檢察監(jiān)督實(shí)踐探索論文

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摘要：目前，我國(guó)正在處社會(huì)轉(zhuǎn)型期，各方面矛盾大量涌現(xiàn)，據(jù)我國(guó)《憲法》、《刑法》、《刑事訴論法》等法律規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)享有對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的獨(dú)特權(quán)力，但法律監(jiān)督權(quán)是一種有約束力的監(jiān)督權(quán)。如何正確行使行政執(zhí)法行為的檢察監(jiān)督權(quán)，需在檢察實(shí)踐中不斷探索與完善。

關(guān)鍵詞：行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督實(shí)踐

行政執(zhí)法是指行政主體為維護(hù)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活秩序，實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)，按法定權(quán)限和程序?qū)嵤┓?、法?guī)等法律規(guī)范的具體行政行為。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)秩序正常運(yùn)行，保障社會(huì)良性循環(huán)的重要力量，它既是國(guó)家法律、法規(guī)的捍衛(wèi)者和執(zhí)行者，又是國(guó)家與人民群眾密切相連的橋梁。因此，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及其工作人員是否嚴(yán)格依法行政，直接關(guān)系到人類(lèi)社會(huì)的健康發(fā)展和人民群眾的切身利益。目前，我國(guó)的行政執(zhí)法還有許多不盡如人意的地方，這一定程度影響著我國(guó)依法治國(guó)進(jìn)程以及和諧社會(huì)建設(shè)。之所以出現(xiàn)目前這種現(xiàn)狀，最根本的癥結(jié)就是對(duì)行政執(zhí)法行為缺乏有效的制約與監(jiān)督。正如恩格斯所說(shuō)的那樣：“隨著法律的產(chǎn)生，就必然產(chǎn)生以維護(hù)法律為職責(zé)的機(jī)關(guān)”，法律的有效實(shí)施需要完備的法律監(jiān)督和制約機(jī)制。盡管各級(jí)政黨部門(mén)、權(quán)力機(jī)關(guān)、政府內(nèi)部、新聞部門(mén)及社會(huì)公眾等力量對(duì)行政行為進(jìn)行了不同方式的監(jiān)督，并發(fā)揮了一定的積極作用，但其監(jiān)督局限性也較為明顯。檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，承擔(dān)起對(duì)行政執(zhí)法行為的監(jiān)督作用，這既是對(duì)中國(guó)當(dāng)前憲政體制的實(shí)際落實(shí)，也是法律監(jiān)督本意的回歸。

一、行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的必要性

目前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，即由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，正從人治走向法治的軌道，因而各方面矛盾大量涌現(xiàn)和相互交織，這對(duì)公共行政管理特別是行政執(zhí)法提出了更高的要求。從實(shí)際情況看，當(dāng)前行政執(zhí)法存在許多簿弱環(huán)節(jié)，給我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)帶來(lái)了一定的危害，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是違法行政增多，正常執(zhí)法秩序遭到破壞；二是無(wú)人主張?jiān)V權(quán)，國(guó)家利益或公共利益遭受損失；三是引發(fā)社會(huì)矛盾，影響和諧社會(huì)建設(shè)。

二、開(kāi)展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的法理依據(jù)

（一）憲法依據(jù)

我國(guó)《憲法》第129條明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”，國(guó)家以根本大法的形式作出這一規(guī)定，一方面闡明了法律監(jiān)督制度是中國(guó)國(guó)家制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，同時(shí)確立了人民檢察院在履行法律監(jiān)督職責(zé)中的特殊地位，即檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。這意味著檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)國(guó)家的法律監(jiān)督職能，對(duì)國(guó)家法律實(shí)施的各個(gè)領(lǐng)域?qū)嵤┍O(jiān)督，既要監(jiān)督司法機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，也要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，這既符合立法本意，也為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政執(zhí)法監(jiān)督提供了根本法上的依據(jù)。

（二）單行法律依據(jù)

我國(guó)《刑法》和《刑事訴訟法》分別規(guī)定，人民檢察院通過(guò)查處行政執(zhí)法工作人員瀆職、侵權(quán)犯罪，而對(duì)違法行政行為進(jìn)行監(jiān)督。當(dāng)行政執(zhí)法工作人員的違法行政行為達(dá)到構(gòu)成犯罪的程度，人民檢察院就會(huì)依照刑事法律去追究其瀆職、侵權(quán)犯罪責(zé)任，在追究瀆職、侵權(quán)犯罪的過(guò)程中，行政執(zhí)法活動(dòng)自然會(huì)同時(shí)就受到強(qiáng)有力的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第64條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)人民法院已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)違反法律、法規(guī)規(guī)定的，有權(quán)按照審判監(jiān)督程序提出抗訴?！边@是人民檢察院行政檢察間接監(jiān)督行政執(zhí)法活動(dòng)方式。以上這些規(guī)定均表明，檢察機(jī)關(guān)具有監(jiān)督行政執(zhí)法行為的職責(zé)。

（三）法規(guī)依據(jù)

2001年7月國(guó)務(wù)院頒布的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》和2001年12月最高人民檢察院制定的《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，均明確指出，發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)對(duì)構(gòu)成犯罪的案件不移送時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)監(jiān)督；《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》第八章規(guī)定，人民檢察院可以向人民法院和有關(guān)單位提出檢察建議，說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)在辦案時(shí)發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行政情況的，可以通過(guò)發(fā)檢察建議的形式提出意見(jiàn)，促使行政機(jī)關(guān)自行糾正，這本身就是在履行監(jiān)督職責(zé)；全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)國(guó)務(wù)院的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的補(bǔ)充規(guī)定》第五條規(guī)定：“人民檢察院對(duì)勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)的活動(dòng)實(shí)行監(jiān)督。”，我國(guó)的勞動(dòng)教養(yǎng)制度被認(rèn)為是一種行政處罰，勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)在隸屬關(guān)系上也屬于行政機(jī)關(guān)，上述規(guī)定充分說(shuō)明現(xiàn)行法授權(quán)檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)執(zhí)法行為直接進(jìn)行監(jiān)督方面邁出了現(xiàn)實(shí)中重要一步，也為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政權(quán)提供了有力的法規(guī)基礎(chǔ)。

以上幾點(diǎn)，為檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督行政執(zhí)法行為提供了具體的法律依據(jù)，充分說(shuō)明檢察機(jī)關(guān)享有對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督的獨(dú)特權(quán)力，同時(shí)，也說(shuō)明開(kāi)展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督，是檢察機(jī)關(guān)的神圣職責(zé)。

三、行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的司法實(shí)踐

2004年，洛陽(yáng)市人民檢察院提出對(duì)行政執(zhí)法行為開(kāi)展民事行政檢察監(jiān)督，2006年4月，又制定下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)探索對(duì)行政執(zhí)法行為開(kāi)展民事行政檢察監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，宜陽(yáng)縣院在深刻理解法律監(jiān)督內(nèi)涵和市院精神的基礎(chǔ)上，針對(duì)行政機(jī)關(guān)不當(dāng)行使行政權(quán)利的手段不同、程度不同、損害的對(duì)象不同、致害程度以及社會(huì)影響的不同等，積極嘗試運(yùn)用檢察建議、監(jiān)督起訴、直接起訴、抗訴、查處職務(wù)犯罪等五種不同的方式對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，取得了良好的法律效果和社會(huì)效果。高檢院2005年第18期《民事行政檢察工作情況》轉(zhuǎn)發(fā)了我們的經(jīng)驗(yàn)。我們的做法是：

（一）運(yùn)用檢察建議監(jiān)督行政機(jī)關(guān)正確履行職責(zé)

針對(duì)違法行政行為損害明確具體的行政相對(duì)人，或者損害了公共利益、弱勢(shì)群體的利益但受損后果較輕，或可以彌補(bǔ)的行為，運(yùn)用檢察建議的方式，監(jiān)督行政責(zé)任主體糾正違法行政行為，停止侵權(quán)，消除侵害。如：物價(jià)部門(mén)違背價(jià)格鑒定程序?qū)σ黄鸨I竊案件涉案贓物（系兩輛摩托車(chē)）進(jìn)行價(jià)格鑒定一案。今年4月份，物價(jià)部門(mén)在未對(duì)涉案贓車(chē)有關(guān)資料進(jìn)行認(rèn)真調(diào)查的情況下，僅憑辦案部門(mén)對(duì)贓物的描述，就輕率地出具了一份價(jià)格鑒定報(bào)告，認(rèn)定涉案宗申摩托車(chē)價(jià)值1000元、“建設(shè)100型”摩托車(chē)價(jià)值970元，并將此鑒定報(bào)告交付公安機(jī)關(guān)，作為刑事訴訟證據(jù)使用。了解情況后，我們向物價(jià)部門(mén)發(fā)出檢察建議，糾正了該部門(mén)違法行為，建議其完善了鑒定工作制度。2004年以來(lái)，運(yùn)用檢察建議手段，我們還監(jiān)督糾正了環(huán)保部門(mén)行政不作為，致使華龍助劑廠（該廠系以生產(chǎn)五氧化釩化工原料為主要產(chǎn)品的重度污染企業(yè)）將生產(chǎn)后的廢渣、廢水排入洛河河床，造成洛河河體環(huán)境嚴(yán)重污染案以及礦管部門(mén)為企業(yè)辦理耐火粘土采礦許可證，卻允許企業(yè)開(kāi)采鋁石，致使國(guó)家礦產(chǎn)資源流失等違法行政案件5起。

（二）督促、幫助行政機(jī)關(guān)積極履行職能，以監(jiān)訴人支持幫助提起行政訴訟

對(duì)于行政機(jī)關(guān)怠于行使職權(quán)或由于其不作為，造成國(guó)有資產(chǎn)流失的行為，我們不僅運(yùn)用檢察建議手段，敦促行政機(jī)關(guān)積極履行職權(quán)，保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)，而且對(duì)通過(guò)實(shí)施行政權(quán)不能有效保護(hù)國(guó)家財(cái)產(chǎn)的情況，根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)行政機(jī)關(guān)提供法律支持或幫助，必要時(shí)，以監(jiān)訴人的身份支持參加訴訟。1993年以來(lái)，部分企業(yè)和個(gè)人違反合同，長(zhǎng)期使用借貸的財(cái)政支農(nóng)周轉(zhuǎn)金不予歸還，造成國(guó)有資產(chǎn)流失嚴(yán)重。針對(duì)這一現(xiàn)狀，我們一方面建議財(cái)政部門(mén)積極行使債權(quán)，追討國(guó)有資產(chǎn)。另一方面，對(duì)拒不履行還款義務(wù)的企業(yè)和個(gè)人，支持財(cái)政局通過(guò)法律途徑主張債權(quán)。如：洛陽(yáng)亞?wèn)|淀粉開(kāi)發(fā)有限公司違反合同拒不歸還縣財(cái)政支農(nóng)周轉(zhuǎn)金一案。1998年該公司在當(dāng)?shù)刎?cái)政部門(mén)借支農(nóng)周轉(zhuǎn)金130萬(wàn)元，合同期三個(gè)月，但合同到期該一直占用至今不還。2004年，檢察機(jī)關(guān)督促財(cái)政部門(mén)追繳未果，遂以監(jiān)訴人的身份支持財(cái)政部門(mén)向人民法院起訴，后經(jīng)過(guò)法院判決確認(rèn)，該資金被依法追繳。（三）代表國(guó)家提起公益訴訟

對(duì)違法行政侵害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，用檢察建議和其它方法不足以制止其侵權(quán)的，代表國(guó)家提起公益訴訟。如工商局在1998年1月至2004年3月期間，利用行政職權(quán)，向300余家企業(yè)及工商戶(hù)違法收取未鑒證合同鑒證費(fèi)56萬(wàn)元，對(duì)此群眾反映強(qiáng)烈，社會(huì)影響較大。但是，各工商戶(hù)和企業(yè)作為被管理單位，不愿、不敢訴諸法律，我們以原告人的身份代表國(guó)家對(duì)縣工商局依法提起訴訟。縣法院開(kāi)庭審理后，依法支持了我們的訴求主張。

（四）依法抗訴

對(duì)行政機(jī)關(guān)違法行政，而在行政訴訟中法院又作出錯(cuò)誤裁判，支持行政機(jī)關(guān)的錯(cuò)誤決定的，依法進(jìn)行抗訴。如：尋村鎮(zhèn)某村第二村民組不服縣法院行政判決一案。該村第二和第三村民組因2.8畝土地歸屬發(fā)生爭(zhēng)議。1993年至1994年，二、三組土地分別承包他人建磚廠使用，致地界標(biāo)志滅失，兩組通過(guò)協(xié)商達(dá)成口頭界址協(xié)議。后三組反悔，向縣政府提出申訴?？h政府以三組單方提供證據(jù)為準(zhǔn)將爭(zhēng)議的2.8畝土地確權(quán)為三組所有。二組不服政府處理決定，提出行政訴訟。縣法院作出判決，支持縣政府的處理決定。二組不服縣法院的判決，多次組織集體上訪，后經(jīng)人大指定，檢察機(jī)關(guān)對(duì)該案進(jìn)行審查，并以一審判決認(rèn)定事實(shí)的主要證據(jù)不足向法院提出抗訴?？h法院經(jīng)再審后，撤銷(xiāo)了原審判決和錯(cuò)誤的行政決定，使一起長(zhǎng)期上訪案件得以平息。

（五）查處職務(wù)犯罪

針對(duì)在辦案中發(fā)現(xiàn)的裁判不公背后的職務(wù)犯罪案件線(xiàn)索，我們積極進(jìn)行初查，對(duì)構(gòu)成刑事案件的，移交自偵部門(mén)進(jìn)行查處。

實(shí)踐證明，運(yùn)用以上五種監(jiān)督手段對(duì)行政執(zhí)法行為加以監(jiān)督，不僅彌補(bǔ)了現(xiàn)行法律對(duì)行政執(zhí)法行為制約機(jī)制的疏漏，而且具有較為明顯的現(xiàn)實(shí)意義。具體表現(xiàn)在：

（一）可以有效規(guī)范行政執(zhí)法行為，促進(jìn)依法行政

對(duì)違法行政行為，單靠主管部門(mén)或其他平行的監(jiān)督機(jī)關(guān)，不能達(dá)到應(yīng)有的監(jiān)督效果。而被侵害群體迫于行政權(quán)的強(qiáng)制力，多數(shù)不愿、不敢或不便尋求司法救助，尤其當(dāng)違法行政行為侵犯的對(duì)象是公共利益時(shí)，更是無(wú)人主張?jiān)V權(quán)。檢察機(jī)關(guān)以公權(quán)力加強(qiáng)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，有效地彌補(bǔ)了行政管理部門(mén)管理的滯后性和受侵害主體的被動(dòng)性，從而有效地規(guī)范行政執(zhí)法行為，促進(jìn)依法行政。

（二）避免國(guó)家利益或公共利益遭受損失

對(duì)于侵害公共利益的違法行政行為，由于受直接利害關(guān)系原則的制約，公民無(wú)法起訴。尤其是對(duì)當(dāng)事人雙方惡意串通致使國(guó)有資產(chǎn)流失的情況，無(wú)人監(jiān)督就會(huì)造成大量國(guó)有資產(chǎn)流失。檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，有效地避免了因法律規(guī)定的制約機(jī)制的疏漏、而造成國(guó)家利益或公共利益的損失。

（三）維護(hù)處于弱勢(shì)地位群體的合法利益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定

作為國(guó)家司法機(jī)關(guān)的檢察機(jī)關(guān)，利用司法權(quán)對(duì)行政執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，在出現(xiàn)訴訟時(shí)，介入訴訟，并以監(jiān)訴人參加訴訟，切實(shí)保護(hù)了公民的合法權(quán)益及公共利益，化解了社會(huì)矛盾。

事實(shí)證明，我們開(kāi)展行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督是成功的，具有良好的政治效果、法律效果和社會(huì)效果，黨委、人大和社會(huì)各界均給予了很高的評(píng)價(jià)。宜陽(yáng)縣委一主要領(lǐng)導(dǎo)說(shuō)：“檢察院通過(guò)開(kāi)展行政執(zhí)法行為監(jiān)督，優(yōu)化了宜陽(yáng)縣的執(zhí)法環(huán)境”?？h人大2005年還專(zhuān)門(mén)就此項(xiàng)工作聽(tīng)取了匯報(bào)。尤其是對(duì)一些個(gè)案進(jìn)行監(jiān)督，在群眾中樹(shù)立了檢察機(jī)關(guān)的良好形象。如：物價(jià)部門(mén)違背程序?qū)ι姘岗E物進(jìn)行價(jià)格鑒定一案，嫌疑人妻子曾對(duì)其鑒定結(jié)論提出異議并欲申請(qǐng)重新鑒定，我們以檢察建議手段督促物價(jià)部門(mén)糾正不當(dāng)行為后，嫌疑人妻子非常滿(mǎn)意，她感激地說(shuō)：“你們“民行”可真行！為老百姓主持公道，連公家部門(mén)都敢得罪！”。

四、對(duì)行政部門(mén)執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的立法建議

（一）增加檢察建議執(zhí)行效力的剛性條款

盡管檢察機(jī)關(guān)有提出檢察建議的權(quán)利，但因現(xiàn)行法律未對(duì)檢察建議的執(zhí)行效力作出剛性規(guī)定。司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)發(fā)出的檢察建議，個(gè)別單位不積極采納、落實(shí)，虛于應(yīng)付，檢察機(jī)關(guān)雖幾經(jīng)催促，其結(jié)果也很不理想。因此，建議明確規(guī)定檢察建議的執(zhí)行效力剛性條款，比如行政執(zhí)法部門(mén)不落實(shí)檢察建議時(shí)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)以書(shū)面形式向檢察機(jī)關(guān)說(shuō)明理由。

（二）增加檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟權(quán)

由于行政訴訟在原告資格上作了較為嚴(yán)格的限定，即只有認(rèn)為具體行政行為侵犯公民、法人、或者組織合法權(quán)益時(shí)才有權(quán)提起訴訟，也就是說(shuō)，只有私人(包括法人)的權(quán)益受到侵害時(shí)，才能提起訴訟。顯而易見(jiàn)，這就排除了行政行為侵犯國(guó)家或社會(huì)公利益時(shí)提起訴訟的可能性。從現(xiàn)實(shí)情況看，行政行為侵害國(guó)家和公共利益，未得到有效監(jiān)督、糾正的情況大量存在。按照法院“不告不理”原則，無(wú)起訴人的案件是不會(huì)自動(dòng)進(jìn)入訴訟程序，獲得司法審查的，也就是說(shuō)違法行政行為對(duì)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益造成損害后，難以獲得有效的救濟(jì)。因此，建議賦予檢察機(jī)關(guān)的提起公益行政訴訟權(quán)，即對(duì)于因行政權(quán)的違法行使國(guó)家利益和社會(huì)公共利益遭受損失的，檢察機(jī)關(guān)有提起訴訟的權(quán)力。

（三）建議對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的介入方式及范圍加以明確

實(shí)踐中，一方面由于具體行政行為數(shù)量宏大，對(duì)具體行政行為進(jìn)行隨時(shí)隨地的全程監(jiān)督難以實(shí)現(xiàn)。另一方面，因行政權(quán)具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，行政執(zhí)法人員往往習(xí)慣于監(jiān)督別人而缺乏被監(jiān)督意識(shí)，加之現(xiàn)行法律對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督規(guī)定的不具體性，部分行政執(zhí)法部門(mén)及人員往往從自身利益出發(fā)，以種種理由和方式消極對(duì)待行政執(zhí)法檢察監(jiān)督。因此，建議對(duì)行政執(zhí)法行為檢察監(jiān)督的介入方式及范圍加以明確，具體來(lái)講就是介入方式應(yīng)當(dāng)以受理公民、法人或者其他組織的控告、申訴為原則，以主動(dòng)介入為例外，監(jiān)督的范圍應(yīng)當(dāng)僅限于是國(guó)家利益和社會(huì)公共利益受到違法的行政作為或者不作為行為引起的行政爭(zhēng)議，主要包括以下案件：地方和部門(mén)保護(hù)主義的行政行為和不作為案件；造成環(huán)境嚴(yán)重污染的行政作為和不作為案件；破壞自然資源的行政作為和不作為案件。