刑事法律援助制度完善論文

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刑事法律援助在使公民獲得平等的司法保護，保障當(dāng)事人依法享有訴訟權(quán)利，實現(xiàn)司法公正等方面有著不可或缺的作用，已成為一個國家法制健全、社會文明進步的標(biāo)志。我國在20世紀90年代中期開始構(gòu)建刑事法律援助制度，經(jīng)過十余年的建設(shè)，已經(jīng)完成立法創(chuàng)建、機構(gòu)設(shè)立、援助落實等多項工作，取得了較好的社會效益。但是由于我國現(xiàn)代意義上的律師制度起步較晚，而刑事訴訟就某種意義而言目前尚處于模式選擇與轉(zhuǎn)換過程之中，所以作為二者結(jié)合點的刑事法律援助制度無論是在理論上還是實踐中均存在不少問題。這些問題直接影響到刑事法律援助基本功能的發(fā)揮，進而影響到整個刑事辯護制度功能的實現(xiàn)，甚至有學(xué)者將刑事法律援助視作“中國刑事訴訟制度發(fā)展的瓶頸”。[1]如何進一步完善我國刑事法律援助制度，已經(jīng)成為我們目前亟需解決的問題。

通過對刑事法律援助現(xiàn)存諸多問題的梳理，筆者認為以下幾個方面更需要引起重視與完善：1、獲得律師幫助權(quán)未被明確為公民的憲法權(quán)利；2、刑事訴訟法中有關(guān)刑事法律援助的程序性制裁不清；3、刑事法律援助的受援對象過于狹窄；4、提供法律援助的律師介入刑事訴訟的時間過晚；5、刑事法律援助的供需矛盾明顯，案件多但是律師明顯不足，且區(qū)域差距大；6、刑事法律援助缺乏質(zhì)量保障機制；7、刑事法律援助的人員、資金缺口大。

刑事法律援助制度存在的種種不足，不利于保障刑事訴訟活動的公正有效進行，我們應(yīng)當(dāng)抓住刑事訴訟法以及律師法即將進行再修改的契機對法律援助制度進行改革完善，并向法律援助法的單獨制訂做出努力。

一、完善刑事法律援助制度的立法

刑事法律援助制度作為我國刑事訴訟制度及律師制度的基本內(nèi)容之一，其主要的功能是保障弱勢群體的辯護權(quán)的實現(xiàn)。就目前的情況來看，我國的憲法、刑事訴訟法及有關(guān)法律法規(guī)對刑事法律援助制度規(guī)定得較粗疏，缺少可操作性，基于此，才出現(xiàn)了由最高人民法院、最高人民檢察院、司法部、公安部等部門通過通知及聯(lián)合通知等形式來對各階段的刑事法律援助進行補充和完善的情況。由于我國幅員遼闊，地區(qū)差別大，東西部的法治環(huán)境差距較大，所以在立法時應(yīng)當(dāng)建立起從憲法、法律援助法為主線，通過各省的地方立法加以具體貫徹落實的法律體系。具體來講，可以從以下幾個方面考慮：

1、在憲法中確立獲得法律援助權(quán)為公民的基本權(quán)利

由于我國未將獲得律師幫助權(quán)作為公民的一項憲法權(quán)利，致使立法及司法實踐中缺乏綱領(lǐng)性指導(dǎo)文件。唯有在憲法中規(guī)定了獲得律師幫助權(quán)，刑事法律援助才有存在的必要與前提，也只有這樣才能在全國得到普遍實施。故筆者認為應(yīng)在憲法中加入有關(guān)獲得律師幫助的條文。“實際上，無論在任何社會，獲得法律援助不僅需作為憲法原則加以規(guī)定，更需公眾對其有心理上的深刻理解。”[2]

2、建立完備的刑事法律援助立法體系

獲得律師幫助權(quán)為公民的基本權(quán)利，很多國家因此都制訂了法律援助方面的單獨立法，如英國的《1949年法律援助與咨詢法》和1999年頒布實施的《獲得司法公正法》、美國的《法律服務(wù)公司法》（1997年修訂）、荷蘭的1994《法律援助法》、韓國的《法律援助法》（1994年）年。很多國家的法律援助體系實際上是兩個完全獨立的體系，一個是民事法律援助體系，另一個是刑事法律援助體系，雖然這兩個體系可能同時規(guī)定在一部法律之中。我國于2003年頒布實施了《法律援助條例》，但是不管是從法律援助在整個法律中的地位效力還是法律援助可能涉及的部門考慮，僅僅一部行政法規(guī)難以擔(dān)當(dāng)此重任。如刑事法律援助必然需要涉及的法檢系統(tǒng)，與國務(wù)院就沒有直接的隸屬關(guān)系，通過行政立法就無法確定法院、檢察院在刑事法律援助方面的權(quán)利義務(wù)。筆者認為應(yīng)當(dāng)盡快由全國人民代表大會或全國人大常委會制定法律援助方面的法律。從立法技術(shù)上來講，可以單獨制定《刑事法律援助法》，也可以制定《法律援助法》而將刑事法律援助作為其重要內(nèi)容單獨規(guī)定。

刑事訴訟法與律師法目前構(gòu)成我國刑事法律援助制度的主體框架。由于刑事法律援助制度同時隸屬于刑事訴訟制度和律師制度的范疇，所以即使今后將享有法律援助納入憲法權(quán)利并單獨制訂法律援助立法，但還是需要在刑事訴訟法與律師法中加以規(guī)定，使之互相配套，形成體系。只有在刑事訴訟法和律師法中明確刑事法律援助人的具體義務(wù)及受援人的具體訴訟權(quán)利，才能真正有效地保障犯罪嫌疑人、被告人的訴訟權(quán)利。同時，法律援助的質(zhì)量控制必須體現(xiàn)到訴訟過程中，才能有效地發(fā)揮刑事法律援助的作用。

3、注重司法解釋、法規(guī)、規(guī)章的建設(shè)

鑒于刑事法律援助所涉及的部門較多，且我國地域經(jīng)濟差別的存在，在憲法和法律中不可能對刑事法律援助的有關(guān)事宜都做詳盡具體的規(guī)定。就法院檢察院而言，在司法實踐中可能遇到刑事法律援助方面新的問題，而需要通過作出司法解釋加以完善。而公安部、司法部等行政機關(guān)在實踐中遇到的問題可能需要國務(wù)院制定行政法規(guī)或自己制定部門規(guī)章來健全。各個省市自治區(qū)由于經(jīng)濟實力的差異，對法律援助的投入也不盡一致，可能選擇不同的援助模式，這就可能需要各個地方制定地方性法規(guī)、規(guī)章來規(guī)范具體法律援助的實施。

總的來說，在立法上有必要建立起從憲法到法律，直到地方性法規(guī)、規(guī)章的整套法律援助機制，這其中最主要還應(yīng)是法律援助的單獨立法。只有在立法上確立了相應(yīng)的法律關(guān)系，刑事法律援助作為一項制度才有可能落到實處，才有可能脫離慈善性質(zhì)的初級階段而發(fā)展到“以權(quán)利為本的法律援助”。

二、刑事法律援助制度內(nèi)容的重新構(gòu)建

1、適當(dāng)擴大應(yīng)當(dāng)指定辯護的適用對象

我國目前刑事法律援助中屬于應(yīng)當(dāng)指定辯護的案件還是占相當(dāng)大的比例，以北京市為例，1997-2002年上半年刑事法律援助案件中，刑事被告人是盲、聾、啞、未成年人和可能被判處死刑的案件分別占援助案件總數(shù)的33%和21%[3].因此討論刑事法律援助的適用對象的擴大首先應(yīng)該考慮擴大應(yīng)當(dāng)指定辯護適用對象的范圍。指定辯護的適用對象分為一般對象和特殊對象。一般對象即普通的犯罪嫌疑人、被告人。由于一國的律師辯護資源相對有限，不可能能夠滿足所有的犯罪嫌疑人、被告人的需要，所以需要制定有關(guān)標(biāo)準加以分流，把有限的律師辯護資源投入給最需要該資源的那一部分人。在國際范圍內(nèi)，由于各個國家的實際情況不一，律師的發(fā)展水平也不相一致，所以聯(lián)合國設(shè)立了一個較為模糊的標(biāo)準，即“在司法利益有此需要的一切情況下”（inall/anycasesinwhichtheinterestsofjusticesorequire）。[4]“而衡量司法利益有此需要的”最重要也最容易掌控的標(biāo)準就是犯罪嫌疑人、被告人所涉罪名的性質(zhì)及可能判處的刑罰。相對于英美及加拿大等國的凡被告人可能被處1年以上監(jiān)禁就屬“司法利益需要”的司法實踐而言，我國目前刑事訴訟法及有關(guān)法律中可能判處死刑的才屬于應(yīng)當(dāng)指定辯護的規(guī)定顯然與聯(lián)合國的準則及有關(guān)國際條約的立法精神相去甚遠。雖然考慮到我國現(xiàn)行刑法中用多達47個條文設(shè)置了68種死刑罪名，占全部罪名的1/6強，但是由于并不是涉及死刑罪名的案件就必然屬于可能判處死刑的范疇，而且限制死刑的呼聲越來越高，考慮到死刑的適用范圍呈減少趨勢及刑事法律援助的適用范圍呈增大趨勢的矛盾，在今后的立法之中宜對此項條件限制加以修改。由于刑法諸多條款中都將“十年以上有期徒刑、無期徒刑或者死刑”作為某一情節(jié)的量刑幅度，所以筆者建議把十年有期徒刑作為劃分司法利益有無需要的分水嶺，并等條件成熟時再作進一步擴大。

2、重新設(shè)計刑事法律援助的啟動程序

我國刑事法律援助的啟動程序包括法院指定和自行申請（含通過公安機關(guān)與檢察院轉(zhuǎn)交申請）兩類。但是實踐中主要是依靠法院指定，犯罪嫌疑人、被告人申請的比例極小，以北京為例，2002年度的刑事法律援助案件中法院指定的為207件，被告人直接申請的為2件，公安機關(guān)與檢察院轉(zhuǎn)交申請的為0件。雖然司法部于2000年與最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》，并于2001年4月25日與公安部聯(lián)合發(fā)出了《關(guān)于在刑事訴訟活動中開展法律援助工作的聯(lián)合通知》分別就法律援助機構(gòu)與檢察機關(guān)和公安機關(guān)在刑事訴訟中的法律援助工作的銜接問題作出了規(guī)定。但是根據(jù)筆者了解，司法實踐中偵查與控訴機關(guān)基本沒有采取有效行動加以落實，筆者在某區(qū)檢察院見到的審查起訴階段的權(quán)利告知書中只見到了聘請律師權(quán)利的規(guī)定而未見有關(guān)申請法律援助權(quán)利的規(guī)定。即使是偵查與控訴機關(guān)嚴格地履行了有關(guān)的部門規(guī)章中有關(guān)申請刑事法律援助權(quán)利告知的義務(wù)，經(jīng)過公安機關(guān)與檢察院轉(zhuǎn)達申請以及法律援助機構(gòu)審查等程序后，只怕符合條件的受援對象已經(jīng)進入下一道訴訟程序了?？v觀各國的刑事法律援助制度的設(shè)計目的，其中有一個重要方面就是滿足訴訟程序的需要，而法律援助的及時性是其前提，所以英國、日本等國設(shè)立了值班律師制度，并對某些案件無須審查直接提供援助。我國應(yīng)該加以借鑒，當(dāng)然考慮到我國律師的數(shù)量有限，只宜先在有條件的大城市試點后再逐步推廣，并隨著律師制度的日益完善，而最終建立一整套保障刑事法律援助能夠及時提供的機制。

3、構(gòu)建刑事法律援助制度的質(zhì)量保障機制

雖然《法律援助條例》第6條規(guī)定：律師應(yīng)當(dāng)依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務(wù)，為受援人提供符合標(biāo)準的法律服務(wù)，依法維護受援人的合法權(quán)益，接受律師協(xié)會和司法行政部門的監(jiān)督；第24條1款規(guī)定：受指派辦理法律援助案件的律師或者接受安排辦理法律援助案件的社會人員在案件結(jié)案時，應(yīng)當(dāng)向法律援助機構(gòu)提交有關(guān)法律文書副本或復(fù)印件，以及結(jié)案報告等材料，并分別規(guī)定了質(zhì)量監(jiān)督的主體、質(zhì)量監(jiān)督的方式，但由于該條文規(guī)定過于模糊，且并非完全針對刑事法律援助案件，故其缺乏應(yīng)有的可操作性。筆者建議，可借鑒國外一些國家做法，如瑞士，援助律師在結(jié)案時，交給法律援助中心一份詳細的結(jié)案報告匯報具體的情況，包括與當(dāng)事人會談的次數(shù)時間，調(diào)查取證的次數(shù)與證據(jù)的數(shù)量，閱卷的次數(shù)，出庭的次數(shù)。法律援助中心在審核確認無誤后，才予以結(jié)案，并給予相應(yīng)的援助補償。這種監(jiān)管方式給援助律師進行法律援助提出了一個量的要求，但尚難于在質(zhì)的方面進行監(jiān)督。筆者認為，對此可從兩個角度入手：一方面由于援助律師始終與當(dāng)事人處于一種互動的狀態(tài)，當(dāng)事人對援助律師是否盡職盡責(zé)履行其援助義務(wù)具有最直觀的感受，故法律援助機構(gòu)可向當(dāng)事人征詢有關(guān)援助最基本的情況，再要求援助律師作一個總結(jié)，兩相結(jié)合進行審查；另一方面由于法律援助的水平和質(zhì)量最集中反映于庭審過程中，人民法院作為整個庭審的主持者，并具有專業(yè)的知識，在結(jié)案后，由其依照法定的標(biāo)準對援助者作一個評價將客觀地反映法律援助的真實面貌。通過以上過程，將會把法律援助納入有效的管理監(jiān)督體系之中，從而提高法律援助的質(zhì)量，保障人權(quán)、推進司法公正，最終實現(xiàn)法律援助制度的立法初衷。

4、整合刑事法律援助資源，引入激勵機制

雖然我國目前在《法律援助條例》中明確了刑事法律援助的政府責(zé)任，但是在具體落實過程中政府責(zé)任主要體現(xiàn)為律師責(zé)任。雖然有些地區(qū)提高了刑事法律援助的補貼標(biāo)準，但是由于補貼的發(fā)放是按承接案件的數(shù)量發(fā)放而不考慮具體案件的難易程度。發(fā)放補貼的金額往往有限，較復(fù)雜點的案件甚至連辦案的基本成本都無法負擔(dān)。如果承接刑事法律援助案件的律師盡職盡責(zé)的完成辯護任務(wù)的話，往往不能有所收益，甚至要倒貼很多費用，致使刑事法律援助案件對執(zhí)業(yè)律師缺乏吸引力。

一方面是廣大律師為案源而四處奔波，甚至不惜冒違法亂紀的風(fēng)險與法官檢察官建立起不正當(dāng)?shù)穆?lián)系，另一方面是大量的刑事案件亟需辯護人的參與，兩者之間矛盾的焦點就在于刑事法律援助案件的無償性。律師收費不等于律師報酬，而要考慮辦案成本所產(chǎn)生的費用支出。但是制定法律援助案件補貼標(biāo)準時這一點又容易為人所忽略。如果能在給予律師適當(dāng)補貼的同時對辦案產(chǎn)生的實際費用予以實報實銷，使刑事法律援助能以市場機制加以運作。這應(yīng)該是我們設(shè)計刑事法律援助制度選擇的方向之一。

5、重新構(gòu)建法律援助的財政撥款體系

我國雖然在《法律援助條例》中明確了縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)為法律援助提供財政支持，但未明確以何種形式提供財政支持。隨后在司法部、民政部等九部門出臺的意見中規(guī)定各級人民政府要按照條例的規(guī)定，根據(jù)本行政區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展水平及財力狀況，將每年法律援助所需要的經(jīng)費數(shù)額，逐步納入年度財政預(yù)算。但是考慮到目前我國法律援助的制度設(shè)計思路是成立專門法律援助機構(gòu)組織并實施法律援助，并且把整個法律援助納入一個體系之中，未予細化。而我國由于幅員遼闊、人口基數(shù)大，使得法律援助專門機構(gòu)組織為數(shù)眾多，截至2003年6月30日，全國就已建法律援助機構(gòu)2642個，法律援助專職人員達8899名。由于《法律援助條例》中第二十六條第三款規(guī)定法律援助機構(gòu)及其工作人員不得從事有償法律服務(wù)的，所以法律援助機構(gòu)運作的資金及其工作人員所需的工資福利都需要通過財政加以解決。不考慮機構(gòu)運作成本，僅考慮其工作人員的工資福利，按每人每年一萬元計算的話，也達到八千多萬元，而我國2003年的財政撥款才1.52億，占了近一半，目前尚不知曉這八千多萬元是否由1.52億財政撥款支付，如果是或者相當(dāng)一部分是的話，那么落實到每一樁案件上的財政撥款就微乎其微了。所以今后我們在構(gòu)建法律援助的財政撥款體系時，首先要把機構(gòu)運行成本同具體案件的運作成本分別列入預(yù)算之中。而且由于刑事法律援助的特性，最好能將刑事法律援助的財政預(yù)算單獨列支，方能真正地起到專款專用的目的。

6、構(gòu)建滿足西部及貧困地區(qū)律師需要的律師制度

按照西部及貧困地區(qū)的律師職業(yè)現(xiàn)狀，由于合格專業(yè)律師的匱乏及地方財政的窘迫，實施法律援助有相當(dāng)?shù)睦щy。而按目前的律師準入制度的發(fā)展及刑事訴訟制度改革的需要，合格專業(yè)律師的缺口將越來越大。如果不能有效地為西部及貧困地區(qū)提供律師新生力量，隨著律師“孔雀東南飛”現(xiàn)象的加劇，不發(fā)達地區(qū)最基本的法律服務(wù)的需要將都很難滿足。我們在此方面所需要作出的努力不能再限于司法考試降低分數(shù)要求，而是要根據(jù)西部及貧困地區(qū)的現(xiàn)實需要來完善現(xiàn)在的律師準入制度。比如西部少數(shù)民族聚居的地區(qū)，可以考慮通過對既會漢語又懂少數(shù)民族語言的法律工作者以考核的形式頒發(fā)民族地區(qū)律師資格證的辦法，增加滿足少數(shù)民族法律需要的律師數(shù)量。

注釋：

[1]參見馬明亮：“法律援助：中國刑事訴訟制度發(fā)展的瓶頸”，《西南政法大學(xué)學(xué)報》2004年第4期，第73頁起。

[2][美]F·費尼：“刑事辯護的倫理道德問題——美國的經(jīng)驗與教訓(xùn)”，載《外國法譯評》1998年第2期，第41頁。

[3]參見馬明亮：“法律援助：中國刑事訴訟制度發(fā)展的瓶頸”，載西南政法大學(xué)學(xué)報2004年第4期，第72頁。

[4]參見陳光中、[加]丹尼爾·普瑞方廷主編：《聯(lián)合國刑事司法準則與中國刑事法制》，北京：法律出版社1998年版，第254頁。