行政許可案件審理研究論文

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根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可是指行政機關(guān)根據(jù)公民，法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動的行為。行政許可作為行政機關(guān)依法對社會、經(jīng)濟事務(wù)實行事前監(jiān)督管理的一種重要手段，是不可或缺的，正確的實施行政許可，對行政機關(guān)管理社會、經(jīng)濟事務(wù)會起到重要的作用，反之其“副”作用也是不可低估的。行政許可作為行政機關(guān)的行政行為，與公民、法人和其他組織的權(quán)益密切相關(guān)，應(yīng)當(dāng)納入司法審查的范圍。隨著行政許可法的頒布實施，行政許可訴訟案件也曾日漸上升趨勢。但是，在對行政許可案件的審查過程中，筆者發(fā)現(xiàn)存在以下諸問題：

一、對被訴行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的審查

目前，人民法院行政訴訟受案范圍還不包括對抽象行政行為的審查，但是，在對具體行政行為的審查過程中不可避免的會遇到對法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的適用審查問題。對于行政許可案件的審理同樣也不例外。

行政許可法第四條規(guī)定：設(shè)定和實施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。該法還規(guī)定，除國務(wù)院可以采用決定的方式設(shè)定行政許可，省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章可以設(shè)定臨時性的行政許可外，行政許可只能由法律、法規(guī)設(shè)定。行政許可本屬嚴(yán)肅的立法行為，但現(xiàn)實中有些地方政府甚至政府的職能部門卻非常樂意行使不屬于自己的行政許可設(shè)定權(quán)。一講行政管理，就要審批，把行政許可作為權(quán)力“尋租”的一個手段，出個紅頭文件就可設(shè)定行政許可。審判實踐中如遇此類情況，人民法院不但要對被訴的具體行政行為合法性作出認(rèn)定，同時也要對被訴具體行政行為所依據(jù)的其它規(guī)范性文件的合法性進行審查認(rèn)定。

因為，盡管行政訴訟法第十二條規(guī)定，相對人對抽象行政行為提起行政訴訟，法院不予受理，但并未規(guī)定法院對抽象行政行為沒有審查權(quán)。不能提起行政訴訟和不能對其進行審查不是同一個概念。行政訴訟法第五十三條關(guān)于“參照規(guī)章”的規(guī)定，事實上就已經(jīng)賦予法院對規(guī)章的審查權(quán)。“參照”不是“依照”，是否作為法院的裁判依據(jù)，法院有選擇權(quán)，作出選擇之前肯定要對其合法性作出審查判斷。既然法院對規(guī)章的合法性可以進行審查，那么對于效力等級低于規(guī)章的其他規(guī)范性文件當(dāng)然具有審查權(quán)。在很多情況下，被訴具體行政行為不是根據(jù)法律、法規(guī)、規(guī)章作出的，而是根據(jù)其他規(guī)范性文件作出的，如果不對其他規(guī)范性文件的合法性進行審查，則無法對被訴具體行政行為的合法性進行審查。當(dāng)然，法院不能在裁判文書中宣告其他規(guī)范性文件違法或無效，或者撤銷某規(guī)范性文件，但可以與更高層級的規(guī)定相比較，適用高層級的規(guī)定或者法律、法規(guī)、規(guī)章而不適用被訴具體行政行為所依據(jù)的其他規(guī)范文件。

二、對行政許可的實施主體在作出被訴的行政許可行為時是否遵守了法定原則的審查

對于行政許可案件的審理，除對被訴行政行為適用法律、法規(guī)、規(guī)章及其它規(guī)范性文件的情況進行審查外，更多的還要對行政許可的實施主體在作出被訴的行政許可行為時是否遵守了法定原則審查，具體包括以下幾個方面：

第一，行政許可的實施主體是否合法。行政主體是指享有國家行政權(quán)，能以自己的名義行使政權(quán)，并能獨立承擔(dān)因此而產(chǎn)生的相應(yīng)的法律責(zé)任的組織。行政主體是組織，但并不是所有的組織都能成為行政主體。是否享有國家行政權(quán)是決定某組織能否成為行政主體的一個決定性條件。國家設(shè)立行政機關(guān)，通過憲法和法律賦予其行政管理權(quán)。享有國家行政權(quán)的國家行政機關(guān)就具備了成為行政主體的決定性條件。除行政機關(guān)外，一定的機構(gòu)和其他具有管理公共事務(wù)職能的組織，依照法律、法規(guī)的授權(quán)，也可以成為行政主體。能否以自己的名義行使行政權(quán)，是判斷行政機關(guān)及其他組織能否成為行政主體的又一標(biāo)準(zhǔn)。以自己的名義行使行政權(quán)，是指在法律范圍內(nèi)依照自己的判斷作出決定、命令，并以自己的職責(zé)保證這些決定，命令的實施。當(dāng)然，行政主體的條件還包括其他方面的要求，比如能夠獨立承擔(dān)責(zé)任等。就行政許可的行政主體而言，還必須是法律、法規(guī)規(guī)定的有權(quán)頒發(fā)許可證的主管機關(guān)。沒有法律、法規(guī)的授權(quán)，任何機關(guān)都無權(quán)采取許可管制手段，無權(quán)發(fā)放行政許可證。既使依法享有行政許可權(quán)的行政機關(guān)也不能隨意將行政許可權(quán)授予或者委托其他組織行使。

第二，實施的行政許可有無明確的法律依據(jù)，是否在行政主體的行政權(quán)限范圍內(nèi)。行政主體所享有的職權(quán)必須有法律規(guī)范的明確規(guī)定，行政主體必須按照法定職權(quán)，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)履行職務(wù)。法定的職權(quán)得不到履行，或者法定外的職權(quán)得以履行，或者超越法定的權(quán)限范圍履行所謂職務(wù)，都將構(gòu)成行政主體的失職、越權(quán)或者權(quán)力濫用。

第三，行政許可的實施主體是否按照法定條件運用行政職權(quán)。行政主體只有在符合法定條件的情況下行使職權(quán)所作出的行政許可才能生效。如果行政主體不依照法律、法規(guī)所設(shè)定的條件實施行政許可，或者在條件不充分或不具備的情況下行使職權(quán)，該行政許可不能合法有效成立。

第四，被訴行政許可行為是否符合法定程序。行政許可法第五十三條規(guī)定，實施本法第十二條第二項所列事項的行政許可的，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭的方式作出決定。……行政機關(guān)通過招標(biāo)、拍賣等方式作出行政許可決定的具體程序，依照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定……。本條規(guī)定了對于自然資源、公共資源、壟斷性行業(yè)的市場準(zhǔn)入等范圍實施行政許可適用的程序，決定方式以及決定程序的法律適用。審理此類許可行政案件，就須對許可程序嚴(yán)格審查。行政機關(guān)依法應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、拍賣等公平競爭方式作出許可決定，如果行政機關(guān)不采取這種法定方式，仍然通過行政權(quán)力直接授予方式?jīng)Q定，即應(yīng)判定其違法。誠然，如果法律、法規(guī)對行政許可的方式、程序等另有規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)依照其規(guī)定。關(guān)于決定程序的法律適用問題，還要審查行政許可的實施主體在作出此類行政許可決定時是否適用了招標(biāo)投標(biāo)法、拍賣法等法律、法規(guī)的規(guī)定程序。盡管法律、法規(guī)對行政許可作了較為詳盡的規(guī)定，但現(xiàn)實生活中，行政機關(guān)違法實施行政許可的現(xiàn)象卻大量存在。比如，行政機關(guān)打著招商引資、改善投資環(huán)境、發(fā)展地方經(jīng)濟的招牌，越權(quán)許可使用土地，濫用職權(quán)許可開采礦產(chǎn)資源等等。嚴(yán)重損害了國家利益和農(nóng)民群眾的合法權(quán)益，其嚴(yán)重程序甚至構(gòu)成犯罪，但因為違法行為發(fā)生在行政機關(guān)身上，再加上有冠免堂皇的招牌，少有受到追究查處

述問題實際上涉及到了行政法上的信賴保護原則。信賴保護原則也是行政許可制度的原則之一。信賴保護原則，就是公民、法人或者其它組織因信賴行政機關(guān)作出的行政決定而從事的活動，要受到法律保護，沒有違法行為，不得撤銷。人民法院所受理的行政許可案件，有些是因相對人對作出許可決定的行政機關(guān)或其上級行政機關(guān)撤回已實施的行政許可行為不服引起的行政爭議。行政許可是行政機關(guān)依法作出的行政行為，凡有效成立的具體行政行為，均應(yīng)具有不可變更力或者說確定力，非依法不得擅自變更或撤回。即對于行政機關(guān)來說，非因法定理由和程序，不得擅自改變其內(nèi)容，或就同一事項重新作出新的決定。當(dāng)然，說行政行為具有不可變更力，并不意味著行政行為絕對不可以變更或撤回，而是說行政行為作出后不得擅自變更或撤回。行政行為的撤回是在其具備可撤回的情形下，由有權(quán)行政機關(guān)作出撤回決定后而使之失去法律效力。但現(xiàn)實中，行政機關(guān)朝令夕改，言而無信的現(xiàn)象并不鮮見。表現(xiàn)在行政許可方面，作出行政許可后說變就變，給人一種行政機關(guān)說話不算數(shù)的感覺。也以土地行政許可為例，相對人在依法取得使用權(quán)的土地上搞建設(shè)，但行政機關(guān)隨意找個借口就撤回行政許可，責(zé)令相對人搬遷讓出土地，表現(xiàn)出很大的隨意性。對于此類案件的審理，要對撤回行政許可是否符合條件進行審查。概括起來有兩點：一是看合法要件是否缺損。合法的行政行為必須具備三個要件，即主體合法、內(nèi)容合法、程序合法。某項行政許可決定如果缺損其中一個或一個以上要件，該許可決定就是可撤回的行政行為。二是看行政許可行為是否存在不適當(dāng)?shù)膯栴}。所謂“不適當(dāng)”，是指具有不合理、不公正、不合乎有關(guān)善良風(fēng)俗習(xí)慣等情形。不適當(dāng)?shù)男姓袨樵诙鄶?shù)情況下也是不合法的行為，可以以“違法”為由予以撤回；在有些情形下，不適當(dāng)?shù)男姓袨椴⒉贿`法，“不適當(dāng)”也可成為撤回的條件。由此造成相對方的損失應(yīng)由行政機關(guān)按國家賠償法的規(guī)定予以賠償。但如果行政許可的撤銷是因行政相對人的過錯，如其通過虛報、瞞報有關(guān)材料以欺騙方式獲取行政許可，或行政主體與相對方的共同過錯引起的，如收受賄賂，則該項許可被撤回后，相對方由此獲得的利益要收回，其所受到的損失自負。

三、對被撤銷的行政許可爭議訴訟的審查

合法有效的行政許可非經(jīng)法定程序不能隨意廢止。根據(jù)行政許可法的規(guī)定，行政許可的廢止有兩個條件：一是行政許可決定所依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章修改或廢止，相應(yīng)的許可如繼續(xù)實施，則與新的法律、法規(guī)相抵觸，因而行政機關(guān)可以依法撤回、變更已經(jīng)生效的行政許可。二是頒發(fā)行政許可所依據(jù)的客觀情況發(fā)生了重大變化，原許可行為繼續(xù)存在將有礙社會政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，甚至給國家和社會利益造成重大損失，為了公共利益的需要，行政機關(guān)可以依法撤回、變更原行政許可。由此給相對人造成的損失，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依法補償。行政機關(guān)依照法律規(guī)定的職權(quán)，作出行政許可決定，形成了特定的法律關(guān)系。由于行政許可一經(jīng)作出即得以成立，具有法律效力，所以具有確定性。行政機關(guān)事后因故取消該行政許可，是為撤銷。行政許可法第六十九條規(guī)定了可以撤銷和應(yīng)當(dāng)撤銷的情形。審理此類行政爭議，人民法院應(yīng)從以下幾個方面進行審查：

1、是否存在行政機關(guān)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守作出行政許可的情形。這種情況的行為人是行政機關(guān)的工作人員。濫用職權(quán)是指行政機關(guān)及其工作人員雖然有權(quán)實施某種行政行為，但對具體的管理相對人、所要處理的事務(wù)所作出的處理卻是按照自己的意愿而不是按照法律的規(guī)定，其結(jié)果是違背法律的，濫用職權(quán)是一種明知不合法而有意為之的行為；玩忽職守是指具體承辦行政管理事務(wù)的工作人員不負責(zé)任，在履行職責(zé)審查行政許可的過程中不能嚴(yán)執(zhí)行法律，或者疏忽大意，對不符合法律規(guī)定條件的也予以辦理的行為。

2、是否存在超越法定職權(quán)作出行政許可決定的情形。即行政機關(guān)或者工作人員并不具有實施該項行政許可的行政管理職能和法定職權(quán)，但在給管理相對人辦理行政許可過程中，沒有嚴(yán)格執(zhí)行法律的規(guī)定，因某種原因越權(quán)作出了行政許可決定。

3、是否存在違反法定程序作出準(zhǔn)予行政許可決定的情形。因此種情形本文前已述及，此處不再贅述。

4、是否存在對不符合行政許可條件或者不具備申請資格的申請人予以行政許可的情形。不具備申請資格就是申請人不具備主體要件。例如，按照執(zhí)業(yè)醫(yī)師法的規(guī)定，只有取得醫(yī)師資格的人，才可以向所在地縣級以上人民政府衛(wèi)生行政部門申請注冊，申領(lǐng)醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書。顯然，取得醫(yī)師資格是申請取得醫(yī)師執(zhí)業(yè)證書的法定資格。不符合行政許可條件也就是不能滿足法定取得行政許可的必備要件。比如按照注冊會計師法的規(guī)定，要取得注冊會計師證，應(yīng)當(dāng)參加注冊會計師全國統(tǒng)一考試成績合格，并從事審計業(yè)務(wù)工作二年以上。如向不符合不述條件的人頒發(fā)注冊會計師證，即屬此種情形。

5、是否存在被許可人以欺騙賄賂等非法手段獲得行政許可的情形。如果確有這種情形，對于行政許可事項應(yīng)當(dāng)予以撤銷。假如上述幾種情形均不存在，人民法院應(yīng)當(dāng)維護已經(jīng)生效的行政許可，保護行政相對人的合法權(quán)益。