行政聽證制度問題分析論文

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[論文摘要]行政聽證制度作為行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要標志，也是規(guī)制公共權力行使的一項重要制度。建立并完善行政聽證制度對于保障公民權利，實現公正，保證依法行政，有著十分重要的作用和意義。我國行政聽證制度在適用范圍、程序和實施中存在一些，如將聽證程序的適用范圍僅限于嚴厲的行政處罰；在實踐中，行政機關沒有固定的聽證主持人，很難保證聽證的客觀、公正，甚至可能導致聽證程序流于形式等。建議通過擴大行政聽證制度的適用范圍、建立聽證主持人制度、擴大聽證參加人范圍以及銜接協調好聽證制度與行政復議、行政訴訟制度的關系等辦法來完善我國行政聽證制度。

關鍵詞：行政聽證行政處罰行政程序

聽證程序是行政機關作出行政行為前給予當事人就重要事實表示意見的機會，通過公證、公開、民主的方式達到行政目的的程序。行政聽證作為行政民主化的一個重要標志，作為一項法律制度，在國外已有幾十年的了，一些法制比較健全的國家都已經普遍適用了聽證制度，但在我國，聽證制度對于許多人來說還是一個比較陌生的概念，一個比較新的領域。本文對建立行政聽證制度的作用，以及如何完善這一制度等問題提出自己的看法。

一、建立行政聽證制度的作用

有的學者認為，在行政執(zhí)法的正式程序中，聽證制度是指在行政機關作出了處罰或處理決定以后，被處罰或處理的對象不服，由該行政機關中相對獨立的行政法官或檢察官主持聽審由該行政機關和被處罰或處理對象作為雙方當事人參加的案件，聽取意見，獲取證據，并作出處理決定或提出處理建議的制度。1有些學者認為聽證制度是一種正式的、法定的、特別適合于行政執(zhí)法的事前行政程序制度，是指直接當事人利益的行政決定作出前，給予當事人就重要事實發(fā)表意見的機會，它要求行政機關遵循嚴格的程序聽取當事人意見，旨在避免行政機關的恣意專斷，從而有效地保護當事人合法權益的制度。2有的學者認為，程序意義上的聽證，指的是聽證主持人在當事人及其他利害關系人參加下就相關的事實及法律問題聽取意見、獲取證據并作出行政決定或行政建議的活動過程。3有的學者認為，聽證制度有廣義和狹義之分，廣義的聽證制度是行政機關在立法或制作行政決定的過程中征求有關利害關系人意見的制度；狹義的聽證制度則僅指聽證會制度，即行政機關為了合理、有效地制作和實施行政決定，公開舉行由全部利害關系人參加的聽證會以廣泛聽取各方意見的活動制度，其目的在于通過公開、合理的程序形式將行政決定建立在合法適當的基礎上，避免行政決定給行政管理相對一方帶來不利或不公正的影響。4以上對聽證程序制度提出的概念都比較合理，皆指出了聽證制度的實質----通過聽證達到正確的、公正的行使行政權力。綜合以上幾種觀點，筆者認為行政聽證制度，簡單地說，就是指行政機關在行使行政權作出影響行政相對一方當事人的權利和義務的決定前，就有關事實問題和法律問題聽取利害關系人意見的程序性法律制度。

西方有關聽證的思想已有很長的歷史。英國普通法中公正（naturaljustice）原則一般被認為是西方聽證制度最早的法律基礎，以后美國“正當法律程序”又深化了這一法理基礎；在大陸法系國家，法治國，特別是依法行政理論的完善，也為這些國家的行政聽證制度直接提供了法理基礎。“聽證”一詞，本意為訴訟上應聽取雙方當事人意見的制度，它最初僅用于司法權的行使，作為司法審判活動的必經程序，稱之為“司法聽證”。后來，隨著司法聽證的廣泛和不斷而移植到立法方面，形成了立法聽證制度。立法機關為制定合理、可行的法律，一方面聽取利害關系人或有關團體的意見，是法律充分反映民意，為公眾提供一個公共論壇，體現民主；另一方面，聽取專家學者或有關人士的意見，以彌補立法者學識、經驗之不足防止立法的偏頗與缺失。20世紀初，伴隨著政府行政權的不斷擴張，聽證被應用于行政領域，形成了行政聽證制度。

行政聽證制度作為行政程序制度中的核心制度，是行政民主化的重要標志，它也是規(guī)制公共權力行使的一項重要法律制度，是人類對于權力運行認識和的產物，其價值取向和最終目的都是為了使行政立法權和具有司法性質的行政裁決權得以公正地行使，實現行政的民主化和法制化：

第一，建立行政聽證制度可以使民意得到更為充分而直接的表達，有利于防止行政立法專斷，實現行政立法民主。在行政立法過程中，它是人民主權制度的直接表現。聽證制度實際上是給廣大人民群眾與行政機關有了更多直接交往，更好地表達利益要求的機會，是廣大人民群眾直接參與行政立法行為的過程，人民群眾有意見和建議可以在聽證會上提出，便于行政機關及時地將更為廣泛的人民群眾的利益要求全面、準確地吸收到行政立法中來，便于及時發(fā)現擬指定的行政法規(guī)中存在的問題和不妥之處，及時修正、完善，以使盡可能多的人民群眾的利益在行政立法中得到最大限度的體現。可見，行政聽證制度是一種能夠更加準確反映公眾意愿和要求的新的法律制度，它以公眾的直接參與彌補了立法代表制和行政首長負責制在反映民意方面不夠充分的不足和缺陷，進一步提高了人民群眾當家作主的地位，是人民主權的直接表現。

第二，建立行政聽證制度，在程序法律關系中實現了雙律地位的平等。行政聽證是權利平等的生動體現。在行政法律關系中，行政機關行使行政權并以國家強制力予以保障，行政機關占主導地位，雙方的權利義務不對等。為防止行政機關因在實體法上享有單方面強制性權力而違法或不正當行使，行政聽證制度加重了行政機關有關程序上的義務，如查明事實的義務、告知權利的義務、聽取當事人意見的義務、決定必須說明理由的義務等，從而在程序法律關系中實現了雙方法律地位的平等。

第三，建立行政聽證制度，從程序上保障行政相對人獲得聽證權。行政聽證是行政公開的重要內核。行政程序法中的聽證制度不僅要求行政立法過程要增加透明度，要求行政機關在立法過程中必須事先向公眾通告制定中的法規(guī)草案或者草案的主要，充分聽取有關團體、專家學者，尤其是直接利害關系人的意見，以提高行政立法的民主性、性和可行性，而且，還明確規(guī)定行政機關在舉行行政執(zhí)法聽證之前必須以公開的方式將諸如聽證的時間、地點、性質以及聽證所涉及的法律依據和實施問題等有關聽證的事項告知行政相對人，以便從程序上保障行政相對人獲得聽證權，避免行政機關的恣意專斷。

由上可知，行政聽證制度作用主要表現在它是公眾參與的有效渠道，因為行政聽證制度的目的在于為相對人特別是行政行為有利害關系的一方當事人提供一個陳述和表達自己意愿的機會，使相對人的參與權得以實現，從根本上防止行政機關為自己的便利性而限制利害關系人參與權的不當行為發(fā)生；它還是公正行政的程序保障，公正與行政聽證有著天然的聯系，這不僅是因為行政聽證制度淵源于英美普通法上自然公正觀念的聽取兩方面意見之法理，更為重要的原因在于，行政聽證制度為政府行政權力的公正行使提供了程序保障。它從法律程序上為行政相對人提供了陳述主張的機會，為行政機關作出公正的裁決提供了程序保障。

二、目前我國行政聽證制度中存在的問題

（一）行政聽證的適用范圍問題

從各國行政程序立法與實踐經驗看，聽證程序的適用范圍是十分有限的。其根本原因是政府面對公正與效率的矛盾，成本與收益的關系不能不做出這種選擇。我國《行政處罰》規(guī)定，“責令停產停業(yè)、吊銷許可證執(zhí)照、較大數額罰款”等行政處罰決定適用聽證程序。很明顯，這一范圍過于狹窄。從行政聽證程序制度的歷史發(fā)展和基本原理看，幾乎所有采用聽證程序的國家均未將該程序局限于行政處罰領域，更不可能將其局限于某幾種行政處罰。從保護公民法人合法權益角度看，除行政處罰外，還有很多行政行為有可能造成相對人損害，如果將聽證程序的適用范圍僅限于嚴厲的行政處罰是很不恰當的。因此，擴大聽證程序的適用范圍是我國行政程序法發(fā)展的必然趨勢。

《行政處罰法》規(guī)定行政機關作出“吊銷許可證、執(zhí)照”處罰時應當適用聽證程序。對于“許可證、執(zhí)照”的范圍，理論界普遍認為“許可證和執(zhí)照是行政機關依申請核發(fā)的，允許公民、法人或者其他組織從事某種活動，享有某種資格的證明文件”。5也就是說，吊銷上述各種證明文件的行政處罰行為均應適用聽證程序。然而，實踐中有些部門卻在部門規(guī)章中人為縮小許可證執(zhí)照的范圍，將行政部門頒發(fā)的有關證件，排除于許可證執(zhí)照的范圍。6這種做法是不妥當的，違背了立法原意，也容易導致行政機關借此規(guī)避法律，縮小聽證的適用范圍。

《行政處罰法》規(guī)定行政機關作出“較大數額罰款”時適用聽證程序。至于較大數額如何規(guī)定，各地做法不完全相同。有以違法行為作為區(qū)分標準的。7筆者認為，聽證本身是當事人受到不利指控時維護自己合法權益的抗辯權，無論以行為性質還是行為主體確定較大數額罰款，都無法保證所有受到罰款損害的公民法人受到公平對待，況且較大數額罰款是一個模糊概念，對不同地域，不同境況，不同領域，受不同法律規(guī)范的人來說，具有不同的含義，所以不能以罰款原因和行為主體作為是否賦予聽證權的標準，而應當以罰款給當事人造成的損害結果大小為標準確定是否適用聽證程序。換句話說，應當以罰款給當事人造成的損害程序和當事人對罰款的接受程度為標準。當事人能否接受一個沒有經過聽證的罰款處罰，要取決于法律的規(guī)定，當事人的境況及其他多種因素。所以不能把“較大數額罰款”的認定權交給行政機關，相反，應當交給相對人，凡是當事人要求聽證的，行政機關都必須給予。

（二）行政聽證制度程序的實施中的問題

在國外的行政聽證制度中都規(guī)定了職能分離原則，職能分離是指從事裁決和審判聽證的機構或者人員，不能從事與裁決和聽證行為不相容的活動，以保證裁決的公平。8因此，主持聽證和作出裁決的任何機構，不能同時又是追訴者和調查者，也不能和后者單方面進行接觸。追訴活動、追訴前的調查活動以及主持聽證和裁決的活動，不能集中于一個人或一個機構。目前，我國還沒有建立起一支專業(yè)的聽證官隊伍。盡管《行政處罰法》規(guī)定“由行政機關指定的非本案的調查人員主持”，但是，對于“非本案的調查人員”的性質、地位及其職權《行政處罰法》都沒有做出規(guī)定。而在實踐中，行政機關目前還沒有固定的聽證主持人，這樣的結果就是如果某個案件需要聽證，就由行政首長委托非本案人員的其他工作人員進行，他們不具有獨立地位，只是在某個具體案件臨時接受委托主持聽證，并沒有獨立行使的職權，只能行使行政首長委托其行使的權力，他們沒有作出行政決定的權力，只能提出處理的意見或建議供行政機關作出決定時，這種情形在實踐中很難保證聽證的客觀、公正，甚至可能導致聽證程序流于形式。因此，隨著聽證制度在我國的確立，應結合前述的“技術審查與裁決相結合原則”逐步建立一支相對獨立的穩(wěn)定的聽證官隊伍至關重要。

另外，關于聽證的適用條件，《行政處罰法》規(guī)定應當由當事人依法提出，這里所指的當事人是，“公民、法人或者其他組織違反行政機關管理秩序的行為，應當給與行政處罰的”（同法第3條）。也就是說其他的第三者無權提出聽證申請。行政機關的處罰決定往往間接的甚至直接的影響到第三者的合法權益，合法權益受影響的第三者卻不能通過聽證程序尋求自身合法權益的保護。這與《行政復議法》及《行政訴訟法》中關于利害關系人可以提起行政復議及行政訴訟的規(guī)定不一致。行政處罰的聽證程序作為嚴格的準司法化行政程序，應明確對當事人的保護作用。但《行政處罰法》只規(guī)定了事前的聽證程序，并且要求當事人須在行政聽證的告知后三日以內提出聽證申請。而對事后的聽證未作任何規(guī)定。如果行政處罰面對的事實緊急，必須立即實行處罰，無事前實施聽證的時間時，或者，行政處罰發(fā)生了對當事人發(fā)生了無法救濟的損失時（如罰款），相對人的權利就受到了侵害。同時，當事人要求聽證時，行政機關應實行聽證。這里的規(guī)定不夠明確，沒有明確聽證程序的性質，聽證程序是作為嚴格保護相對人重大權益的手段而被依法確定的程序，是相對人的權利，同時也是行政機關的義務。作為相對人的權利，只要相對人不自動放棄，就依法享有該權利。而作為行政機關的義務，是不以相對人的要求為前提，是行政機關應主動履行的義務。聽證作為相對人的權利被確定，當事人不明確表示放棄，行政機關應依法實行聽證。我國行政程序法應明確聽證程序這一性質，這樣才有利于保護相對人的合法權益，同時限制行政機關過大的自由裁量權。

三、關于完善我國行政聽證制度的幾點建議

由于我國的聽證制度發(fā)展較晚，現有的一些聽證制度都是從國外借鑒而來，其中必定有一些不合適的地方，存在的問題也就比較多，筆者認為，為了使行政聽證制度避免流于形式，真正地發(fā)揮其作用，我們有必要從以下幾點作起：

（一）擴大行政聽證的范圍

我國僅在《行政處罰法》規(guī)定了三種適用聽證的條件，對行政權涉及面日益擴大的趨勢來說是遠遠不夠的。所以，筆者認為，要將行政聽證范圍逐步擴大至其他的重大侵益性行政行為以及部分將相對人重大利益的授益性行政行為（如行政許可），同時將行政拘留納入行政聽證的范圍，在行政復議活動中引入聽證程序。

在上，行政行為分為授益性行政行為和侵益性行政行為。具有賦予行政相對人某種新的上的權利和法律上的能力，或者免除行政相對人原來承擔的或本應承擔的義務的效能的行政行為，稱為授益性行政行為。獎勵、行政給付、具有剝奪或限制行政相對人已有的某種權利和能力，或者使相對人承擔某種義務的行政行為，稱為侵益性行政行為。9侵益性行政行為的實施，必然會給相對人帶來利益上的影響，因此在作出之前，應當給予相對人主張自己權利的機會。行政處罰是典型的侵益性行政行為，因此，行政處罰法給承受部分行政處罰的相對人設定了聽證程序。除行政處罰外，還有相當一部分行政行為也會給當事人帶來重大利益損失，如沒收違法所得、沒收非法財物、行政征收、行政強制等。筆者認為，行政聽證程序也應逐步擴大至這些重大侵益性行為。

限制人身自由的行政處罰是最嚴厲的，對當事人的影響也比責令停產停業(yè)、吊銷許可證或執(zhí)照、較大數額的罰款更為直接和重大，對此，應該更為審慎和嚴肅，但不知為何在《行政處罰法》當中卻將其排除在適用聽證程序的案件之外。為了能夠切實保障當事人的合法權益，應盡快將行政拘留納入聽證范圍。

（二）建立聽證主持人制度

為保證聽證的質量，我國對聽證主持人也必須有相應的資格要求。例如通過類似于律師資格、師資格的全國人統(tǒng)一篩選出合格的聽證主持人，并對相關主持人進行不同行業(yè)行政執(zhí)法和立法的不同業(yè)務、技術和管理的分類培訓。同時一定要保證聽證主持人的獨立性，使聽證主持人與調查人分開，使其與所在的行政機關脫鉤，由政府法制辦對其統(tǒng)一管理。或者也可由行政機關聘請兼職的聽證主持人。

（三）行政聽證參加人的范圍適當擴大

為達到行政聽證全面、公正的要求，各國行政程序參加人的范圍也呈擴大趨勢，特別是為吸收利害關系人參與行政聽證程序，有些國家設置了行政聽證參加制度。這種參加制度可分為輔助當事人參加與對立當事人參加兩種。前一種參加人是與當事人利益一致的，后一種參加人則在法律利益方面與當事人持相反立場。參加人可以自動申請參加聽證，主持人認為必要時，也可要求利害關系人參加聽證。我國《行政處罰法》中“當事人”的概念規(guī)定過窄。因此該法中聽證程序中沒有規(guī)定行政機關和管理相對人以外的任何利害關系人參加聽證。對此，有些學者建議：為保證聽證程序的實際效果，“必須在聽證過程中加上另一主體，使聽證成為三方或多方參加的法律行為。”10

（四）要充分注意聽證制度與行政復議、行政訴訟制度的銜接與協調

行政聽政一般而言是一種事前的程序，它同事后補救程序有所不同，與行政救濟（如行政復議）、司法救濟（如行政訴訟、行政賠償訴訟）也不同，有著自己獨特的功能。但應考慮到我國行政法制化的進程的特點，即《行政處罰法》最早頒布，且有《行政復議條例》、《國家賠償法》等頒布于其后，在《行政處罰法》有關聽證制度規(guī)定之先，復議、訴訟、賠償等制度已經存在，因此聽證制度的建立與完善應與復議、訴訟、賠償制度相協調。如果每一個行政案件都要經過非常復雜的程序，就可能造成目前行政機關沉重的負擔，反而不利于依法行政原則的貫徹。

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[1]趙安培：《關于在我國行政執(zhí)法和行政處罰中設置聽證程序的思考》，載《中國法學》1993年第5期。

[2]楊海坤：《行政執(zhí)法程序合法性要件初探》，載《法制與發(fā)展》1996年第2期。

[3]王克穩(wěn)：《略論行政聽證》載《中國法學》1996年第5期。

[4]宋陸安、張越：《試論行政處罰的聽證程序》載《中國法學》1996年第5期。

[5]應松年、馬懷德主編：《中國人民共和國行政處罰法輔導》，人民出版社，1996年版，第210-212、59頁。

[6]參見《勞動行政處罰若干規(guī)定》第七條

[7]章劍生：《行政處罰聽證程序操作規(guī)則》，“聽證制度研討會”論文集

[8]尹鴻翔、游浩寰：《行政聽證程序的概念及原則淺析》，載《改革與戰(zhàn)略》2004年第四期，第7頁。

[9]皮純協、李素貞：《行政聽證在我國立法中的現狀與完善》，載《法學雜志》，2001年第5期，第6頁。

[10]章新生、關保英：《淺談<行政處罰>存在的幾個立法技術》，載《江海學刊》1997年第4期。