢察監(jiān)督

一、行政權(quán)的擴(kuò)張

行政權(quán)與我們的生活息息相關(guān)，一個(gè)人從出生到死亡都要與政府打交道，政府無(wú)形的之手無(wú)處不在，無(wú)時(shí)不有，有時(shí)甚至無(wú)所不能。但在19世紀(jì)以前，西方國(guó)家對(duì)行政權(quán)的嚴(yán)格控制，國(guó)家行政職能通常限于國(guó)防、社會(huì)治安、稅收和外交等領(lǐng)域。英國(guó)著名行政法學(xué)家韋德描寫的那種“除了郵局和警察以外,一名具有守法意識(shí)的英國(guó)人可以度過(guò)他的一生卻幾乎沒有意識(shí)到政府的存在”[1]，就是這種狀況的反映。20世紀(jì)，由于科技的進(jìn)步，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加之議會(huì)民主的衰落，政府全面和能動(dòng)地介入到了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)管理，福利國(guó)家、壟斷經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)。行政職能增加，涉及的領(lǐng)域迅速擴(kuò)大，行政權(quán)迅速擴(kuò)張，行政機(jī)構(gòu)和行政人員大量增加、行政自由裁量權(quán)大為增長(zhǎng)，行使方式除傳統(tǒng)的強(qiáng)制方式外，非強(qiáng)制方式，如行政指導(dǎo)、行政合同，大量出現(xiàn)。行政裁決、行政立法成為新的行政權(quán)行使方式。行政權(quán)主體既有傳統(tǒng)意義上的國(guó)家行政機(jī)關(guān)，又有像美國(guó)那樣的獨(dú)立行政機(jī)構(gòu)，還有行政機(jī)關(guān)以外的其他組織，如一些行業(yè)協(xié)會(huì)、公有企業(yè)。行政權(quán)成為了傳統(tǒng)意義上的立法權(quán)、司法權(quán)和行政權(quán)的混和物。“行政國(guó)家”[2]開始出現(xiàn)，行政國(guó)家這種奇特之物一經(jīng)出現(xiàn)，確實(shí)給人們神奇地生產(chǎn)和提供了各種各樣所需要的“公共產(chǎn)品”，但是，其在生產(chǎn)和提供“公共產(chǎn)品”的同時(shí)，也魔術(shù)般地生產(chǎn)出各種各樣人們所不愿看到的副產(chǎn)品：對(duì)民主、自由和人權(quán)的威脅；腐敗和濫用權(quán)力；官僚主義和效率低下人、財(cái)、物資源的大量浪費(fèi)。人的生存能力和創(chuàng)造能力的退化[3].

由于行政權(quán)具有管理領(lǐng)域廣、自由裁量度大、以國(guó)家強(qiáng)制力保證行使等特點(diǎn),這決定了它既是與公民、法人切身利益最密切相關(guān),又最具動(dòng)態(tài)、最容易違法或被濫用。“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力。這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇有界限的地方停止。”[4]歷史無(wú)數(shù)次證明了這一真理。“在權(quán)力統(tǒng)治不受制約的地方，它極易造成緊張、摩擦和突變。在權(quán)力可以通行無(wú)阻的社會(huì)中，發(fā)展趨勢(shì)往往是權(quán)勢(shì)者壓迫剝削弱者。”[5]權(quán)力的破壞性使人深感恐懼，對(duì)權(quán)力的控制是千百年來(lái)人們探討的話題。目前雖然行政權(quán)有了很大的變化，但是它的法律性——既它為憲法和法律所設(shè)定，且不得違反憲法和法律設(shè)定目的和精神——執(zhí)行性，既根本上來(lái)說(shuō)，行政權(quán)是執(zhí)行法律和權(quán)力機(jī)關(guān)意志的權(quán)力，其運(yùn)行必須對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)（或立法機(jī)關(guān)）負(fù)責(zé)，并沒有改變，甚至被更多地強(qiáng)調(diào)。

對(duì)權(quán)力制約有三種方式：道德制約、權(quán)力制約和權(quán)利制約。權(quán)力制約，即“以權(quán)力約束權(quán)力”，以分權(quán)制衡的方法，以一種權(quán)力制約另一種權(quán)力。權(quán)利制約，即“以權(quán)利約束權(quán)力”，通過(guò)對(duì)公民權(quán)利的保障來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的制約[6].但歸根結(jié)底都表現(xiàn)為法律對(duì)權(quán)力的制約。通過(guò)法律對(duì)權(quán)力進(jìn)行控制是法治一項(xiàng)基本原則。由于行政權(quán)的強(qiáng)大地位，對(duì)國(guó)家權(quán)力的控制首先是對(duì)政府行政權(quán)力的控制。對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行合理的分工，相互制約。在西方國(guó)家表現(xiàn)為三權(quán)分力，對(duì)行政權(quán)的控制主要是議會(huì)的政治控制和法院的司法控制。在我國(guó)表現(xiàn)為監(jiān)督原則。包括人民代表大會(huì)的監(jiān)督，司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督，執(zhí)政黨的監(jiān)督，社會(huì)的監(jiān)督等。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政的監(jiān)督屬于司法監(jiān)督的一部分。

我國(guó)行政權(quán)的發(fā)展與西方有著迥然相異的路徑。在我國(guó)原來(lái)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政府是一種全能政府的神話政府。它實(shí)行高度集中統(tǒng)一的行政集權(quán)體制，對(duì)國(guó)家的政治事務(wù)、經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)事務(wù)實(shí)行全面管理，行政權(quán)的無(wú)處不在,無(wú)所不管,無(wú)所不能，很少受到立法的規(guī)范、司法的控制和人民的監(jiān)督。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)要求削減政府權(quán)力，建立有限政府和法治政府，政府的權(quán)力來(lái)源于法律，受人大的監(jiān)督、司法的審查。依法治國(guó)首先是依法行政。當(dāng)前情況下，我們首先要做的是加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)的控制[7].在我國(guó)，檢察監(jiān)督屬于司法監(jiān)督的組成部分，也應(yīng)改善和堅(jiān)強(qiáng)。

二、行政權(quán)的檢察監(jiān)督

在我國(guó)目前的憲政體制下，人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法行使法律監(jiān)督權(quán)，保證國(guó)家法律的統(tǒng)一、正確實(shí)施。雖然憲法、檢察院組織法都規(guī)定了人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但檢察院并沒有普遍的法律監(jiān)督權(quán)，檢察院只能依照法定的監(jiān)督職權(quán)、法定監(jiān)督方式履行監(jiān)督職責(zé)。按照目前的法律規(guī)定，檢察院的對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督僅限于對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的貪污受賄、瀆職侵權(quán)行為進(jìn)行立案?jìng)刹臁⑻崞鸸V，以刑法的威懾力達(dá)到事后監(jiān)督和事先預(yù)防的作用。對(duì)行政機(jī)關(guān)一般違法行為的監(jiān)督，并沒有得到法律的明確授權(quán)，對(duì)行政機(jī)關(guān)一般違法行為的監(jiān)督仍處于實(shí)踐探索階段。

在現(xiàn)有法律框架內(nèi)對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了一些有益的探索。主要是針對(duì)行政機(jī)關(guān)的違法行為以檢察建議的形式進(jìn)行監(jiān)督。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)履行職責(zé)的一種方式，法律此也予以了認(rèn)可[8],但其適用范圍、效力、提起方式，法律均沒有明確規(guī)定。《最高人民檢察院、公安部、國(guó)土資源部、海關(guān)總署、國(guó)家稅務(wù)總局、國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局、國(guó)家工商行政管理局、國(guó)家林業(yè)局、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國(guó)家保密局關(guān)于在查辦瀆職案件中加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合建立案件移送制度的意見》（1999年12月30日高檢會(huì)[1999]3號(hào)）和《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》對(duì)于檢察建議有較詳細(xì)規(guī)定。《意見》第五條規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)對(duì)經(jīng)過(guò)初查或偵查，認(rèn)為不需要追究刑事責(zé)任，未予立案或在立案后作出撤銷或不起訴決定的案件，可與相關(guān)單位交換意見。對(duì)認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追究黨紀(jì)政紀(jì)責(zé)任的，應(yīng)提出檢察建議連同有關(guān)材料一起移送相應(yīng)單位的紀(jì)檢監(jiān)察部門處理。對(duì)其中涉及領(lǐng)導(dǎo)干部的瀆職案件，應(yīng)按干部管理權(quán)限的規(guī)定，將檢察建議和有關(guān)材料移送相應(yīng)主管機(jī)關(guān)處理。對(duì)需要給予行政處罰、行政處分或者需要沒收其違法所得的，應(yīng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機(jī)關(guān)處理。移送情況應(yīng)向發(fā)案單位通報(bào)。”第六條規(guī)定“檢察機(jī)關(guān)查辦公安、國(guó)土資源等部門工作人員的瀆職犯罪案件中，如發(fā)現(xiàn)發(fā)案單位和相關(guān)部門在管理和制度等方面存在漏洞，需要進(jìn)行整改的，應(yīng)提出檢察建議。發(fā)案單位和相關(guān)部門在接到檢察機(jī)關(guān)提出的檢察意見或檢察建議后，應(yīng)認(rèn)真處理或整改，并將處理和整改情況向檢察機(jī)關(guān)反饋。”《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第四十八條規(guī)定：“有下列情形之一的，人民檢察院可以向有關(guān)單位提出檢察建議：（一）有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)或者企業(yè)事業(yè)單位存在制度隱患的；（二）有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員企業(yè)事業(yè)單位工作人員嚴(yán)重背離職責(zé)，應(yīng)當(dāng)追究其紀(jì)律責(zé)任的；（三）應(yīng)當(dāng)向有關(guān)單位提出檢察建議的其他情形。”

從這些規(guī)定可以看出，檢察機(jī)關(guān)以檢察建議的方式對(duì)行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有以下特點(diǎn)：1、監(jiān)督范圍包括行政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位及其工作人員，領(lǐng)導(dǎo)干部。2、建議的內(nèi)容，可以建議紀(jì)檢監(jiān)察部門追究有關(guān)行政機(jī)關(guān)、企業(yè)事業(yè)單位工作人員和領(lǐng)導(dǎo)干部的紀(jì)律責(zé)任；其次是針對(duì)發(fā)現(xiàn)發(fā)案單位和相關(guān)部門在管理和制度等方面存在漏洞，建議整改。對(duì)于行政機(jī)關(guān)沒有積極履行職責(zé)、消極不作為的情形也可督促其履行職責(zé)[9].3、監(jiān)督對(duì)象，檢察建議主要不是針對(duì)行政行為本身，而是針對(duì)有違法行為犯下錯(cuò)誤的人，或者是導(dǎo)致錯(cuò)誤的制度疏漏。4、檢察機(jī)關(guān)只是在查辦行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪和民事行政審判監(jiān)督過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)相關(guān)問(wèn)題后才提出檢察建議。檢察機(jī)關(guān)并不負(fù)責(zé)對(duì)行政機(jī)關(guān)一般違法行為的監(jiān)督。對(duì)于執(zhí)行政策、法律中的情況和問(wèn)題，群眾反映較多的社情動(dòng)向，只是作為信訪問(wèn)題向有關(guān)部門反映。[10]檢察建議只是在查辦行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪和民事行政審判監(jiān)督過(guò)程中的副產(chǎn)品。5、檢察建議只對(duì)相關(guān)單位提出，并不對(duì)社會(huì)公開。

檢察建議作為一種監(jiān)督方式，方便靈活，效率高，能妥善處理行政權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系。行政權(quán)作為一種管理權(quán)，承擔(dān)著廣泛的社會(huì)職責(zé)，需要積極高效運(yùn)作。面對(duì)復(fù)雜多變的情況，需要很大的自由裁量空間。所以要合理界定監(jiān)督與行政權(quán)運(yùn)作的關(guān)系。檢察建議在監(jiān)督時(shí)，不妨礙行政權(quán)的運(yùn)作，同時(shí)又避免了訴訟監(jiān)督的冗長(zhǎng)，作為一種外部監(jiān)督還可以產(chǎn)生一定的剛性，是一種理想的監(jiān)督方式。但這種監(jiān)督目前還有一些缺陷，致其運(yùn)行效果不甚理想。1、威性不足。對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的監(jiān)督涉及檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)，只能由法律規(guī)定[11].法律目前并沒有明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)以檢察建議這種方式監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的違法行為。有關(guān)檢察建議的規(guī)定進(jìn)限于部門規(guī)章、司法解釋中，權(quán)威性不足。2、監(jiān)督范圍有限。檢察建議只是檢察機(jī)關(guān)在查辦行政機(jī)關(guān)工作人員職務(wù)犯罪和民事行政審判監(jiān)督過(guò)程中的副產(chǎn)品。檢察機(jī)關(guān)并不享有對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行為的普遍監(jiān)督權(quán)，行政機(jī)關(guān)大量的違法行為不能以檢察建議或其他方式進(jìn)行監(jiān)督。3、公開性有限。檢察建議只對(duì)相關(guān)單位提出，并不對(duì)社會(huì)公開，這樣有可能使這種監(jiān)督流于形式，也為行政機(jī)關(guān)的消極應(yīng)付提供了條件。

三、行政權(quán)監(jiān)督的一個(gè)例證——瑞典議會(huì)司法專員制度[12]

瑞典議會(huì)司法專員制度，創(chuàng)建于1809年，十八世紀(jì)初葉，當(dāng)時(shí)的瑞典國(guó)王查爾斯十二世，為了整治各地的動(dòng)亂和官吏的腐敗，便在1713年命令設(shè)立一個(gè)以國(guó)王為最高官員的官署，以便保證法律法令的實(shí)施，監(jiān)督公務(wù)人員履行對(duì)國(guó)家的義務(wù)，這個(gè)官署即今天依然存在的大法官。到了十九世紀(jì)初，王權(quán)衰敗，國(guó)家權(quán)力重心轉(zhuǎn)入議會(huì)手中，形成議會(huì)主權(quán)。1809年議會(huì)通過(guò)了以國(guó)王和議會(huì)分權(quán)原則為基礎(chǔ)的憲法。該憲法規(guī)定，大法官由國(guó)王任命，而司法專員則由議會(huì)從“通曉法律，行為正直的人士”中選舉一人擔(dān)任，司法專員的訓(xùn)令（文件）還規(guī)定議會(huì)司法專員的具體職責(zé)和活動(dòng)程序。1810年議會(huì)正式選舉了第一位議會(huì)司法專員。今天，瑞典議會(huì)司法專員由四人組成（其中一名為首席專員，主持日常行政事務(wù)，任命工作人員），分別受理一切控告國(guó)家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位及其工作人員的申訴案件，有權(quán)進(jìn)行調(diào)查、視察、批評(píng)、建議以至提起公訴。其目的在于監(jiān)視法律法令的執(zhí)行，限制國(guó)家工作人員不合法、不公平的行為，以完善行政管理，保護(hù)公民合法權(quán)益。瑞典的這一制度最先傳入北歐，二戰(zhàn)后遍及世界各地，如西歐，英聯(lián)邦各國(guó)、美國(guó)的若干州、日本等。在加拿大的阿伯特設(shè)有“國(guó)際司法會(huì)議協(xié)會(huì)”。

瑞典1974年憲法第12章第六條規(guī)定：議會(huì)選舉司法專員一人或數(shù)人，根據(jù)議會(huì)的訓(xùn)令，監(jiān)視法律、法令在公共事務(wù)中的執(zhí)行。議會(huì)司法專員雖然也監(jiān)督司法機(jī)構(gòu)，但監(jiān)督行政當(dāng)局是其任務(wù)的重點(diǎn)。使行政活動(dòng)合法化是各國(guó)司法專員相同的目標(biāo)。司法專員活動(dòng)的目標(biāo)概括地講有三個(gè)：1、通報(bào)性控制：司法專員必須了解情況，以便使行政當(dāng)局獲悉他們正在被注視；2、改正性控制：司法專員建議主管機(jī)關(guān)改變它的決定，以糾正行政當(dāng)局的過(guò)失；3、指導(dǎo)性控制：司法專員敦促有關(guān)官員不要重復(fù)他的錯(cuò)誤或者繼續(xù)蠻干。

瑞典議會(huì)司法議會(huì)司法專員實(shí)行督察的方式和手段主要有視察、主動(dòng)調(diào)查和受理控訴。

視察是議會(huì)司法專員實(shí)行督察前一種傳統(tǒng)的方式。每個(gè)議會(huì)司法專員每年都要到全國(guó)各地去進(jìn)行視察。據(jù)規(guī)定，議會(huì)司法專員有權(quán)出席法院或行政當(dāng)局的各種會(huì)議，有權(quán)看各種官方的記錄和文件。任何文件對(duì)議會(huì)司法專員都不得保密。所有官員都有向議會(huì)司法專員提供他們所需要的情況、資料、文件的義務(wù)。任何官員都不得拒絕回答議會(huì)司法專員提出的問(wèn)題。如有這種拒絕，可能受到懲戒性的處罰

議會(huì)司法專員對(duì)于任何重大問(wèn)題，只要有必要都可以進(jìn)行主動(dòng)調(diào)查。調(diào)查的程序一般為查閱有關(guān)資料文件，請(qǐng)有關(guān)當(dāng)局作口頭的或書面的說(shuō)明，必要時(shí)征求專家或有利害關(guān)系的部門的意見，有時(shí)也舉行聽證會(huì)，調(diào)查證據(jù)。在這種情況下，有關(guān)當(dāng)局要派人參加。最后做出處理決定。

受理控訴是議會(huì)司法專員最主要的一種督察方式和手段。按規(guī)定，任何瑞典公民甚至外籍人，只要對(duì)瑞典行政部門和法院及其官員有抱怨，都可以向議會(huì)司法專員提出控訴。議會(huì)議員也把他們收到的控訴案轉(zhuǎn)給議會(huì)司法專員處理。

議會(huì)司法專員的主要武器是批評(píng)、建議[13].議會(huì)司法專員的批評(píng)記載在公開印發(fā)的文件——給議會(huì)的年度報(bào)告中，在政界廣為流傳，因此這種批評(píng)的壓力是相當(dāng)大的。議會(huì)司法專員建議的內(nèi)容廣泛，可以建議對(duì)錯(cuò)誤作出這樣或那樣的改正，建議起訴，建議懲戒處分，也可以建議采取救濟(jì)措施。

四、我們的啟示

瑞典議會(huì)司法專員制度，經(jīng)歷了二百多年的實(shí)踐，積累了不少行之有效的成功經(jīng)驗(yàn)，值得我們借鑒。我國(guó)的法律監(jiān)督制度與之有許多相似之處。憲法規(guī)定檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，依法獨(dú)立行使檢察權(quán)。檢察院由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)。這種憲政架構(gòu)為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政打下了堅(jiān)實(shí)的憲法基礎(chǔ)。但是由于沒有法律的明確授權(quán)，這種監(jiān)督只能是較低層次，間接監(jiān)督，其效果十分有限。因此構(gòu)建我國(guó)檢察權(quán)對(duì)行政的監(jiān)督制度首先需要制度供給。法律明確規(guī)定檢察權(quán)對(duì)行政的監(jiān)督，監(jiān)督的范圍、方式、方法。

其次，檢察機(jī)關(guān)要樹立自己的權(quán)威。權(quán)威的樹立一方面源于檢察機(jī)關(guān)的憲政地位，另一方面源于檢察機(jī)關(guān)自身的素質(zhì)，源于檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法過(guò)程中對(duì)事實(shí)問(wèn)題、法律問(wèn)題的準(zhǔn)確把握。由于行政權(quán)的擴(kuò)張，行政涉及的領(lǐng)域越來(lái)越廣泛，行政執(zhí)法過(guò)程中遇到的事實(shí)問(wèn)題、法律問(wèn)題越來(lái)越復(fù)雜。監(jiān)督的難度相應(yīng)增大，對(duì)監(jiān)督者自身素質(zhì)提出更高的要求。瑞典的司法專員的當(dāng)選資格自1974年以來(lái)并無(wú)特別規(guī)定，任何男女公民皆可當(dāng)選。但實(shí)際上當(dāng)選的都是受過(guò)高等法律訓(xùn)練并具有豐富司法經(jīng)驗(yàn)的人，如最高法院法官和高級(jí)行政司法官員，他們不但是法律專家，而且享有很高的聲望。檢察機(jī)關(guān)提高自身素質(zhì)和水平，培養(yǎng)行政監(jiān)督人才，是正確履行政監(jiān)督職責(zé)，樹立監(jiān)督權(quán)威的前提基礎(chǔ)。

第三、要增加檢察建議的公開性。按照我國(guó)目前的法律規(guī)定，檢察院應(yīng)向人大報(bào)告工作。檢察建議除送達(dá)相關(guān)單位外，至少應(yīng)向人大報(bào)告，增加其公開性。把一切違法失職行為和行政弊端置于光天化日之下，便于受到輿論和人民的監(jiān)督。把檢察建議的情況向人民代表大會(huì)報(bào)告，把對(duì)行政的檢察監(jiān)督轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)行政的政治監(jiān)督，有利于增強(qiáng)監(jiān)督的效果，也有利于強(qiáng)化民主政治，防止腐敗。“陽(yáng)光是最好的消毒劑。”[14]第四、把行政公訴作為檢察監(jiān)督的手段之一。接受控告、調(diào)查、提出建議應(yīng)是檢察監(jiān)督的手段，行政公訴也應(yīng)作為檢察監(jiān)督的手段。行政訴訟是權(quán)力分立與權(quán)力制衡的重要的制度設(shè)計(jì)。1989年我國(guó)《行政訴訟法》公布實(shí)施后，給公民、法人和其他組織開辟了一條糾正行政機(jī)關(guān)違法行為，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政，保護(hù)自身合法權(quán)益有效途徑。十余年來(lái)，中國(guó)行政訴訟的實(shí)踐取得了一定成績(jī)，但也暴露出許多缺憾。起訴條件的苛刻和受案范圍的狹窄，被認(rèn)為是我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度的重要缺陷之一。我國(guó)現(xiàn)行行政訴訟制度對(duì)具體行政行為、原告適格、被告適格等的訴訟要件進(jìn)行限制性規(guī)定，使得行政訴訟不但將許多行政行為拒之司法審查的大門之外，也無(wú)法應(yīng)對(duì)新出現(xiàn)的許多行政糾紛，特別是對(duì)越來(lái)越多的行政權(quán)侵害公共利益現(xiàn)象無(wú)能為力，限制著司法對(duì)行政監(jiān)督的廣度，不能很好地實(shí)現(xiàn)其保障法律權(quán)益、維護(hù)行政法治的目的。因此修改行政訴訟法，特別是建立行政公訴制度，已成為人們的共識(shí)。使檢察機(jī)關(guān)享有行政公訴的權(quán)利，對(duì)涉及國(guó)家利益和公共利益的行政案件，能夠提起行政公訴，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)，維護(hù)行政法治，保護(hù)公共利益，加強(qiáng)司法監(jiān)督的力度，拓展司法監(jiān)督的廣度。這樣檢察機(jī)關(guān)就有了靈活高效的檢察建議和具有剛性的行政公訴兩種監(jiān)督手段，形成檢察權(quán)和審判權(quán)對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督合力。

第五、規(guī)定檢察監(jiān)督的正當(dāng)程序，實(shí)現(xiàn)形式正義。“正人必先正己”，“打鐵需要自身硬”，是中國(guó)傳統(tǒng)的道德文化觀念。權(quán)力的配置與行使，應(yīng)與這種觀念相適應(yīng)，解決權(quán)力的正當(dāng)性問(wèn)題。法律的授權(quán)——實(shí)際上就是人民的授權(quán)，使檢察監(jiān)督獲得了實(shí)質(zhì)的正當(dāng)性，而遵循正當(dāng)程序，使檢察監(jiān)督獲得了形式正當(dāng)性。西方古老的“正當(dāng)程序”的原理包含兩方面的內(nèi)容：（1）任何人不能成為自己案件的法官，也就是案件的裁決人不能對(duì)案件持有偏見和擁有利益。（2）任何一方的訴詞都要被聽取。任何人或團(tuán)體在行使權(quán)力可能使別人受到不利影響時(shí)必須聽取對(duì)方意見，每一個(gè)人都有為自己辯護(hù)和防衛(wèi)的權(quán)利。現(xiàn)代正當(dāng)程序中的知情權(quán)、辯論權(quán)和聽證權(quán)等，也都來(lái)源于這些原則，并被歸結(jié)為“意見交涉”。行政權(quán)的行使影響行政相對(duì)人的利益，有時(shí)影響公共利益。公共利益實(shí)際上表現(xiàn)為不同主體的利益[15]，這些主體間的利益有時(shí)是一致的，有時(shí)是互相排斥的。對(duì)行政權(quán)的監(jiān)督不僅與行政機(jī)關(guān)有關(guān)，也與這些利益受影響的主體有關(guān)。監(jiān)督者與被監(jiān)督者及其他利益相關(guān)方應(yīng)進(jìn)行意見交涉。保障各相關(guān)方的程序權(quán)利，重視證據(jù)收集程序以及舉證和證明的規(guī)則，在質(zhì)證過(guò)程中證明事實(shí)，均是正當(dāng)程序的要求，更是法治的要求。

五、結(jié)論

行政權(quán)的擴(kuò)張進(jìn)一步要求對(duì)其進(jìn)行控制，我國(guó)行政權(quán)發(fā)展與西方迥然相異的路徑，使這種控制成為依法治國(guó)的首要任務(wù)。人民代表大會(huì)下的“一府兩院”的憲政架構(gòu)，檢察院法律監(jiān)督的憲法定位，為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政預(yù)留了廣闊的空間。但由于沒有法律的明確授權(quán)，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政還處于探討階段，檢察機(jī)關(guān)只是基于預(yù)防職務(wù)犯罪、民事行政審判監(jiān)督的目的，對(duì)行政機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為進(jìn)行間接的監(jiān)督，這種監(jiān)督只是檢察機(jī)關(guān)查辦職務(wù)犯罪、民事行政審判監(jiān)督的副產(chǎn)品，其效果及其有限。檢察機(jī)關(guān)還沒有對(duì)違法行政行為的一般監(jiān)督權(quán)。

檢察建議作為一種靈活、高效的監(jiān)督方式，能妥善處理行政權(quán)和檢察權(quán)的關(guān)系，是一種較理想的檢察監(jiān)督方式。檢察機(jī)關(guān)也依檢察建議的方式監(jiān)督行政進(jìn)行了探索。如果有法律的明確授權(quán)，并增加檢察建議的公開性，檢察建議將發(fā)揮更大的作用。同時(shí)，如果賦予檢察機(jī)關(guān)行政公訴權(quán)，可以拓展檢察監(jiān)督的范圍，增強(qiáng)檢察監(jiān)督的剛性。檢察建議和行政公訴權(quán)這兩種方式還能有效地配合起來(lái)使用[16].根據(jù)法治的一般原則，這都需要法律的明確規(guī)定，并且規(guī)定權(quán)力行使的正當(dāng)程序，使權(quán)力自我克制，增加正當(dāng)性。

「注釋」

[1][英]威廉。韋德：《行政法》,中國(guó)大百科全書出版社，1997年第1版第3頁(yè)。

[2]所謂“行政國(guó)家”姜明安教授給出的定義是“人類社會(huì)發(fā)展到這么一個(gè)階段：國(guó)家行政權(quán)滲透到人們社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域（從社會(huì)生產(chǎn)、交換到個(gè)人的衣、食、住、行），人們?cè)谄渖恼麄€(gè)過(guò)程中（從搖籃到墳?zāi)梗茧x不開行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)的行政行為成為影響人們生命、自由、財(cái)產(chǎn)和國(guó)家安全、穩(wěn)定、發(fā)展的一種幾乎無(wú)所不能之物。”見《行政國(guó)家與行政權(quán)的控制、轉(zhuǎn)化》

[3]姜明安：《行政國(guó)家與行政權(quán)的控制、轉(zhuǎn)化》

[4][法]孟德斯鳩：《論法的精神》上冊(cè)，張雁琛譯，商務(wù)印書館1961年版，第154頁(yè)。

[5][美]博登海默：《法理學(xué)——法律哲學(xué)與法律方法》，鄧正來(lái)譯，中國(guó)政法大學(xué)出版社1999年版，第360頁(yè)。

[6]權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約始于法律對(duì)權(quán)利的宣告。法律每宣告一項(xiàng)公民權(quán)利，同時(shí)就等于宣告了國(guó)家權(quán)力的禁區(qū)。加上輔以權(quán)利侵害的預(yù)防機(jī)制、侵害發(fā)生時(shí)的救濟(jì)機(jī)制以及公民權(quán)利遇到障礙的國(guó)家?guī)椭鷻C(jī)制，形成完整的權(quán)利保障制度，從而制約國(guó)家權(quán)力。

[7]2006年8月27日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督法》，就是加強(qiáng)監(jiān)督的一個(gè)努力。該法雖然也包括對(duì)檢察院法院的監(jiān)督，但主要是對(duì)政府的監(jiān)督。

[8]《中華人民共和國(guó)檢察官法》第三十三條規(guī)定檢察官有下列表現(xiàn)之一的，應(yīng)當(dāng)給予獎(jiǎng)勵(lì)：…（二）提出檢察建議或者對(duì)檢察工作提出改革建議被采納，效果顯著的；“法律間接承認(rèn)了檢察院有提出檢察建議的權(quán)力。

[9]這種監(jiān)督以檢察意見的方式提出，提高了監(jiān)督力度。

[10]見最高人民檢察院發(fā)《人民檢察院控告申訴檢察工作細(xì)則（試行）》第三十五條

[11]見《立法法》第八條。

[12]該部分參照龔祥瑞：《比較憲法與行政法》，法律出版社，2003年第2版，第482—495頁(yè)。羅豪才：《瑞典的督察專員制度》，載北大法律信息網(wǎng)。

[13]由于1975年瑞典刑法修正，提起公訴已很少使用][14]王名揚(yáng)：：《美國(guó)行政法》，中國(guó)法制出版社，2005年第2版，第952頁(yè)。

[15]公共利益怎樣表現(xiàn)和表達(dá)為不同主體間的利益，見張千帆教授：《“公共利益”是什么？社會(huì)功利主義的定義及其憲法上的局限性》，載北大法律信息網(wǎng)

[16]《中華人民共和國(guó)行政訴訟法（修改建議稿）》（國(guó)家行政學(xué)院版）第二十九條（公益行政訴訟）人民檢察院認(rèn)為行政行為侵害國(guó)家利益或社會(huì)公共利益的，可以向作出行政行為的行政機(jī)關(guān)提出要求予以糾正的法律意見或建議，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在1個(gè)月內(nèi)予以糾正或予以書面答復(fù)。逾期未按要求糾正、不糾正或不予答復(fù)的，人民檢察院可以提起公益行政訴訟。就表現(xiàn)出檢察建議和行政公訴的配合使用。在不同的行政訴訟法修改建議稿中均有此規(guī)定。該建議稿載大松行政法網(wǎng)。